設區(qū)的市環(huán)境法律保護研究

李銘

摘要：《定西市狼渡灘濕地保護條例》為設區(qū)的市提供了科學的地方環(huán)境法律保護模式借鑒。其制定過程強化地方人大監(jiān)督作用，科學評估環(huán)境立法事項，并充分發(fā)揮了委托第三方立法的優(yōu)勢。具體操作時的考量因素是：要體現地方特色、協(xié)調部門力量、把握立法技術，譬如將保護區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)與試驗區(qū)等等。如能提高公眾參與度，不斷完善立法評估機制，設區(qū)的市環(huán)境法律保護仍存在很大的優(yōu)化空間。

關鍵詞：設區(qū)的市：濕地保護：條例制定

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2020）06-0038-03

一、研究背景

2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》第47條，將設區(qū)的市的地方立法權正式寫入憲法。我國立法權布局實現了新的突破，地方立法的熱情空前高漲，其中環(huán)境領域的地方立法呈現出數量多、節(jié)奏快的特點。

濕地保護作為環(huán)境保護的重要組成部分，對促進環(huán)境保護發(fā)揮著不可或缺的作用?！笆舜蟆币詠碇两瘢覈M入將濕地作為環(huán)境要素進行獨立保護的立法時期。在國家濕地保護層面，國家林業(yè)局于2013年3月頒布了《濕地保護管理規(guī)定》，成為我國首個在國家層面專門規(guī)范濕地保護的立法文件。2016年3月，中央全面深化改革領導小組審議通過了《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，該意見將濕地列為七個生態(tài)保護補償的重點領域之一。

在地方濕地保護層面，天津市政府于1999年制定了中國首部有關濕地保護的地方政府規(guī)章《天津古海岸與濕地國家級自然保護區(qū)管理辦法》，之后，江蘇省、福建省人大常委會等相繼制定了有關濕地保護的地方性法規(guī)。在特定濕地保護層面，包頭市、達州市等相繼出臺了南海子濕地、蓮花湖濕地保護條例，針給不同類型的濕地進行了專門立法保護。在這樣的背景下，定西市人民政府法制辦公室采取委托立法的方式展開了《定西市狼渡灘濕地保護條例》（以下簡稱《條例》）的制定工作。

二、設區(qū)的市環(huán)境法律保護需要科學的立法機制

（一）強化地方人大監(jiān)督作用

黨的十八屆四中全會提出“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”，這是我國地方立法模式轉型的契機，防止立法地方利益化、部門利益化，充分發(fā)揮地方人大及其常委會在地方環(huán)境立法中的作用。定西市人大常委會在《條例》的制定過程中積極行動，充分發(fā)揮法制工作委員會的作用，同時與市政府充分溝通，與政府法制辦合作，提前介入參與了條例制定的起草、調研、論證等全過程。

地方性法規(guī)需要政府去實際操作，運用地方環(huán)境立法，進行環(huán)境行政執(zhí)法，從而解決環(huán)境問題，如果政府既能做執(zhí)法者，又能做立法者，那么法規(guī)制定的科學性，實際操作的可行性都得不到保障，必然會產生問題。因此，在地方環(huán)境立法中，迫切需要人大及其常委會起到主導與監(jiān)督作用。在《條例》制定的具體環(huán)節(jié)中都有定西市人大及其常委會作用的體現，比較好地起到了人大立法主導作用。

（二）科學評估環(huán)境立法事項

2015年5月以來，全國新賦予地方立法權的274個設區(qū)的市陸續(xù)得到確權，地方立法的主體范圍進一步擴大，地方立法事項也進一步增多，地方立法容易出現重復、不必要等現象。地方立法者往往躲進上位法的“避風港”，致使立法缺少創(chuàng)新性、實用性，造成法條的不嚴謹。同時，法律解決的是具有全局性、基礎性、整體性的社會問題，并不是調整社會關系的唯一手段，需要與道德、政策、習慣等社會手段共同解決社會問題。

狼渡灘面臨著濕地嚴重退化、蓄水功能下降、草畜矛盾突出等問題，同時，還有存在著管理體制機制方面的問題，急需規(guī)范性法律法規(guī)進行調整。目前我國的濕地立法還比較滯后，尚不能完全適應新形勢下加強濕地保護管理的實際需要。在國家立法層面，僅有的規(guī)范性法律文件是《濕地保護管理規(guī)定》，屬于部門規(guī)章，立法位階過低、濕地保護措施不足，缺乏實際可操作性;在地方立法層面，2003年制定的《甘肅省濕地保護條例》出臺時間較早，且條款設置過于簡約，難以完全切合加強狼渡灘濕地保護的實際需要。定西市人民政府法制辦公室在充分調研確定立法必要性的基礎上制定條例，既不隨意立法，也不照搬立法。

（三）委托立法匯集第三方智慧

黨的十八屆四中全會提出“探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”，這一機制能夠使地方環(huán)境立法解決從屬性和地方性的問題，減少部門利益、地方保護主義的干擾。定西市人民政府法制辦公室充分發(fā)揮委托第三方立法的優(yōu)勢，委托蘭州大學環(huán)境行政法制研究中心起草《定西市狼渡灘濕地保護條例》，由省內相關國家機關資深立法專家、實務工作者以及相關法學學科教授、博士組成立法小組，實地開展立法調研工作。

除了需要克服地方保護主義和部門利益等，地方環(huán)境立法還需要相對較高的立法技術，既需要一般立法規(guī)律，又需要考慮環(huán)境立法的專業(yè)性問題，地方立法機關往往不具備完備的立法能力，因此由專家學者等力量構成的第三方作為外來智慧，能夠比較好地將理論基礎與實踐經驗相結合，作為專業(yè)的參謀者和法律的實踐者，協(xié)助地方立法機關進行科學有序的立法。

三、設區(qū)的市環(huán)境法律保護需要充分的考量因素

（一）體現地方特色

正如馬克思在《論離婚法草案》中提到：“立法者應該把自己看作是一個自然科學家。他用有意識的實在法把精神關系的內在規(guī)律表現出來。”作為立法者不能夠僅用臆想來代替事物的本質。在《條例》制定的過程中，課題組先后前往內蒙古包頭南海子濕地、額爾古納濕地、達賚湖濕地等地，開展走訪座談，學習其他地區(qū)在濕地保護管理、濕地法制建設等方面的成功經驗與做法。在初步框架搭建之后，課題組赴岷縣狼渡灘濕地進行實地調研，召開調研座談會，審慎提出專業(yè)意見，提交人大審議，確保濕地保護立法與環(huán)境保護規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、水利和水土保持總體規(guī)劃等相銜接。

地方立法的靈魂是地方特色。第九屆全國人民代表大會第五次會議《全國人大常委會工作報告》中明確提出：“從本地的具體情況和實際需要出發(fā)，需要規(guī)定什么就規(guī)定什么，使地方性法規(guī)具有針對性和可操作性，真正對地方的改革發(fā)展穩(wěn)定工作起到促進和保障作用?！钡胤搅⒎ㄖ挥袕谋镜爻霭l(fā)，反映地方需求，彌補立法不足，才能切實發(fā)揮作用。對于地方環(huán)境立法而言，應當體現的是地方的本質，應當實現的目的是解決地區(qū)問題，因此，要充分考量經濟發(fā)展、地域環(huán)境、歷史傳統(tǒng)和人文背景等實際情況。

（二）協(xié)調部門力量

地方立法并不是某個或者某些部門的閉門造車，需要集合各個職能部門的力量。在定西市人大常委會、定西市人民政府法制辦公室的協(xié)助下，項目組在岷縣召開了由立法小組成員、定西市人大常委會、定西市人民政府法制辦公室、岷縣人大常委會、岷縣人民政府、岷縣環(huán)境保護局、財政局、公安局、林業(yè)局等機關負責人共同參加的立法調研論證會，對狼渡灘濕地保護面臨的問題、擬起草的法規(guī)著重解決的重點、難點、焦點性問題展開討論和交流。一方面，有利于集思廣益，真正解決環(huán)境治理中存在的現實問題，另一方面，能夠在較大程度上避免制度運行的銜接出現問題，防止環(huán)境法律規(guī)范出現沖突矛盾，在實踐中增強操作性。

在濕地管理體制設置方面，《甘肅省濕地保護條例》第四條規(guī)定“縣級以上林業(yè)行政部門是濕地保護的主管部門，其所屬的濕地管理機構負責本條例的具體實施。水利、農牧、國土資源、環(huán)保等行政主管部門，按照各自的職責，依法做好濕地的保護工作”，且包頭市南海子濕地、呼倫貝爾額爾古納濕地的主管部門及管理機構均隸屬于濕地所在區(qū)（市），此種體制安排在實踐中較為合理有效。因此，《條例》建議稿確立了市縣人民政府管總管重（第四條）、岷縣濕地保護主管部門主管和保護管理機構具體管（第五條）、市縣相關部門按照各自職責權限分別管（第六條）的狼渡灘濕地管理體制。

（三）把握立法技術

實現環(huán)境立法目的的關鍵在于有效實施環(huán)境法規(guī)，此時立法技術顯得尤為重要。環(huán)境立法技術在一般性法律規(guī)則應有的技術要求外，還有著環(huán)境立法的特殊性，即環(huán)境立法技術要求既要體例安排適當、邏輯結構嚴謹，又要遵循自然規(guī)律，明確技術規(guī)范。

1.體例編排

在《條例》建議稿的體例編排方面，采用不分章節(jié)的單體式編排結構，可遵循已有《甘肅省濕地保護條例》《濕地保護管理規(guī)定》等規(guī)范性法律文件。根據《立法法》第七十三條第四款“制定地方性法規(guī)，對上位法已經明確規(guī)定的內容，一般不作重復性規(guī)定”之規(guī)定，《條例》對《甘肅省濕地保護條例》、國家林業(yè)局《濕地保護管理規(guī)定》以及其他相關法律法規(guī)已有明確規(guī)定的內容，除為了保持立法文本體例及其內容必要的完整性外，原則上不做重復規(guī)定。根據狼渡灘的實際發(fā)展情況進行因地立法，避免浪費立法資源，做到抓主抓重，力求有效管用。

2.技術規(guī)范

在《條例》制定過程中，對于濕地保護區(qū)域的分區(qū)選擇至關重要。在現行關于濕地保護的地方立法中，對濕地保護區(qū)域的分區(qū)，主要有兩種做法：一是將濕地保護區(qū)域劃分為濕地保護區(qū)與外圍保護地帶。例如，《甘肅省濕地保護條例》采用濕地保護區(qū)與外圍保護帶的劃分，對濕地保護區(qū)并未做進一步分區(qū)。二是將濕地保護區(qū)域參照自然保護區(qū)的分區(qū)劃分方法，劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)與試驗區(qū)。例如，《包頭市南海子濕地自然保護區(qū)條例》《拉薩市拉魯濕地自然保護區(qū)管理條例》等。

狼渡灘濕地是一個帶狀濕地，其中心地帶南北長約33公里，東西寬約2.8公里，周邊分布了不少村落與大量的生產用地。如果只做保護區(qū)域與外圍保護帶的劃分，若保護區(qū)范圍劃的過小，既不符合濕地保護的實際需要與規(guī)律;若保護區(qū)范圍劃的過大，生態(tài)移民與拆遷任務繁重，禁止性要求太多，對后續(xù)實施與執(zhí)法造成困難。做核心區(qū)、緩沖區(qū)、試驗區(qū)劃分相對有助于更合理的處理保護與利用的相互關系。因此，《條例》對狼渡灘濕地區(qū)域內進行了核心區(qū)、緩沖區(qū)、試驗區(qū)劃分，并同時要求加強外圍地帶的適度管理，比較符合狼渡灘濕地區(qū)域保護管理實際。

四、優(yōu)化探索

（一）提高公眾參與度

《環(huán)境保護法》第五條規(guī)定了環(huán)境保護的公眾參與原則，第六條第一款規(guī)定了“一切單位和個人都有環(huán)境保護的義務?！薄叭藗儗φ男湃魏艽蟪潭壬先Q于政治制度的安排和國家的法治化程度?！薄稐l例》在第七條中提出：“探索設立濕地管護公益崗位，建立健全縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級濕地管護聯動網絡和濕地保護的公眾參與機制?！痹诤罄m(xù)實行中可以通過加強公眾參與的方式，規(guī)范公共權力，切實保障民主參與度，從而達到增強政治行為可信性的目的，提高民眾對于環(huán)境法治的信賴度，權威度，認同度。

（二）完善立法評估機制

地方環(huán)境立法具有區(qū)域性、專業(yè)性、多變性的特征，其實施會對地方經濟社會的發(fā)展產生很大影響，因此在《條例》后續(xù)施行過程中，要及時對實施情況和產生效果進行監(jiān)控，做到“立法回頭看”，對于發(fā)現條文本身存在的問題或者因環(huán)境基礎變化而產生的立法不適應情況進行迅速的反應，采取修改、撤銷或者廢止等措施。對于地方環(huán)境立法而言，立法前、立法中、立法后三個階段的評估都至關重要，對確保地方環(huán)境立法的科學性、提高立法質量具有重要意義。

設區(qū)的市地方環(huán)境立法是地方立法的重要組成部分，通過運用立法技術、體現地方特色，既可以將增強中央環(huán)境立法的操作性與實踐性，也可以填補中央環(huán)境立法的空白?！抖ㄎ魇欣嵌蔀竦乇Ｗo條例》體現了部分提高地方環(huán)境法律保護質量的方法，能夠為我國設區(qū)的市環(huán)境法律保護提供有益參考，但是仍存在很大的優(yōu)化空間。只有真正體現環(huán)境區(qū)域性特征，切實把握法規(guī)運行過程中的系列地方性問題，才能夠真正發(fā)揮好設區(qū)的市地方環(huán)境立法的功能與作用，完善地方環(huán)境法律保護機制。