全球發(fā)展治理變革與中國對外援助

趙美艷

近年來，中國對外援助制度在不斷完善之中。然而，制度建設(shè)的目的并不僅僅是為了完善制度本身，而最終目標(biāo)是為了提高效能，推進(jìn)治理能力的現(xiàn)代化，并積極參與全球治理體系改革和建設(shè)。黨的十八大報告明確提出要“加強(qiáng)同世界各國交流合作，推動全球治理機(jī)制變革”“中國堅持權(quán)利和義務(wù)相平衡，積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理”。黨的十九大報告中對全球治理的論述篇幅大幅度增加。報告提出，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，促進(jìn)國際關(guān)系的民主化，堅持共商共建共享原則，推動全球治理體系變革。從積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理到促進(jìn)全球治理體系變革、倡導(dǎo)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，體現(xiàn)了中國在全球治理方面將更加積極作為。

對外援助制度作為國家治理體系的一部分，在參與全球發(fā)展治理中發(fā)揮著重要作用。必須認(rèn)識到當(dāng)前全球發(fā)展治理發(fā)生的新變化，并思考如何通過戰(zhàn)略完善提升在全球發(fā)展治理中的話語權(quán)。

一、全球發(fā)展治理新格局

全球發(fā)展治理體系長期以來被西方發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的OECD發(fā)展援助委員會所壟斷。但近年來，隨著國際力量格局的變化，發(fā)展援助委員會也開始承認(rèn)非發(fā)展援助委員會成員國在國際發(fā)展援助中的重要作用，改革“官方發(fā)展援助”的定義，努力推動構(gòu)建有效的全球發(fā)展伙伴關(guān)系。與此同時，聯(lián)合國在全球發(fā)展治理中的核心地位日益凸顯，G20在全球發(fā)展領(lǐng)域中的參與日益深入，南南合作的發(fā)展也推動了新的發(fā)展合作和融資機(jī)制的構(gòu)建，全球發(fā)展治理機(jī)制正在逐步轉(zhuǎn)變。

1.聯(lián)合國在全球發(fā)展治理中的話語權(quán)不斷提升

西方發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的OECD發(fā)展援助委員會所壟斷的全球發(fā)展治理體系，主要服務(wù)于西方大國的利益，其代表性不足，而且發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間在權(quán)力、影響、機(jī)會、資源等方面是嚴(yán)重不平等的。聯(lián)合國作為推動全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作的核心機(jī)構(gòu)，具有其他國際組織不具有的普遍合法性，在全球發(fā)展治理體系中理應(yīng)占據(jù)核心地位。

一方面，聯(lián)合國提供了發(fā)展問題辯論和決策的論壇。聯(lián)合國仍然是制定適用于全球規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的正式舞臺，無論是20世紀(jì)60年代聯(lián)合國提出的“四個十年戰(zhàn)略”，21世紀(jì)之初設(shè)定的“千年發(fā)展目標(biāo)”，還是在“千年發(fā)展目標(biāo)”議程結(jié)束后為發(fā)展議題重新設(shè)定的2030可持續(xù)發(fā)展議程，這些都成為國際社會共同奮斗的目標(biāo)?？梢姡?lián)合國在全球發(fā)展治理中的核心作用正在進(jìn)一步增強(qiáng)。另一方面，聯(lián)合國本身就是一個相當(dāng)大的發(fā)展參與者。大約30個聯(lián)合國機(jī)構(gòu)、基金和計劃署從事發(fā)展援助和人道主義援助活動以協(xié)助發(fā)展中國家。其發(fā)展政策也更加中立，奉行真正的多邊主義。

2.G20對發(fā)展議程的參與度不斷深入

G20原本是一個由發(fā)達(dá)國家和新興國家組成的國際經(jīng)濟(jì)合作論壇，是各成員國財政部長和央行行長舉行年度會議的機(jī)制，但從成立之初，發(fā)展就是其關(guān)注的議題之一。在其成立后的第一個10年間，每年召開的G20峰會都會做出與發(fā)展議題有關(guān)的承諾，包括表達(dá)對多哈發(fā)展議程的關(guān)注、強(qiáng)調(diào)減少貧困、引入發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的平衡發(fā)展原則、支持“千年發(fā)展目標(biāo)”、發(fā)布有關(guān)發(fā)展議題的聲明、探討援助有效性和債務(wù)減免問題、強(qiáng)調(diào)減貧社會包容與可持續(xù)增長等。

特別是2010年在首爾召開的G20峰會提出了具有里程碑意義的“首爾共識”和“跨年度行動計劃”，既有傳統(tǒng)的全球發(fā)展問題治理思路，又包括新型的全球發(fā)展治理模式。[1] 2015年在土耳其安塔利亞召開的峰會通過了《G20和低收入發(fā)展中國家框架》，加強(qiáng)G20在發(fā)展領(lǐng)域的對話和參與。2016年G20杭州峰會第一次就落實聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程制定行動計劃，呼吁通過開展南北合作、南南合作和三方合作，以及在技術(shù)交流和能力建設(shè)方面的國際合作，加強(qiáng)國際社會對有效、有針對性的能力建設(shè)的支持，幫助發(fā)展中國家實現(xiàn)所有可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

3.南南合作框架下新的發(fā)展合作機(jī)制

南南合作產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代，是指發(fā)展中國家（也被稱為全球南部國家）之間資源、技術(shù)和知識的交流。由于發(fā)展背景和挑戰(zhàn)的相似性，南部國家在分享知識、交流技術(shù)、形成共同議程和集體行動方面越來越積極。南南合作及其議程必須由南部國家確定，并應(yīng)繼續(xù)遵循尊重國家主權(quán)、國家所有權(quán)以及獨(dú)立、平等、無條件、不干涉內(nèi)政和互利的原則。聯(lián)合國開發(fā)計劃署指出，南南合作是為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、實現(xiàn)繁榮和消除貧困而加強(qiáng)合作的大膽、創(chuàng)新和不斷增長的手段。在聯(lián)合國糧農(nóng)組織看來，南南合作是發(fā)展中國家之間基于團(tuán)結(jié)理念的廣泛合作框架，打破了捐助者和受援國之間的傳統(tǒng)二分法。它在國際發(fā)展合作中發(fā)揮著前所未有的作用，南南合作的創(chuàng)新正在產(chǎn)生新的工具和伙伴關(guān)系，以解決糧食不安全、貧困和可持續(xù)農(nóng)業(yè)問題。

近年來，南南合作的發(fā)展也推動了新的發(fā)展合作和融資機(jī)制的構(gòu)建，如“一帶一路”倡議、金磚國家開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、南南合作援助基金、瀾湄合作機(jī)制等。

“一帶一路”倡議。“一帶一路”倡議是為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，促進(jìn)沿線各國實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)，開展更大范圍、更高水平、更深層次的區(qū)域合作，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作架構(gòu)。在第五屆全球智庫峰會平行圓桌會議上，俄羅斯科學(xué)院遠(yuǎn)東研究所首席研究員弗拉基米爾·彼得絡(luò)夫斯基指出，“一帶一路”峰會開啟了新的全球治理機(jī)制。[2]

金磚國家開發(fā)銀行。金磚國家開發(fā)銀行的概念于2012年在新德里舉行的第四次金磚國家峰會上提出，以便為金磚國家和其他新興經(jīng)濟(jì)體以及發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施和可持續(xù)發(fā)展項目籌集資源。金磚國家開發(fā)銀行有三個主要特點使其與現(xiàn)有的多邊開發(fā)銀行不同，即南南合作、權(quán)力共享和可持續(xù)發(fā)展的公平性?！叭蚰喜俊眹覟樽陨斫⒁粋€開發(fā)銀行既獨(dú)特，又必要。盡管金磚國家開發(fā)銀行的資本基礎(chǔ)有限，與世界銀行的2320億美元甚至亞洲開發(fā)銀行的1650億美元相比，國家開發(fā)銀行規(guī)模太小，無法向國際貨幣基金組織和世界銀行提出實際挑戰(zhàn)。然而，它的誕生確實標(biāo)志著發(fā)展中國家對國際貨幣基金組織和世界銀行實施的主要由美國主導(dǎo)的政策越來越不滿。金磚國家開發(fā)銀行是為了滿足全球南部基礎(chǔ)設(shè)施的特定發(fā)展需要而創(chuàng)建的。金磚五國政府根據(jù)自己作為“全球北方”對外援助接受者的經(jīng)驗，熱衷于確保其提供的發(fā)展資金不受政治條件限制，并且毫不拖延地發(fā)放。

亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行。亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行是首個由中國倡議成立的多邊金融機(jī)構(gòu)，重點支持區(qū)域為亞洲國家，重點支持領(lǐng)域是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，目標(biāo)是促進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的互聯(lián)互通和經(jīng)濟(jì)一體化，同時加強(qiáng)中國與其他亞洲國家和地區(qū)的合作。亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行與現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行并不沖突，其成立是為了補(bǔ)充現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行的不足，從而協(xié)同促進(jìn)亞洲地區(qū)的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。從官方表態(tài)中，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和金磚國家銀行這兩個由新興國家倡導(dǎo)并建立的投資銀行，并不是要挑戰(zhàn)或取代現(xiàn)有的發(fā)展融資體系，而是改進(jìn)和補(bǔ)充該體系。但仍然有很多評論認(rèn)為這兩個銀行的成立對美元體系及其自1944年以來對世界金融流動的控制構(gòu)成了最大的威脅。亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行可以說是以中國為代表的主要新興經(jīng)濟(jì)體在戰(zhàn)后國際金融秩序之外另起爐灶的一種嘗試。無論如何，金磚國家開發(fā)銀行和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（亞投行）的成立代表了整個發(fā)展融資架構(gòu)的重大轉(zhuǎn)變。

南南合作援助基金。南南合作援助基金是習(xí)近平主席于2015年9月26日在紐約聯(lián)合國總部出席聯(lián)合國發(fā)展峰會時宣布設(shè)立的，首期提供20億美元，用于支持發(fā)展中國家落實2030可持續(xù)發(fā)展議程。習(xí)近平主席在2017年5月“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上宣布向南南基金增資10億美元。南南合作援助基金旨在匯聚中國和國際資源，推動南南合作，支持發(fā)展中國家平等參與全球經(jīng)濟(jì)治理，幫助發(fā)展中國家實現(xiàn)2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，消除貧困，保障民生，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)人與社會、人與自然和諧相處。據(jù)國家國際發(fā)展合作署2019年3月15日《南南合作援助基金簡介》，中國國內(nèi)及受援國的社會組織、國內(nèi)外智庫及國際組織等可以申請南南合作援助基金，開展對外援助項目。這些對外援助項目以人道主義援助、農(nóng)業(yè)發(fā)展與糧食安全、衛(wèi)生健康、扶貧、教育培訓(xùn)、可持續(xù)工業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、貿(mào)易促進(jìn)、貿(mào)易投資便利化等為優(yōu)先領(lǐng)域，以實施小微型民生項目為主。

瀾湄合作機(jī)制。瀾滄江—湄公河合作（以下簡稱“瀾湄合作”）是我國與柬埔寨、老撾、緬甸、泰國和越南共同發(fā)起和建設(shè)的新型次區(qū)域合作平臺，旨在深化六國睦鄰友好合作，促進(jìn)次區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，縮小地區(qū)國家發(fā)展差距，助力東盟一體化建設(shè)和地區(qū)一體化進(jìn)程，為推進(jìn)南南合作、落實聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程貢獻(xiàn)力量。各方將為建設(shè)瀾湄國家命運(yùn)共同體，將瀾湄合作打造成為亞洲命運(yùn)共同體建設(shè)的“金字招牌”和“一帶一路”建設(shè)的重要平臺而共同努力。機(jī)制采用“領(lǐng)導(dǎo)人引領(lǐng)、全方位覆蓋、各部門參與”的模式，以項目為本，開始了很多民生項目，旨在建設(shè)面向和平與繁榮的瀾湄國家命運(yùn)共同體，樹立以合作共贏為特征的新型國際關(guān)系典范。瀾湄合作是首個由我國主導(dǎo)的新型周邊次區(qū)域合作機(jī)制，是世界上首個率先響應(yīng)《2015年后發(fā)展議程》的具體行動，成為推進(jìn)南南合作的新平臺。

二、中國對外援助的戰(zhàn)略選擇

全球發(fā)展治理變革給中國帶來了挑戰(zhàn)，同時也帶來了機(jī)遇。我們必須充分認(rèn)識全球發(fā)展治理變革的意義，應(yīng)對挑戰(zhàn)，把握機(jī)遇，引領(lǐng)全球發(fā)展治理變革，完善全球發(fā)展治理架構(gòu)。對全球發(fā)展治理的討論離不開國際發(fā)展援助和國際發(fā)展合作。中國對全球發(fā)展治理的參與在很大程度上體現(xiàn)在對外援助方面。因此，中國要提升在全球發(fā)展治理體系中的話語權(quán)，就必須進(jìn)一步完善對外援助制度，結(jié)合全球發(fā)展治理機(jī)制的新變革，以“一帶一路”倡議為抓手推進(jìn)國際發(fā)展合作新平臺的建設(shè)。

1.完善對外援助制度，提升在國際發(fā)展援助體系中的話語權(quán)

以中國為代表的新興援助國的崛起對國際發(fā)展援助的理念、規(guī)則和結(jié)構(gòu)等方面產(chǎn)生了若干影響。盡管如此，主導(dǎo)國際發(fā)展援助體系的依然是發(fā)達(dá)國家。未來的國際發(fā)展援助規(guī)則有可能呈現(xiàn)兩種態(tài)勢：一種是建立兼容新興援助國對外援助規(guī)則但仍以發(fā)達(dá)國家為主導(dǎo)的國際發(fā)展援助規(guī)制體系;另一種是新興援助國的對外援助規(guī)則與發(fā)達(dá)國家制定的發(fā)展援助規(guī)則有同等地位，國際發(fā)展援助體系呈現(xiàn)兩種并行的發(fā)展援助規(guī)制。而無論上述哪一種情況的出現(xiàn)，均需要發(fā)展中國家進(jìn)一步改變當(dāng)前不對等的援助機(jī)制。作為世界第四大援助國的中國責(zé)無旁貸。中國必須進(jìn)一步完善自身的對外援助制度，使其在國際發(fā)展援助體系中的影響力不斷上升，進(jìn)而提升國際發(fā)展援助規(guī)則制定的話語權(quán)。

將對外援助理念制度化為綱領(lǐng)。中國對外援助受到發(fā)展中國家的普遍歡迎，這得益于其先進(jìn)的對外援助理念。從提供對外援助之初實行的對外援助八項原則，到改革開放初期的平等互惠、共同發(fā)展，再到新時代提出的人類命運(yùn)共同體、正確義利觀、真實親誠等新理念，這些都體現(xiàn)了中國特色社會主義的援助模式和援助體系。這些援助理念不僅符合中國國情，而且契合受援國的實際需求，成為國際援助體系中獨(dú)特的新理念。

在國際發(fā)展援助格局發(fā)生演變、援助理念出現(xiàn)多元化的背景下，制定對外援助的綱領(lǐng)性文件，將中國的對外援助理念制度化，讓國際社會對中國的援助理念有更明確的認(rèn)知，不僅僅是為中國，也是為了其他發(fā)展中國家爭取話語權(quán)和爭取其他發(fā)展道路的機(jī)會。中國作為發(fā)展中國家在援助領(lǐng)域的成就，為其他發(fā)展中國家的多元化發(fā)展提供了依據(jù)。

盡快制定對外援助基本法，夯實對外戰(zhàn)略基礎(chǔ)。新興援助國的崛起所帶來的國際發(fā)展援助格局的演變包括援助結(jié)構(gòu)的變化。如前文所述，南南合作中有55%的資金是用于對外投資的。林毅夫等人提出了超越發(fā)展援助結(jié)構(gòu)，將對外援助與外商直接投資結(jié)合在一起。

從接受援助最多的非洲國家的角度來講，他們也認(rèn)為外商直接投資是經(jīng)濟(jì)增長的引擎。非洲國家認(rèn)為中國在非洲的援助和投資對中非雙方都是雙贏的。非洲學(xué)者Dambisa Moyo在其《援助的死亡》一書中還論述了貿(mào)易對促進(jìn)增長的作用。截至2018年，中國已連續(xù)9年成為非洲第一大貿(mào)易伙伴國。在Moyo看來，歐洲總是設(shè)置一些貿(mào)易壁壘，因而非洲在與歐洲做貿(mào)易時，吃虧的總是非洲。而中國則是一個公平的貿(mào)易伙伴。盡管貿(mào)易不是解決非洲一切問題的靈丹妙藥，但每年來自中國上千億美元的貿(mào)易額，還是能夠解決很多問題的。

因此，無論是從提供援助的新興援助國家還是接受援助的發(fā)展中國家來講，對外援助、貿(mào)易和投資對于實現(xiàn)援助目標(biāo)都是不可分割的。對外援助與國際貿(mào)易和對外投資是我國對外戰(zhàn)略的重要組成部分。[3]貿(mào)易和投資領(lǐng)域都有了相關(guān)的基本法，唯有對外援助的基本法是缺失的。制定對外援助基本法，將對外援助作為與國際貿(mào)易和對外投資并駕齊驅(qū)的對外戰(zhàn)略三駕馬車之一，事關(guān)國家的整體對外戰(zhàn)略。而將對外援助與貿(mào)易和投資并列，也更容易被國內(nèi)公眾所接受，從而為開展對外援助奠定良好的國內(nèi)民意基礎(chǔ)。

2.加強(qiáng)國際發(fā)展合作，對接2030可持續(xù)發(fā)展議程

2030可持續(xù)發(fā)展議程是指導(dǎo)當(dāng)前國際發(fā)展合作的綱領(lǐng)性文件，強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境三個維度上保持平衡。2030可持續(xù)發(fā)展議程設(shè)立了17項改變世界的目標(biāo)，前16個是國際社會力圖實現(xiàn)的目標(biāo)，而第17個“加強(qiáng)執(zhí)行手段，重振可持續(xù)發(fā)展全球伙伴關(guān)系”則是實現(xiàn)前16個目標(biāo)的手段。

這里的全球伙伴關(guān)系有這樣幾個維度：第一是援助國之間構(gòu)建伙伴關(guān)系;第二是援助國和受援國構(gòu)建伙伴關(guān)系;第三是援助國與多邊機(jī)構(gòu)構(gòu)建伙伴關(guān)系;第四是公私伙伴關(guān)系的構(gòu)建。

為此，中國在開展對外援助過程中，要注意從以下幾個方面加強(qiáng)國際發(fā)展合作。

加強(qiáng)與其他援助國的協(xié)調(diào)。中國作為新興援助國，在援助理念、援助方式等方面與傳統(tǒng)西方援助國有很大不同。中國在堅持自身援助特色的同時，也要加強(qiáng)與傳統(tǒng)援助國的對話，既學(xué)習(xí)傳統(tǒng)援助國的經(jīng)驗、制度安排和管理模式，也要通過對話，澄清國際社會對中國的一些誤解。同時，中國也要加強(qiáng)與新興援助國之間的協(xié)調(diào)。新興援助國之間尚未形成統(tǒng)一的對外援助范式，而如果要提升在國際發(fā)展援助體系中的話語權(quán)，新興援助國之間需要凝聚共識，形成統(tǒng)一的聲音。

構(gòu)建與受援國的伙伴關(guān)系。中國在開展對外援助過程中堅持平等互惠的理念，不向受援國附加政治條件。這種援助模式得到受援國的廣泛歡迎。中國應(yīng)進(jìn)一步突出受援國在發(fā)展援助中的平等地位，將受援國視為平等的發(fā)展合作伙伴，采取共商、共建、共享原則推進(jìn)與受援國的合作，并將這種新型的合作伙伴關(guān)系打造成為國際發(fā)展援助體系中的典范。新成立的國家國際發(fā)展合作署不同于此前的商務(wù)部，其在各國有經(jīng)商參贊，可以同受援國有直接的溝通渠道。因此，如何加強(qiáng)與受援國的溝通，切實了解并找到與我國總體國家利益相契合的受援國需求，構(gòu)建良好的合作伙伴關(guān)系，是國家國際發(fā)展合作署在進(jìn)一步改革中要思考的問題。

加強(qiáng)與多邊機(jī)構(gòu)的合作。聯(lián)合國對全球發(fā)展治理的核心作用日益凸顯，中國應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)與聯(lián)合國的合作。首先支持聯(lián)合國就發(fā)展議題所提出的各項倡議;其次，以具體行動支持聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的落實;第三，中國政府部門與聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)構(gòu)建機(jī)制化合作關(guān)系;第四，企業(yè)和社會組織與聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)建立伙伴關(guān)系。此外，中國新增的對外援助資金可以加大通過多邊機(jī)構(gòu)援助發(fā)展中國家的份額，利用多邊機(jī)構(gòu)的影響力，提升中國對外援助的影響力。

探索公私伙伴關(guān)系，鼓勵民間組織和社會資本參與對外援助。民間社會組織可以在國家和區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域承擔(dān)更多的責(zé)任并發(fā)揮更大的影響力。要動員民間社會組織的資源，影響和監(jiān)督對外援助政策及其實施。此外，在新的國際發(fā)展援助格局下，對外援助將與貿(mào)易、投資緊密結(jié)合在一起，這就勢必要發(fā)揮社會資本的作用。一方面，有利于為私人部門到海外發(fā)展提供機(jī)遇;另一方面，在國際發(fā)展融資有大量缺口的情況下，私人資本的參與可以作為融資的一個補(bǔ)充。

3.對外援助戰(zhàn)略與“一帶一路”倡議相結(jié)合促進(jìn)全球發(fā)展治理

“一帶一路”是一項國家級頂層合作倡議，著眼于實現(xiàn)世界經(jīng)濟(jì)的包容性增長，充分考慮沿線國家的發(fā)展戰(zhàn)略，以此升級全球產(chǎn)業(yè)價值鏈，從而將中國的改革開放與國際合作的制度設(shè)計聯(lián)系在一起，體現(xiàn)了國家治理與全球治理的互動，也將中國減貧經(jīng)驗與完善全球發(fā)展治理相結(jié)合，體現(xiàn)了中國減貧治理與全球發(fā)展治理之間的關(guān)聯(lián)，為中國深入?yún)⑴c全球發(fā)展事務(wù)、推動發(fā)展治理變革指明了方向。

對外援助是中國重要的戰(zhàn)略支柱之一，與“一帶一路”倡議覆蓋的國家基本重合。因此，將國別援助計劃與“一帶一路”合作規(guī)劃相配合，可以形成更好的協(xié)同效應(yīng)。對外援助特別是民生領(lǐng)域的對外援助可以很好地夯實受援國的民意基礎(chǔ)，發(fā)揮“一帶一路”建設(shè)的先導(dǎo)作用，從而共同構(gòu)建合作共贏的新型國際關(guān)系，打造人類命運(yùn)共同體。

對外援助與“一帶一路”倡議協(xié)同促進(jìn)全球發(fā)展治理的路徑有如下幾條。

將可持續(xù)發(fā)展作為“一帶一路”倡議的核心理念?！耙粠б宦贰背h將中國的發(fā)展與世界的發(fā)展聯(lián)系在一起。通過“一帶一路”的互聯(lián)互通，“一帶一路”建設(shè)在消除基礎(chǔ)設(shè)施差距、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方面將發(fā)揮重要作用。但國際社會對“一帶一路”也有不少非議，認(rèn)為這是中國在轉(zhuǎn)移過剩的工業(yè)產(chǎn)能，其中不乏高污染和高能耗的產(chǎn)能。此外，中國在“一帶一路”沿線地區(qū)投資的部分項目具有環(huán)境風(fēng)險，也引起了國際媒體和非政府組織的關(guān)注。因此，中國在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)時，一定要密切結(jié)合可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，注重生態(tài)環(huán)保，并以此為契機(jī)推動區(qū)域的綠色轉(zhuǎn)型。

積極融入聯(lián)合國主導(dǎo)下的各項發(fā)展機(jī)制。聯(lián)合國是全球發(fā)展治理的核心機(jī)制。“一帶一路”建設(shè)也要遵守聯(lián)合國憲章的宗旨和原則，強(qiáng)調(diào)平等、不干涉內(nèi)政等原則。同時，通過加強(qiáng)與聯(lián)合國開發(fā)計劃署等發(fā)展治理機(jī)構(gòu)的合作，可以擴(kuò)大“一帶一路”的國際影響力，從而取得更廣泛的共識。

構(gòu)建發(fā)展合作新范式?！耙粠б宦贰薄喭缎?、金磚國家銀行等機(jī)制即為一種新的發(fā)展合作范式，中國利用自身發(fā)展經(jīng)驗和在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的比較優(yōu)勢，為發(fā)展中國家提供發(fā)展融資，幫助發(fā)展中國家解決發(fā)展的瓶頸問題，促進(jìn)發(fā)展中國家的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，從而帶動真正的發(fā)展。而中國在這種發(fā)展合作過程中，也將學(xué)習(xí)合作伙伴的有益做法，并在各領(lǐng)域進(jìn)一步規(guī)范化，從而實現(xiàn)各方的協(xié)同發(fā)展。

構(gòu)建全球伙伴關(guān)系?！耙粠б宦贰背h提倡各國共商共建共享。該倡議自提出以來進(jìn)展顯著：在政策溝通方面，中方已經(jīng)與123個國家和29個國際組織簽署了171份合作文件，很多發(fā)達(dá)國家的公司、金融機(jī)構(gòu)希望與中方合作開拓第三方市場。這也體現(xiàn)了全球伙伴關(guān)系的構(gòu)建。在實施對外援助過程中，也要特別注意與受援國之間打造一種平等的伙伴關(guān)系，避免完全由我方主導(dǎo)的援助方與受援方關(guān)系。

進(jìn)一步完善對外援助治理結(jié)構(gòu)。對外援助與開發(fā)合作是“一帶一路”建設(shè)不可或缺的手段。對外援助在爭取民心相通方面可以為走出去的企業(yè)進(jìn)行“一帶一路”建設(shè)創(chuàng)造良好的環(huán)境。然而對外援助的機(jī)制建設(shè)卻滯后于“一帶一路”?！耙粠б宦贰背h在提出后，僅用五年的時間，就對“一帶一路”的定位、目標(biāo)、原則做了很好的闡釋，而且為“一帶一路”做了頂層框架設(shè)計，成立了由中央政治局常委、國務(wù)院副總理擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長的高規(guī)格的工作機(jī)制。

中國是全球發(fā)展治理的重要參與者，而要進(jìn)一步提升中國在全球發(fā)展治理中的話語權(quán)，就要使國內(nèi)的體制機(jī)制進(jìn)一步對接全球發(fā)展治理的趨勢和要求。只有建立健全有效的機(jī)構(gòu)并在一系列政策領(lǐng)域進(jìn)行必要的協(xié)同，才能更好地調(diào)動各方面資源，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。[4]全球包括17個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和169個具體目標(biāo)，涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和環(huán)境保護(hù)三大方面。這就需要國內(nèi)各有關(guān)部門的積極參與。對接全球可持續(xù)發(fā)展議程，需要進(jìn)一步完善中國的對外援助治理結(jié)構(gòu)，從而進(jìn)一步提高中國在全球發(fā)展援助治理中的話語權(quán)。

三、結(jié)論

完善對外援助制度是為了中國在國際發(fā)展援助領(lǐng)域有更大的話語權(quán)。這就需要深刻理解和適應(yīng)國際發(fā)展援助的最新趨勢。減貧與發(fā)展成為國際發(fā)展援助的核心議程，聯(lián)合國在國際發(fā)展援助中的領(lǐng)導(dǎo)作用日益提升，“千年發(fā)展目標(biāo)”和2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的提出為國際社會設(shè)定了一致的目標(biāo)和要求。此外，隨著新興國家的崛起，國際發(fā)展援助力量對比發(fā)生變化，新興援助國在全球發(fā)展援助體系中所占的比重日益增大，給國際發(fā)展援助帶來了諸多變化，如進(jìn)一步促進(jìn)了受援國地位的提升，對外援助與貿(mào)易、投資相結(jié)合的方式或成為援助方式的新趨勢等。這些都是新興援助國在國際發(fā)展援助領(lǐng)域中話語權(quán)提升的結(jié)果。中國作為新興發(fā)展中國家的領(lǐng)頭羊，無論是從外部期待還是內(nèi)部動力方面，在國際發(fā)展援助領(lǐng)域中都需有更大的作為。

參考文獻(xiàn)：

[1]約翰·柯頓.G20與全球發(fā)展治理[J].國際觀察，2013（3）.

[2]任海平.“一帶一路”倡議為全球發(fā)展和治理注入新活力與正能量[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2017（31）.

[3]曹俊金.對外援助立法的必要性探析[J].天津法學(xué)，2019（1）.

[4]黃超.全球發(fā)展治理轉(zhuǎn)型與中國的戰(zhàn)略選擇[J].國際展望，2018（3）.

（作者單位：中國國際扶貧中心）

責(zé)任編輯：彭安玉