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    中國企業(yè)在緬甸投資所涉政治風(fēng)險防范芻議

    2020-06-05 14:34:42鄭子薇
    成長 2020年5期
    關(guān)鍵詞:投資風(fēng)險防范緬甸

    鄭子薇

    摘 要:近年來中國企業(yè)在緬甸投資涉及的項目數(shù)量急劇增長,鑒于緬甸國家內(nèi)部政治的特殊性,投資中不僅涉及經(jīng)濟風(fēng)險防范,還涉及政治風(fēng)險防范。對于緬甸投資的政治風(fēng)險主要涉及戰(zhàn)爭險、違約險以及其他非商業(yè)性風(fēng)險等,中國企業(yè)要因地制宜建立政治風(fēng)險防范機制,做好地區(qū)安全、項目環(huán)境保護以及投資對象的風(fēng)險評估,利用好緬甸國內(nèi)投資法以及相關(guān)國際公約維護自身利益,同時加強中國企業(yè)的宣傳,打造良好的企業(yè)形象。

    關(guān)鍵詞:中國;緬甸;投資;政治風(fēng)險;風(fēng)險防范

    隨著中國“一帶一路”合作倡議的實施,“走出去”成為中國企業(yè)在發(fā)展策略上的共識?!白叱鋈ァ辈粌H可以幫助“一帶一路”相關(guān)國家發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),同時也能夠發(fā)揮我國企業(yè)的自身優(yōu)勢,擴展業(yè)務(wù)范圍,拓展國際視野,同時提升自身國際投資能力。值得注意的是,“一帶一路”沿線上更多的是發(fā)展中國家,這些國家不僅在經(jīng)濟建設(shè)上基礎(chǔ)薄弱,同時也可能具有不穩(wěn)定的政治環(huán)境。因此,在我國企業(yè)的對外投資中,如何防范政治風(fēng)險成為了經(jīng)濟風(fēng)險防范之外的重要議題。

    緬甸位于中南半島西部,也是東南亞聯(lián)盟的成員國之一。國內(nèi)自然資源較為豐富,河流密布,擁有較為豐富的礦產(chǎn)資源和水力資源。但同時,由于國內(nèi)政治環(huán)境長期不穩(wěn)定,緬甸北部的民族、西部的宗教問題仍急需解決,這些問題不僅影響了國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展,也影響了外資在緬甸的投入。從政治風(fēng)險角度來說,緬甸為研究提供了很好的案例。對于中國企業(yè)在緬甸投資所涉政治風(fēng)險的研究較少。

    根據(jù)《多邊投資擔保機構(gòu)公約》第十一條,對五種政治風(fēng)險進行闡述:其中包括貨幣轉(zhuǎn)移險、征收和類似的措施、違約險、戰(zhàn)爭和內(nèi)亂險以及其他非商業(yè)性風(fēng)險。本文根據(jù)公約對政治風(fēng)險的定義對中國企業(yè)在緬甸投資所涉政治風(fēng)險進行分析。

    1 中國企業(yè)在緬甸投資所涉主要政治風(fēng)險

    2011年緬甸實行民主選舉后實行了一系列經(jīng)濟改革,2012年4月起,緬甸啟動了匯率改革,緬元實現(xiàn)了與美元之間匯率的自由浮動。2014年開始緬甸政府先后批準了13家外資銀行在緬設(shè)立分行[1],2019年11月緬甸央行又宣布向45家外資銀行發(fā)放牌照。2017年4月緬甸實施的新《投資法》將原有的《外商投資法》和《緬甸國民投資法》合并,這不僅有利于緬甸本國商人,也為外商提供了相對公平的投資環(huán)境。外商可直接對制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、零售批發(fā)業(yè)等行業(yè)進行投資[2]。

    從以上措施來看,緬甸的投資環(huán)境尤其是對外商的投資環(huán)境正在得到逐步改善。金融方向上的改革為外資的注入提供便利,同時,逐步建立起來并不斷完善的法律也為形成良好的投資環(huán)境打下基礎(chǔ)。匯率改革與外資銀行準入條件的放寬使得中國企業(yè)在緬甸境內(nèi)投資的貨幣轉(zhuǎn)移風(fēng)險降低,尤其是兌換風(fēng)險以及歧視性的匯率風(fēng)險。目前中國企業(yè)對緬甸投資的主要政治風(fēng)險來源于違約風(fēng)險、戰(zhàn)爭及內(nèi)戰(zhàn)風(fēng)險以及其他非商業(yè)性風(fēng)險。

    1.1 內(nèi)戰(zhàn)風(fēng)險:由民族、宗教等問題引發(fā)的政治動蕩

    企業(yè)在對外投資時最易遭受的政治風(fēng)險就是由于當?shù)卣尾环€(wěn)定因素導(dǎo)致企業(yè)無法正常建設(shè)、運營,甚至可能面臨關(guān)停、被迫撤出。對緬甸來說,民主選舉在形式上結(jié)束了軍政府長達二十余年的直接統(tǒng)治,昂山素季出任國務(wù)資政對于緬甸的內(nèi)政外交也具有著重要意義。目前看來,主要問題仍是緬甸政府與緬北地區(qū)少數(shù)民族以及西部若開邦穆斯林族群之間的問題。

    緬甸是一個有八大支系135個民族的多民族國家。獨立前英國殖民統(tǒng)治時期實行“分而治之”的政策,這也使得民族問題成為了歷史遺留問題。尤其在1948年緬甸獨立之后,民族問題進一步凸顯,各地少數(shù)民族反政府武裝實際控制著緬甸四分之一左右的地區(qū)。1988年軍政府執(zhí)政后,采取剿撫并用的方式,十年間與二十支反政府武裝力量達成和解[3]。近年來由于武裝沖突不斷,緬甸政府也在試圖與少數(shù)民族對話,進行民族和解。2016年8月,緬甸“21世紀彬龍會議”舉行,與會代表包括了緬甸政府以及17支民地武裝組織代表。目前分歧仍然集中在民族自治問題上,在現(xiàn)有的憲法制度下,各少數(shù)民族的武裝組織難以與中央政府達成和解,他們視武裝力量為自我保護的重要工具,這與憲法規(guī)定的國防軍統(tǒng)一全國武裝力量相悖[4]。

    對于中國企業(yè)在緬投資影響最大的就是緬北地區(qū)的少數(shù)民族地方武裝,其中一部分自治程度較高的地區(qū)緊鄰中國。從中國企業(yè)對緬甸投資的角度來說,無論是公路、鐵路運輸都會經(jīng)過緬北地區(qū),這就勢必造成安全上的隱患。緬北地區(qū)還擁有十分豐富的森林礦產(chǎn)和水利資源,這些資源的開發(fā)也將受到地區(qū)局勢不穩(wěn)定的影響。

    1.2 政府治理水平低下可能造成的違約風(fēng)險

    無論是在世界銀行發(fā)布的世界治理指數(shù)排名還是透明國際發(fā)布的清廉指數(shù)中,緬甸在政治清廉方面都存在較大問題。在2016年透明國際發(fā)布的《腐敗印象指數(shù)》中,緬甸在被調(diào)查的176個國家中排名第136位,得分僅28分[5]。2013年緬甸成立反腐敗委員會,試圖針對腐敗問題進行改革但收效甚微。腐敗現(xiàn)象不僅影響現(xiàn)階段的國家經(jīng)濟建設(shè),同時也會造成政府公信力下降,外資需要的是值得信賴的政府。

    近年來緬甸的社會環(huán)境的逐漸寬松,緬甸國內(nèi)的非政府組織迅速發(fā)展。目前中方企業(yè)對緬甸投資多集中在自然資源方面,因此緬甸國內(nèi)環(huán)保方面的非政府組織的活動也會產(chǎn)生影響。國內(nèi)較為活躍的有緬甸河流網(wǎng)、薩爾溫觀察、克欽發(fā)展網(wǎng)絡(luò)組織等,還有一些來自國外的非政府組織也在緬甸產(chǎn)生重要影響:比如日本的湄公瞭望。這些組織會對緬甸境內(nèi)河流開發(fā)進行環(huán)境評估,對開發(fā)造成的社會影響以及項目的受益方進行調(diào)查。對于投資的影響體現(xiàn)在組織社會運動反對項目建設(shè)、利用境外勢力進行輿論壓制等。上文中提在密松水電站在建設(shè)中遭受諸多爭議,其中緬甸的非政府組織也在水電站的環(huán)境保護、社會影響等方面提出質(zhì)疑,在緬甸社會中形成了較強的輿論影響。

    無論是腐敗問題還是緬甸國內(nèi)非政府組織的問題的治理,根本上都有賴于緬甸政府治理能力的提高,政府違約或毀約也是中國企業(yè)在對緬甸投資中可能面臨的政治風(fēng)險之一。

    2 中國企業(yè)在緬甸投資所涉政治風(fēng)險防范

    2.1 針對緬甸國內(nèi)的內(nèi)戰(zhàn)風(fēng)險

    首先,中方對于地區(qū)安全狀況要進行謹慎評估。上文中提到緬北地區(qū)的動蕩為中國企業(yè)對緬甸投資帶來政治風(fēng)險。因此在企業(yè)投資之前不僅要評估當?shù)厥欠駮l(fā)生戰(zhàn)爭,還要針對地方與中央的關(guān)系進行考察,對地區(qū)經(jīng)濟所涉及的利益分配進行了解。其中最典型的案例就是2015年中方155名伐木工人被緬甸扣押。緬甸政府目的是打擊民族地方武裝的經(jīng)濟命脈,中方加強考察是為了避免中方的投資成為其內(nèi)部政治斗爭的犧牲品。地區(qū)是否允許單獨與外資訂立采礦合同仍存在疑問,因此中國企業(yè)在考慮對此類資源進行投資時需更加慎重。

    針對由緬甸單方面違約而造成的風(fēng)險損失,也可以利用國際機制使得中國企業(yè)減少損失。由于中緬雙方都不是《能源憲章條約》的成員國,因此在對于能源問題引發(fā)爭端的解決上,此項國際條約不具有約束力。而且由于中國企業(yè)投資多涉及大型項目建設(shè),因此更多的還是依靠雙方平等協(xié)商,試圖繼續(xù)項目而不是依靠仲裁終止項目獲得賠償。

    其次,拓展投資領(lǐng)域,尤其是對農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè),從而降低風(fēng)險。

    《中緬2015合作報告》中指出,中國對緬甸投資類別以資源開發(fā)為主,較少進入農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)以及制造業(yè)等民生領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)上中方可以以技術(shù)出口為主,中國云南地區(qū)與緬甸有著較為相似的地理環(huán)境,農(nóng)業(yè)技術(shù)出口風(fēng)險較低。新加坡作為緬甸的第二大投資來源國,其經(jīng)驗值得中方借鑒。尤其是在第三產(chǎn)業(yè),比如酒店業(yè)的開發(fā)上。中方對于緬甸的礦產(chǎn)、油氣資源的開發(fā)提供技術(shù)支持,但是仍會引來他國不滿,在這種輿論煽動下,緬甸國內(nèi)人民的情緒也易受到影響,所以在做好輿論宣傳的同時,也應(yīng)加強其他產(chǎn)業(yè)的建設(shè),平衡發(fā)展。

    2.2 針對緬甸政府違約或毀約等問題

    世界銀行在2019年10月24日發(fā)布的《2020營商環(huán)境報告》中,緬甸的營商便利度在全球190個經(jīng)濟體中排名第165位,雖然較2014年的182位有所提高,但改善緩慢。緬甸開辦和運營企業(yè)的環(huán)境未得到明顯改善,是由于政治不穩(wěn)定以及法制不健全等多方面因素。我國企業(yè)在投資時可能面臨的風(fēng)險主要包括投資安全審查和反壟斷審查、經(jīng)濟制裁、反傾銷反補貼調(diào)查、出口管制等[6]。為應(yīng)對此類由國家政治不穩(wěn)定、法律不健全可能導(dǎo)致的間接政治風(fēng)險,我國企業(yè)在風(fēng)險防范中可從以下幾個方面入手:

    首先,要對緬甸現(xiàn)行的《投資法》以及《緬甸經(jīng)濟特區(qū)法》充分了解。對于禁止外商投資的行業(yè)以及只能與本地企業(yè)合資經(jīng)營的行業(yè)要詳細了解。值得注意的一點是,緬甸關(guān)于外商投資的法律中不僅規(guī)定了投資人的責(zé)任、權(quán)益,還對保險問題,如必須向境內(nèi)公司投保;用工問題,如項目開始之年起,第1年內(nèi)國民職員占比至少25%,第2年內(nèi)至少50%,第3年內(nèi)至少75%[7]作以詳細的規(guī)定。

    其次,建立健全境外法律風(fēng)險防范機制及涉外專業(yè)人才培養(yǎng)。加強對國際規(guī)則和境外法律制度研究離不開優(yōu)秀的人才,為了提高央企在境外的抗風(fēng)險能力,國資委近年來組織成立境外法律風(fēng)險防范專家組和涉外法律人才庫,以提升中央企業(yè)境外法律風(fēng)險防范與處置能力[8]??梢哉f中央企業(yè)在這兩方面起到了很好的示范作用,但是近年來我國也有不少民營企業(yè)走出國門進行對外投資,因此在政治風(fēng)險防范方面,高素質(zhì)的涉外法律人才仍有較大缺口。

    2.3 針對其他非商業(yè)性風(fēng)險問題

    以密松水庫項目被擱置為例,其擱置主要原因仍是少數(shù)民族武裝與中央政府之間的政治問題,但此類政治風(fēng)險可以演化為對中國企業(yè)投資項目的質(zhì)疑。由于目前中國企業(yè)對緬甸的投資集中在油氣、水利、礦產(chǎn)上,這些資源的開發(fā)與環(huán)境保護需要緊密結(jié)合,否則易導(dǎo)致對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞,影響雙邊貿(mào)易以及緬甸人民對中國企業(yè)的印象。因此不僅需要在投資實施前對投資地環(huán)境作以考察調(diào)研,進行環(huán)境風(fēng)險評估,在項目的實施過程中也要不斷跟進,對測評制度予以規(guī)范。

    我認為,對于“一帶一路”沿線國家的評估可以不僅局限于基礎(chǔ)設(shè)施上[9],這種評估可以更加細化。由于中國在“一帶一路”合作倡議中投資項目眾多,其側(cè)重不同因而評估的標準也應(yīng)發(fā)生變化。2012年緬甸的《環(huán)境保護法》正式頒布,因此中方可以根據(jù)緬甸的環(huán)保法律條款對風(fēng)險防范提出更有針對性的建議。

    想要預(yù)防投資過程中的問題,需要對投資對象加強評估。緬甸國內(nèi)政治局勢的不穩(wěn)定不止會造成直接的政治風(fēng)險,還有一系列間接的政治風(fēng)險。為了防止這樣的政治風(fēng)險轉(zhuǎn)移到中國企業(yè)上,我們應(yīng)加強投資前期的調(diào)查。不僅是針對投資的實物,也要對投資對象的信用狀況進行調(diào)查,以免政治風(fēng)險轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟風(fēng)險。

    3 結(jié)語

    2020年是中緬建交七十周年,伴隨著兩國“胞波”情誼的是雙方的務(wù)實合作與民間交流更加緊密,中緬雙方已經(jīng)就在仰光市設(shè)立中國工業(yè)園區(qū)達成共識。而目前中國企業(yè)對緬甸投資的政治環(huán)境隨著緬甸國內(nèi)政治狀況趨于穩(wěn)定而逐步改善,面對對外投資的不確定性,政府要在“一帶一路”合作倡議的實施背景下逐步摸索對外投資的風(fēng)險防范機制、著重培養(yǎng)涉外法律人才,企業(yè)也要發(fā)揮主體作用,重視對外投資中可能發(fā)生的政治風(fēng)險,確保企業(yè)利益。

    參考文獻:

    [1] 《緬甸將逐步放寬外資銀行的經(jīng)營范圍》,中國—東盟商務(wù)理事會網(wǎng)站:http://www.china-aseanbusiness.org.cn/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=6&id=21055,2017-12-10.

    [2] 緬甸投資與公司管理局網(wǎng)站:http://www.dica.gov.mm/en/Investment,2017-12-10.

    [3] 賀圣達,李晨陽編著:《緬甸》,北京:社會科學(xué)文獻出版社,2009年7月版,第80頁.

    [4] 劉務(wù),賀圣達:《緬甸完成民族國家構(gòu)建所面臨的挑戰(zhàn)和機遇》,《南亞研究》,2014年第1期.

    [5] 透明國際網(wǎng)站:https://www.transparency.org/country/MMR,2017-12-10.

    [6] 《央企參建“一帶一路”嚴防風(fēng)險》,經(jīng)濟參考報網(wǎng)站:http://jjckb.xinhuanet.com/2017-05/26/c_136315787.htm,2017-12-10.

    [7] 《緬甸外國投資法》第11章《用工規(guī)定》第24款第1條.

    [8] 《央企參建“一帶一路”嚴防風(fēng)險》,經(jīng)濟參考報網(wǎng)站:http://jjckb.xinhuanet.com/2017-05/26/c_136315787.htm,2017-12-10.

    [9] 《“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施合作“晴雨表”發(fā)布》,中國網(wǎng)——“一帶一路”網(wǎng):http://news.china.com.cn/2017-06/02/content_40949929.htm,2017-12-10.

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