我國審計問責(zé)制度的設(shè)計及其實現(xiàn)途徑

【摘要】 ? 政府審計作為國家經(jīng)濟發(fā)展的“衛(wèi)士”，從國家公共資源角度出發(fā)，對政府機關(guān)行為進(jìn)行責(zé)任類型確定、責(zé)任認(rèn)定、責(zé)任追究。政府審計的目標(biāo)不在于發(fā)現(xiàn)問題，而在于糾正、解決問題。審計問責(zé)不僅是我國當(dāng)前審計的重點，更是各個國家不可或缺的審計環(huán)節(jié)。審計問責(zé)制度的完善可以最大程度地發(fā)揮免疫功能，大力打擊排查腐敗犯罪，對于國家治理有著十分重要的意義。文章通過對當(dāng)前我國審計環(huán)境的分析，具體規(guī)范由誰問責(zé)、向誰問責(zé)、用何準(zhǔn)則問責(zé)、問責(zé)后的處理等程序，并對現(xiàn)行制度下存在的審計問責(zé)弊端提出建議，從而剖析審計問責(zé)制度的實現(xiàn)途徑。

【關(guān)鍵詞】 ? 國家審計;審計問責(zé);審計問責(zé)制實現(xiàn)機制

【中圖分類號】 ? F239 ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 ? A ? 【文章編號】 ? 1002-5812（2020）09-0031-03

一、引言

當(dāng)前我國的審計體系是政府審計、內(nèi)部審計、民間審計三維一體，全方位的監(jiān)督體系，力求覆蓋所有監(jiān)督對象。受托責(zé)任是指根據(jù)委托人的要求或社會原則對于受托的經(jīng)濟資源進(jìn)行管理并向委托人盡職報告資源的經(jīng)營狀況的一種責(zé)任形式。政府審計是由審計機關(guān)代表民眾行使權(quán)力，對民眾負(fù)責(zé);民眾就是政府的委托人，民眾有權(quán)對于自己委托的資源進(jìn)行監(jiān)督和詢問，即問責(zé)的權(quán)力。審計監(jiān)督是問責(zé)方式的一種，政府審計是對政府行為進(jìn)行監(jiān)督和評價，在法律許可范圍內(nèi)行使一定的問責(zé)權(quán)，對于超出權(quán)責(zé)范圍的問責(zé)可以移交或提交有權(quán)限的機關(guān)處理。審計問責(zé)是審計工作必不可少的一項內(nèi)容。黨的十九大報告重點強調(diào)了應(yīng)該加強對于公共資源、領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，逐漸健全全民問責(zé)體制、領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度、績效審計和財政財務(wù)收支審計等制度。

二、審計問責(zé)制的內(nèi)涵

（一）審計問責(zé)制的現(xiàn)實環(huán)境

從經(jīng)濟層面講，我國已經(jīng)基本促成了市場主導(dǎo)經(jīng)濟的體制，經(jīng)濟體制的改變使相應(yīng)的政府職責(zé)和功能發(fā)生轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟越成熟，政府審計問責(zé)的重要程度越不容忽略，所以審計問責(zé)也需要隨之變動，對于每一筆政府資金的運用都需要嚴(yán)格的審批，后續(xù)要做到審計跟蹤，確保每一筆資金按照審批計劃執(zhí)行，資金用于原計劃項目。而且還要監(jiān)督資金的使用達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，確保資金用到刀刃上，收到該有的成效，力求以最低的成本獲得最大的回報。

從科技層面講，互聯(lián)網(wǎng)信息時代的到來，對于信息技術(shù)和電子產(chǎn)品的投入不斷增加，導(dǎo)致需要審計的無形資產(chǎn)越來越多，但是無形資產(chǎn)的審計沒有具體的指導(dǎo)規(guī)則，其各種成本、價值很難估計，為審計帶來了高風(fēng)險和新難題。審計人員的技術(shù)水平直接影響著最后問責(zé)的結(jié)果，為此，審計人員要與時俱進(jìn)，不斷提高自身的職業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)業(yè)能力。審計組織不僅要招收審計、管理相關(guān)方面的人才，還需要補充計算機專家、證券專家、心理專家和工程專家等各個領(lǐng)域的能手。

綜上可以看出，審計問責(zé)的目的不是追究責(zé)任，而是對于制度以及政府不合規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督和修正;是政府人員應(yīng)該持有為人民服務(wù)的態(tài)度，積極和認(rèn)真地工作，對于不作為、亂作為等行為定義為政府失責(zé);是積極地獲取與審計問責(zé)有關(guān)的行為和做法，對于不符合規(guī)定的做法和不合時宜的規(guī)定要敢于舍棄。杜絕政府違法違規(guī)的行為，需要構(gòu)建一個完善的外部環(huán)境來保證審計問責(zé)制度的高效實施。

（二）審計問責(zé)制的具體內(nèi)容

所謂的審計問責(zé)就是從事審計工作的人員和機構(gòu)，針對代理國家資源的部門和機關(guān)單位對于資源的使用情況是否符合委托人的意愿，資源使用是否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)進(jìn)行的評論和督查，并且還需要提交相關(guān)的報告。這說明審計問責(zé)是基于現(xiàn)實環(huán)境存在的，是社會發(fā)展給予的問責(zé)職能。同時，審計問責(zé)對于國家制度的構(gòu)建也有著不容替代的作用，審計問責(zé)的實施有利于制度的健全，針對問題提出改進(jìn)措施和意見，具有提前預(yù)防的作用。具體應(yīng)考慮影響審計問責(zé)機制的各個因素，并針對這些因素進(jìn)行詳細(xì)的確認(rèn)，例如對問責(zé)的主體、客體、內(nèi)容、流程等方面進(jìn)行完善。審計問責(zé)機制需要建立一種全新的理念，打破傳統(tǒng)對于一般性違法的審核、督查，應(yīng)該考慮違背社會道德層面的行為和思想如何進(jìn)行問責(zé)。除顯性層面呈現(xiàn)的貪污受賄、違背法律條文的行為，最應(yīng)該關(guān)注的是隱性層面的懶惰、不進(jìn)取等情形。這也是當(dāng)前審計問責(zé)機制轉(zhuǎn)變的方向，是從執(zhí)行任務(wù)環(huán)節(jié)到思想、決策環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)變。

三、我國審計問責(zé)制度框架的現(xiàn)狀分析

（一）政府審計問責(zé)制度的框架

1.“問”的內(nèi)容。

問責(zé)主體。主體，即解決的是由誰問責(zé)的問題。在審計問責(zé)的整個過程中，立法機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)以及社會輿論等都會參與問責(zé)。審計問責(zé)制度是一個多層級參與的問責(zé)機制，它是把審計機關(guān)作為問責(zé)核心，行政機關(guān)、立法機關(guān)、司法機關(guān)是行使審計權(quán)利的輔助機關(guān)，輿論問責(zé)是形成全民參與、全面問責(zé)的有機制度的關(guān)鍵。

問責(zé)客體?？腕w，即解決的是向什么機構(gòu)問責(zé)，誰是問題的負(fù)責(zé)人。我國審計機關(guān)需要對各個使用公共資源的機構(gòu)是否符合“3E”目標(biāo)進(jìn)行問責(zé)審計。確定審計問責(zé)客體的依據(jù)：一是國家審計法律對于其適用范圍做出的明確規(guī)定;二是在審計檢查以后是否需要進(jìn)一步問責(zé)，需要取得相關(guān)法律對于審計機關(guān)的授權(quán);三是需要關(guān)注受托責(zé)任觀下審計的目標(biāo)和執(zhí)行效果之間的差距，關(guān)鍵是當(dāng)前審計的類型。

2.“責(zé)”的內(nèi)容。問責(zé)程序，即審計問責(zé)的流程。不同階段的審計問責(zé)內(nèi)容是不同的，第一階段是確認(rèn)責(zé)任，需要對責(zé)任的深度、程度、歸屬類別進(jìn)行確認(rèn)。第二階段是啟動問責(zé)，需確認(rèn)問責(zé)的主體單位，并且在執(zhí)行審計問責(zé)的過程中嚴(yán)格按照現(xiàn)有的法律條文和審計執(zhí)行程序的要求進(jìn)行。第三階段是責(zé)后的救濟工作，對于已經(jīng)進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定的責(zé)任人或單位，仍然有為自己進(jìn)行辯護(hù)并獲得重新被任用的權(quán)利，這些權(quán)利是不能夠被問責(zé)而一概抹殺的。

3.“制”的內(nèi)容。問責(zé)的目標(biāo)是糾正和整改問題，最重要的是把問責(zé)的結(jié)果及時通知給問責(zé)客體，使其明確自己的責(zé)任和錯誤，及時整改。對于被審計單位在審計中被發(fā)現(xiàn)和被查處的問題進(jìn)行公告，嚴(yán)格制定整頓方案，落實整改責(zé)任，公布整改情況;對推諉責(zé)任、屢審屢犯、不報送整頓報告的情況，給予相關(guān)的處理處罰。

（二）審計問責(zé)制度框架的缺陷

1.“問”的缺陷。

問責(zé)主體不當(dāng)。從理論上來說，審計問責(zé)的主體應(yīng)該是多元化的，但是從目前審計真正實施參與的角度來看，審計問責(zé)的主體包含被審計單位、審計機關(guān)、立法機關(guān)、政府部門等，且審計參與機構(gòu)主要以行政體系內(nèi)部人員的參與為主，而更有效果的異體問責(zé)如：社會問責(zé)、輿論問責(zé)、地方人大的問責(zé)等方式較微弱。雖然同體問責(zé)較異體問責(zé)更加直接，但是比異體問責(zé)的信賴度低，極易出現(xiàn)上級推卸責(zé)任給下級的現(xiàn)象，在審計過程中很難做到公平公正的處理，難以確保審計的獨立性和權(quán)威性。

問責(zé)對象狹窄。當(dāng)前的審計問責(zé)大多關(guān)注顯性層面的貪污、腐敗、侵占國家資產(chǎn)或資源等現(xiàn)象，很少關(guān)注失職、瀆職、辦事效率低、監(jiān)督不力、不作為的行為。受托責(zé)任的履行效果達(dá)不到預(yù)期要求，部分公職人員抱有閑散的態(tài)度。對于公共資本的使用和管理的合法性、效益性、經(jīng)濟性的審查力度不夠，尤其是效益性審計不到位，導(dǎo)致很多公用資源流失難究其責(zé)的問題。

2.“責(zé)”的缺陷。審計問責(zé)制度達(dá)不到預(yù)期的效果，大部分是由于問責(zé)的后續(xù)配套機制不完善，程序的建立不到位。一是缺少穩(wěn)定的審計問責(zé)部門，目前審計問責(zé)部門是由紀(jì)檢、監(jiān)察和審計機關(guān)聯(lián)合完成的，導(dǎo)致多元主體（群眾）沒有參與問責(zé)的渠道。二是責(zé)任人在責(zé)任的確認(rèn)上沒有清晰的規(guī)范要求，在什么情形下應(yīng)受到何種追究沒有確切的界定。三是審計問責(zé)結(jié)果報告對象不明確，是向責(zé)任人的領(lǐng)導(dǎo)匯報還是向上級領(lǐng)導(dǎo)匯報。四是審計問責(zé)程序的流程不明確，對于問責(zé)的審查、備案、申辯、申述、復(fù)議等沒有明確的界定。

3.“制”的缺陷。問責(zé)信息的公開乏力，導(dǎo)致有關(guān)審計實施過程的移送、取證等方面未能對外公告。當(dāng)前，我國省級審計機關(guān)很少對審計報告進(jìn)行比較全面的公開，社會公眾無法利用全面的信息參與國家的治理。問責(zé)信息對外公布存在很多被動因素。一方面，審計公告制度不夠完善，沒有完整統(tǒng)一的法律法規(guī)格式來規(guī)范何種審計事項需要公告;另一方面，對于審計公告的格式和方式?jīng)]有明確的規(guī)定。沒有法律法規(guī)及其配套措施的保障，很難及時準(zhǔn)確地實行審計公告制度，同時對于沒有相關(guān)規(guī)定支撐的制度，很難讓公眾去信服，這就讓審計的權(quán)威性和真實性大打折扣，削弱了審計公告的效果。

四、我國審計問責(zé)制的實現(xiàn)途徑

（一）“問”的實現(xiàn)途徑

1.審計問責(zé)主體的規(guī)范。第一，構(gòu)建多元審計問責(zé)主體。構(gòu)建一個以審計機關(guān)為主，司法、行政機關(guān)為輔，并協(xié)調(diào)公共輿論參與監(jiān)督的多元化的審計問責(zé)主體，加大對問責(zé)客體的監(jiān)督，促進(jìn)問題及時、有效地解決。第二，擴大審計問責(zé)的主體。把審計同體問責(zé)和異體問責(zé)聯(lián)系起來，達(dá)到1+1大于2的效果，推動審計問責(zé)制度規(guī)范、文明、高效率的運作。不僅要有審計機關(guān)的監(jiān)督，更要有行政的督查、司法的督查、社會輿論的督查。此外，不僅要公布審計的結(jié)果，還要對政府采取的整改措施進(jìn)行公告，讓公眾進(jìn)行監(jiān)督。第三，引入第三方審計監(jiān)督。第三方擁有審計機關(guān)所沒有的獨立性，他們對財政資金進(jìn)行審計，能更好地發(fā)揮審計的監(jiān)督職能，能夠?qū)φぷ髌鸬胶艽蟮拇龠M(jìn)作用，能夠讓監(jiān)督者時刻保持清醒與謹(jǐn)慎。

2.詳細(xì)劃分問責(zé)客體，落實全面問責(zé)。在追究審計責(zé)任時應(yīng)強調(diào)個人行為帶來的責(zé)任，從個體責(zé)任的確認(rèn)達(dá)到對群體責(zé)任的確認(rèn)，當(dāng)個人責(zé)任意識上升到一定程度時，那么受托責(zé)任的完成效果將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于預(yù)期。隨著審計問責(zé)制度的完善，審計問責(zé)只追查下級不追查上級的現(xiàn)象會逐步改善，在確認(rèn)相關(guān)責(zé)任人時，需要解決好以下問題：一是明確崗位責(zé)任制;二是正副職官員應(yīng)該問誰的責(zé);三是上下層級的官員應(yīng)該問誰的責(zé);四是被問責(zé)的官員應(yīng)該追究什么責(zé)任。對于審計問責(zé)一定是徹底且具體的，不讓任何關(guān)聯(lián)人員逃避問責(zé)，也不讓無辜人員“背黑鍋”。

（二）“責(zé)”的實現(xiàn)途徑

加強社會公眾對于政府的監(jiān)督，讓政府部門人員在獲取不正當(dāng)?shù)睦鏁r得到更加嚴(yán)峻苛責(zé)的處罰，對法律有一種來自靈魂深處的敬畏。建立健全后續(xù)執(zhí)行制度，盡快出臺相應(yīng)的實施細(xì)則。審計相關(guān)法律制定以后，應(yīng)當(dāng)考慮其在問責(zé)執(zhí)行過程中的可實踐性，對于責(zé)任的糾錯需要采取哪些原則和措施。首先，考慮權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，權(quán)力和責(zé)任應(yīng)該對等，對于違紀(jì)與違法的責(zé)任后果是不一樣的，保證其執(zhí)行與法律條文的規(guī)范相一致。其次，對于責(zé)任的程度給予準(zhǔn)確的確認(rèn)，可以迅速判斷責(zé)任的類型及其后續(xù)整頓措施。最后，相同行為在不同規(guī)定中均有懲戒措施且措施不同，不可以相互代替，需要接受什么處理就進(jìn)行什么整頓，不可免除。

（三）“制”的實現(xiàn)途徑

審計問責(zé)的目的是解決存在的矛盾和缺陷，因此要注重后續(xù)審計的追蹤，發(fā)現(xiàn)問題不是目的，真正將解決方案落實到實處才是最終目的。注重回頭監(jiān)督被審計部門是否整頓、流程是否符合要求，對于屢查屢犯的重復(fù)率高的錯誤、問題，應(yīng)該考慮是否存在制度上的錯誤，促進(jìn)問責(zé)體制的完善以及內(nèi)部的高效運轉(zhuǎn)。公開透明的信息公布平臺，可以督促政府部門整頓的效率，起到監(jiān)督促進(jìn)的作用，使審計效果得到落實。

要繼續(xù)加強對“三重一大”的監(jiān)督，推進(jìn)民主決策和科學(xué)決策，實施規(guī)范和效率，使程序透明化。組織應(yīng)向公眾公開審計結(jié)果，積極建立陽光政府熱線，促進(jìn)權(quán)力的公開透明運作。通過加強審計監(jiān)督，促進(jìn)公職人員使用法律的權(quán)利，實現(xiàn)審計的理想信念，使違法行為無處可逃。堅持規(guī)范化監(jiān)管，繼續(xù)推進(jìn)重點審計項目的誠信檢查，加強外部監(jiān)管，堅持和完善特別審計制度，充分發(fā)揮專門審計人員的監(jiān)督作用。堅持運用監(jiān)督、金融、特種審計等外部監(jiān)督機構(gòu)和人員，做好審計問責(zé)工作。重視群眾提供的各種線索，善于在群眾信息中發(fā)現(xiàn)敏感事件，作為重要線索之一。

五、結(jié)論

審計問責(zé)制度的建設(shè)是一項龐大而又艱巨的任務(wù)，審計問責(zé)機制的建立需要結(jié)合我國自身的特點不斷地摸索和嘗試。從審計問責(zé)的全過程進(jìn)行分析，一是科學(xué)合理地界定審計問責(zé)的主體、客體、內(nèi)容，二是選擇合適的法律法規(guī)、規(guī)章制度，三是建立健全的審計問責(zé)程序、反饋制度。同時，審計問責(zé)制度還需要不斷地修正。只有從制度和自身原因等方面著手，不斷改正自身缺點、改善制度、健全制度，才有可能實現(xiàn)有效的問責(zé)體系，才能讓公眾更好地行使自身的權(quán)力，積極地監(jiān)督政府。

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【作者簡介】

洪宇，男，青島理工大學(xué)琴島學(xué)院副教授;主要研究方向：資源環(huán)境審計、政府審計。