農(nóng)村亂占耕地建房問題分析與處置建議初探

摘要：當(dāng)前，農(nóng)村亂占耕地建房問題十分突出，如果任其蔓延，必然對國家糧食安全產(chǎn)生嚴(yán)重沖擊。開展農(nóng)村亂占耕地建房問題清理整治專項(xiàng)行動，是深入貫徹習(xí)近平總書記重要指示批示精神，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，加強(qiáng)耕地保護(hù)，確保國家糧食安全的重要舉措。結(jié)合寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村亂占耕地建房問題摸排情況，提出初步分類處置建議，旨在為下一步制定出臺相關(guān)處置政策提供參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村亂占耕地建房;有償使用;完善手續(xù);恢復(fù)耕地

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）12-0042-46 收稿日期：2020-11-09

自農(nóng)村亂占耕地建房問題專項(xiàng)整治行動開展以來，寧夏回族自治區(qū)（以下簡稱寧夏）黨委和政府高度重視、周密部署，壓實(shí)責(zé)任、全力推進(jìn);各級、各地認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示精神和中央、自治區(qū)決策部署，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，層層壓實(shí)責(zé)任，按照“止住新增，由易到難，由近及遠(yuǎn)，壓茬推進(jìn)”的思路，計(jì)劃用3年時間，分3個階段，堅(jiān)決遏制新增問題，基本完成存量問題階段性整治。根據(jù)國家《農(nóng)村亂占耕地建房問題摸排工作方案》及寧夏“省負(fù)總責(zé)，基層抓落實(shí)”的工作要求，各級全力推進(jìn)專項(xiàng)行動摸排階段工作，成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，自然資源廳牽頭，組織各市（縣、區(qū)）對農(nóng)村亂占耕地建房問題進(jìn)行了為期兩個半月的集中摸排。目前，寧夏農(nóng)村亂占耕地建房問題清理整治專項(xiàng)行動第一階段摸排工作已臨近尾聲，結(jié)合摸排的具體情況，筆者對各類違法違規(guī)占用耕地建房的表現(xiàn)形式進(jìn)行了梳理歸納。針對不同表現(xiàn)形式，以“尊重歷史、實(shí)事求是、依法依規(guī)、區(qū)分情況、分類處置”為原則，對所涉及亂占耕地建房問題進(jìn)行分析和研究，提出初步分類處置建議。

1 住宅類房屋

通過實(shí)地摸排發(fā)現(xiàn)，寧夏亂占耕地建設(shè)住宅類房屋情況較為常見，占比在70%以上，見圖1。具體表現(xiàn)為：在原有的宅基地上因擴(kuò)建占用耕地建房、“一戶多宅”占用耕地建房、非農(nóng)業(yè)戶口占用耕地建房、與宅基地整體有關(guān)聯(lián)性占用耕地建房、自發(fā)性移民占用耕地建房、在買賣或流轉(zhuǎn)耕地上建設(shè)房屋等，占用耕地建設(shè)住宅類房屋土地來源及原因分析見圖2。筆者認(rèn)為，農(nóng)村住宅類房屋亂占耕地有歷史原因，又關(guān)乎農(nóng)民切身利益，應(yīng)根據(jù)亂占耕地建設(shè)住宅房的具體情況，以保障農(nóng)民“戶有所居”等合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，分類妥善處置。

1.1 在原有宅基地上因擴(kuò)建占用耕地建設(shè)的房屋

第一，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，符合“一戶一宅”等相關(guān)政策和當(dāng)?shù)匾?guī)定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的，建議保留、完善手續(xù)，并給予確權(quán)登記。第二，超出當(dāng)?shù)匾?guī)定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，但確實(shí)用于住宅生活的房屋，建議對超出部分給予有償使用并完善手續(xù)。第三，對惡意強(qiáng)占多占擴(kuò)大宅基地占用耕地建房的（成多倍、大面積占耕的），建議依法查處，拆除并恢復(fù)耕地。

1.2 “一戶多宅”占用耕地建設(shè)的房屋

第一，單純的“一戶多宅”，嚴(yán)格按照“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規(guī)定，建議：一是由村集體適當(dāng)補(bǔ)償后收回，重新有償分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員，并給予完善相關(guān)手續(xù)，也可出租給他人，宅基地使用權(quán)仍為村集體;二是由占耕建房當(dāng)事人與本集體經(jīng)濟(jì)組織其他符合“一戶一宅”政策的成員協(xié)商轉(zhuǎn)讓，并給予完善相關(guān)手續(xù);三是若未能按前兩種方式處置的，予以拆除并恢復(fù)耕地。第二，因分家析產(chǎn)、已經(jīng)婚娶（嫁）的子女未取得新宅基地等合理因素符合分戶條件但未分戶的，在承包耕地上新建或擴(kuò)建房屋用于居住生活的，建議保留并完善相關(guān)手續(xù)。第三，對于“一戶多宅”，將原有合法宅基地出賣住宅后，又在耕地上建設(shè)并確定為唯一居住生活的房屋，由村集體無償收回，完善手續(xù)后由占耕建房當(dāng)事人有償使用，否則拆除并恢復(fù)耕地。

1.3 非農(nóng)業(yè)戶口占用耕地建設(shè)的房屋

第一，拆遷補(bǔ)償安置到城鎮(zhèn)的部分農(nóng)村村民，為獲得城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，將原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，但土地承包經(jīng)營權(quán)尚未滅失且仍在原地生產(chǎn)勞作的，在其承包耕地上建房的，建議保留、有償使用，并完善相關(guān)手續(xù);不再原地生產(chǎn)勞作的，由村集體適當(dāng)補(bǔ)償收回，有償分配給其他本村村民并完善手續(xù)或拆除并恢復(fù)耕地。第二，對于因上學(xué)、參軍入伍等原因?qū)⒃r(nóng)業(yè)戶口遷出，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，畢業(yè)、退伍后回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，戶籍遷回原籍為非農(nóng)業(yè)集體戶，占用原自家承包耕地建房的，應(yīng)綜合考慮大學(xué)生及退伍軍人的生產(chǎn)生活需求，在充分征求村委會意見后，建議保留、有償使用，并完善相關(guān)手續(xù)。第三，非農(nóng)業(yè)戶口的城鎮(zhèn)居民，在農(nóng)村購買住宅房屋，利用原宅基地?cái)U(kuò)大建設(shè)導(dǎo)致新建部分占用耕地的，建議將占用耕地建設(shè)的房屋予以拆除并恢復(fù)耕地。

1.4 與宅基地整體有關(guān)聯(lián)性占耕地建設(shè)的房屋

第一，農(nóng)民利用宅基地建設(shè)加工廠、倉庫等建、（構(gòu)）筑物占用耕地，且與宅基地內(nèi)住房存在整體關(guān)聯(lián)的，建議對整宗地?fù)?jù)實(shí)測量調(diào)查，對符合農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展要求、并滿足“一戶一宅”規(guī)定、且未超出地方規(guī)定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的，建議按宅基地用途予以保留，并完善相關(guān)手續(xù);超出標(biāo)準(zhǔn)面積的部分，建議有償使用，并完善相關(guān)手續(xù)。第二，對于之前個別或部分已經(jīng)建設(shè)但與2013年以來有整體關(guān)聯(lián)性的房屋，符合“一戶一宅”等相關(guān)政策和當(dāng)?shù)匾?guī)定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的，建議對2013年以來建設(shè)的房屋給予保留并完善相關(guān)手續(xù);對超面積標(biāo)準(zhǔn)的部分予以有償使用并完善相關(guān)手續(xù)。

1.5 生態(tài)移民、易地扶貧等搬遷占耕地建設(shè)的房屋

因政府主導(dǎo)的生態(tài)移民搬遷、易地扶貧搬遷、地質(zhì)災(zāi)害避讓搬遷、拆遷安置等項(xiàng)目占耕地建設(shè)住宅的，建議保留并完善相關(guān)手續(xù)。

1.6 自發(fā)性移民占耕地建設(shè)的住宅

自發(fā)移民、勞務(wù)移民占耕建房的，建議村集體適當(dāng)補(bǔ)償收回并完善手續(xù)，以出租形式租給自發(fā)移民和勞務(wù)移民使用，或以有償形式分配給本村村民使用。

1.7 在買賣、流轉(zhuǎn)耕地上建設(shè)的房屋

第一，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在買賣、流轉(zhuǎn)耕地上建設(shè)房屋的參照以上“住宅部分”處置建議處理。第二，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在買賣、流轉(zhuǎn)耕地上建設(shè)房屋的依法查處，拆除并恢復(fù)耕地。

2 公共管理服務(wù)類房屋

在摸排工作中發(fā)現(xiàn)，占用耕地建設(shè)社區(qū)服務(wù)站、垃圾處理站、公共廁所等公共管理服務(wù)類房屋，在此類問題的處置上，更應(yīng)考慮村民生產(chǎn)生活的輔助需求。

第一，用于公共管理、公共服務(wù)的房屋，如村“兩委”辦公用房等公共管理用房，學(xué)校、幼兒園、敬老院衛(wèi)生站、垃圾處理站、公共廁所、圖書館、閱覽室、水電氣等公共服務(wù)設(shè)施，滿足村民生產(chǎn)、生活基本需要的項(xiàng)目，建議保留并完善相關(guān)手續(xù)。第二，政府主導(dǎo)的生態(tài)移民搬遷、易地扶貧搬遷、地質(zhì)災(zāi)害避讓搬遷、拆遷安置等項(xiàng)目配套使用的公共管理服務(wù)性房屋，建議保留并完善相關(guān)手續(xù)。第三，寺廟等宗教用地，已取得設(shè)區(qū)的市級以上宗教事務(wù)管理部門審批同意的，建議保留并完善相關(guān)手續(xù);未取得審批同意的，依法查處，拆除并恢復(fù)耕地。第四，實(shí)際功能發(fā)生改變與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活無關(guān)或閑置的，建議拆除并恢復(fù)耕地。第五，其他公共管理服務(wù)類的房屋，本集體經(jīng)濟(jì)組織集體決定予以保留，報請縣級以上地方人民政府同意保留的，建議保留并完善相關(guān)手續(xù);本集體經(jīng)濟(jì)組織集體決定不予保留或縣級以上地方人民政府不同意保留的，建議拆除并恢復(fù)耕地。

3 工礦、倉儲、商服、旅游等產(chǎn)業(yè)類房屋

近年來，農(nóng)村以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，進(jìn)一步增強(qiáng)了農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不斷增加拓展，如從農(nóng)業(yè)種植到農(nóng)產(chǎn)品深加工，到產(chǎn)品銷售，再到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)觀光及配套餐飲、住宿等，已形成龐大的經(jīng)濟(jì)價值產(chǎn)業(yè)鏈條。筆者認(rèn)為以促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，細(xì)化問題分類，合理處置。

第一，涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活的產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目，如政府主導(dǎo)的脫貧攻堅(jiān)、產(chǎn)業(yè)扶持類項(xiàng)目，建議保留并完善相關(guān)手續(xù)。第二，農(nóng)產(chǎn)品深加工、農(nóng)家樂、餐飲、住宿等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)用地，建議保留，納入建設(shè)用地范疇，并完善相關(guān)手續(xù)?？稍诓桓淖兛h級國土空間主要控制指標(biāo)情況下，優(yōu)化調(diào)整村莊用地布局，利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中預(yù)留5%的建設(shè)用地機(jī)動指標(biāo)。第三，對主要由國有企業(yè)或集體經(jīng)濟(jì)組織投資的產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目，且服務(wù)本村農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、銷售的倉儲物流類項(xiàng)目，符合產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展導(dǎo)向的工業(yè)類項(xiàng)目，有效帶動地方群眾就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的旅游類項(xiàng)目等，報請縣級以上地方人民政府同意的，建議保留，并在查處后完善相關(guān)手續(xù);本集體經(jīng)濟(jì)組織集體決定不予保留或縣級以上地方人民政府不同意保留的，建議依法查處，拆除并恢復(fù)耕地。第四，對與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活無關(guān)或已閑置的產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目，建議依法查處，拆除并恢復(fù)耕地。

4 農(nóng)業(yè)設(shè)施類房屋

隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平逐步提升，設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目及其類型日益增多。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平健康發(fā)展，筆者認(rèn)為，涉及亂占耕地建設(shè)農(nóng)業(yè)設(shè)施類房屋的情況應(yīng)該單列，除落實(shí)落細(xì)《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號）要求外，有關(guān)部門應(yīng)制定具體實(shí)施辦法并建立長效機(jī)制，進(jìn)一步支持農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。

第一，未經(jīng)備案用于作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖的農(nóng)業(yè)設(shè)施或管理用房，如為生產(chǎn)服務(wù)的看護(hù)房、農(nóng)資農(nóng)機(jī)具存放場所等，建議保留，并完善相關(guān)備案手續(xù)。第二，未經(jīng)備案的農(nóng)業(yè)設(shè)施，因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)部調(diào)整，特別是種植設(shè)施不破壞耕地耕作層的，建議保留并完善相關(guān)備案手續(xù);對于種植設(shè)施破壞耕地耕作層，卻因難以避讓占用少量永久基本農(nóng)田的，建議保留，并在補(bǔ)劃基本農(nóng)田后完善相關(guān)手續(xù)。第三，農(nóng)業(yè)設(shè)施已閑置、廢棄，不再繼續(xù)使用的，建議拆除并恢復(fù)耕地。第四，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地被擅自改變用途，已不在用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)的房屋，建議依法查處，拆除并恢復(fù)耕地。

5 自然保護(hù)區(qū)等區(qū)域內(nèi)的房屋

在國家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝景區(qū)等自然保護(hù)地禁止建設(shè)區(qū)域內(nèi)占用耕地建設(shè)房屋的，建議依法查處，拆除并恢復(fù)耕地。但符合“一戶一宅”或分戶條件的住宅類房屋，且不超出當(dāng)?shù)卣孛娣e標(biāo)準(zhǔn)的，建議暫時保留，不予確權(quán)登記發(fā)證;超面積部分，建議拆除并恢復(fù)耕地。

6 其他情況占耕建設(shè)的房屋

第一，重要河道、湖泊、水庫管理范圍內(nèi)占用耕地建設(shè)的住宅類房屋，在不影響行洪安全，符合“一戶一宅”或分戶條件，且不超宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的，建議暫時保留，不予確權(quán)登記發(fā)證。對于產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目，經(jīng)縣級以上相關(guān)行政主管部門批準(zhǔn)同意的，建議保留，并完善相關(guān)手續(xù);反之，依法查處，拆除并恢復(fù)耕地。第二，飲用水水源保護(hù)區(qū)建設(shè)住宅的，符合“一戶一宅”或分戶條件，不超宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，建議暫時保留，不予確權(quán)登記發(fā)證。對于產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目，經(jīng)縣級以上相關(guān)行政主管部門批準(zhǔn)同意的，建議保留，并完善相關(guān)手續(xù);反之，依法查處，拆除并恢復(fù)耕地。第三，危房危窯改造和生態(tài)移民項(xiàng)目已落實(shí)增減掛鉤、占補(bǔ)平衡的遷出區(qū)內(nèi)的房屋，建議拆除復(fù)墾或生態(tài)修復(fù)。第四，危房危窯改造和生態(tài)移民項(xiàng)目遷入?yún)^(qū)內(nèi)，因政府主導(dǎo)原因?qū)е抡几亟ㄔO(shè)住宅的，建議保留，完善相關(guān)手續(xù);其他原因占耕地建設(shè)房屋的，建議拆除并恢復(fù)耕地。

完善建設(shè)用地手續(xù)應(yīng)當(dāng)注意的事項(xiàng)：一是占用生態(tài)紅線等禁止建設(shè)區(qū)的，不得完善建設(shè)用地手續(xù)。但已建成的住宅類項(xiàng)目，應(yīng)引導(dǎo)異地選址，逐漸退出;已建成的公共管理服務(wù)類、產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目，應(yīng)拆除并恢復(fù)耕地。二是對符合“一戶一宅”或分戶條件，且未超出當(dāng)?shù)卣孛娣e標(biāo)準(zhǔn)的住宅類房屋以及須完善手續(xù)的公共管理服務(wù)類、產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目，各級、各有關(guān)部門要從計(jì)劃指標(biāo)單列、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批、規(guī)劃管控、統(tǒng)一落實(shí)占補(bǔ)平衡等方面著手，細(xì)化政策規(guī)定，簡化辦事流程，及時完善相關(guān)手續(xù)，并對符合確權(quán)條件的予以確權(quán)登記。

7 總結(jié)

寧夏在開展農(nóng)村亂占耕地建房問題排查過程中，積極探索，主動創(chuàng)新，整體進(jìn)展較為順利，但也出現(xiàn)了一些政策和技術(shù)方面的問題。對此，筆者提出幾點(diǎn)建議：一是完善政策法規(guī)制度。建議及時完善宅基地、集體建設(shè)用地、設(shè)施農(nóng)用地等法規(guī)制度，為各地開展農(nóng)村亂占耕地建房問題專項(xiàng)整治工作提供參考依據(jù)，確保有效化解農(nóng)村亂占耕地建房難題。二是制定分類處置細(xì)則。在已形成的各類違法違規(guī)占用耕地建房問題表現(xiàn)形式和初步處置建議的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化分類，建立問題臺賬，制定切實(shí)可行的分類處置細(xì)則。三是加強(qiáng)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。強(qiáng)化部門協(xié)作，暢通會商渠道，共享工作信息，密切協(xié)同配合，共同抓好專項(xiàng)整治工作落實(shí)。四是構(gòu)建長效監(jiān)管機(jī)制。持續(xù)鞏固摸排成果，建立常態(tài)長效監(jiān)管機(jī)制，堅(jiān)決遏止新增，保護(hù)耕地，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。五是強(qiáng)化宣傳營造氛圍。聚焦“疏”和“堵”兩個重點(diǎn)，廣泛宣傳保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地政策和農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”要求，不斷提高耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地意識，努力營造良好輿論氛圍。

作者簡介：陶倩，寧夏回族自治區(qū)自然資源和不動產(chǎn)確權(quán)登記中心，高級工程師。