房產(chǎn)稅制的問(wèn)題及其改革的思考

王曙光 李晗陽(yáng)

摘 要：我國(guó)房產(chǎn)稅制度出臺(tái)于1986年，至今已有30多年的歷史。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化，現(xiàn)行房產(chǎn)稅制度顯然已經(jīng)落后于房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的功能，因而改革與完善房產(chǎn)稅制對(duì)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。針對(duì)現(xiàn)行房產(chǎn)稅制立法層級(jí)較低、征稅范圍過(guò)窄、計(jì)稅依據(jù)不科學(xué)和稅率設(shè)置不合理等問(wèn)題，提出了完善房產(chǎn)稅的構(gòu)成要素、確定房產(chǎn)價(jià)格評(píng)估辦法、強(qiáng)化涉稅信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和加快房產(chǎn)稅的立法工作等完善房產(chǎn)稅制的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：房產(chǎn)稅制;財(cái)稅體制;房地產(chǎn)市場(chǎng)

一、現(xiàn)行房產(chǎn)稅制的問(wèn)題分析

（一）立法層級(jí)較低

目前，我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅的法制依據(jù)是1986年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》，屬于國(guó)務(wù)院的行政性法規(guī)，立法層級(jí)較低，不具有真正意義上的法律效力，無(wú)法真正體現(xiàn)稅收的嚴(yán)肅性。2019年政府工作報(bào)告明確提出“穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”，這是自2014年和2018年的政府工作報(bào)告之后第三次提及房地產(chǎn)稅立法的問(wèn)題。

（二）征稅范圍過(guò)窄

我國(guó)房產(chǎn)稅的征稅范圍坐落在是城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)的房產(chǎn)，農(nóng)村地區(qū)的房產(chǎn)則不在征稅范圍內(nèi)，且對(duì)城鎮(zhèn)居民的自用房產(chǎn)是免稅的。我國(guó)現(xiàn)實(shí)中城鄉(xiāng)發(fā)展差距巨大，對(duì)廣大農(nóng)村的房產(chǎn)不征房產(chǎn)稅具有一定的合理性。但城鎮(zhèn)居民住房保有量迅猛增長(zhǎng)，房產(chǎn)作為城鎮(zhèn)居民財(cái)產(chǎn)的主要組成部分，放棄對(duì)城鎮(zhèn)居民非經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)的征稅是稅源的巨大損失。

（三）計(jì)稅依據(jù)不科學(xué)

目前，現(xiàn)行房產(chǎn)稅以房屋余值和租金作為計(jì)稅依據(jù)。以租金作為計(jì)稅依據(jù)尚且合理，而以房屋的余值作為計(jì)稅依據(jù)帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。開征房產(chǎn)稅之時(shí)，改革開放處于起步階段，各項(xiàng)管理制度尚處于探索與完善階段，且稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收征管水平不高，公民納稅意識(shí)還較為薄弱，因而以房屋余值作為計(jì)稅依據(jù)也是符合時(shí)代背景的有效選擇。然而，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和個(gè)人房產(chǎn)狀況與30年前相比有了翻天覆地的變化，房?jī)r(jià)更是一漲再漲、居高不下，顯然房屋的余值已不能反映房產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值。

（四）稅率設(shè)置不合理

現(xiàn)行房產(chǎn)稅制規(guī)定，對(duì)企業(yè)自用房產(chǎn)按房屋余值的1.2%征稅，對(duì)用于出租的房產(chǎn)則是按照租金的12%征稅。當(dāng)前設(shè)置稅率依據(jù)什么原則和標(biāo)準(zhǔn)，是否科學(xué)合理，是否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的新要求，是否需要按照兼顧公平與效率原則重新設(shè)計(jì)一個(gè)符合當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的新稅率，是一個(gè)值得研究的重要問(wèn)題。

二、改革房產(chǎn)稅制的必要性

（一）有利于深化財(cái)稅體制改革

2014年中央政治局會(huì)議通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》中明確規(guī)定，在2020年以前建立現(xiàn)代財(cái)政制度;并提出了房產(chǎn)稅改革的總體要求，即加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，由人大常委會(huì)牽頭，立法先行，扎實(shí)推進(jìn)。改革房產(chǎn)稅制有利于健全地方稅體系，建立更加科學(xué)合理的稅收制度。

房產(chǎn)稅是發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府稅收收入的主要來(lái)源，英、美、日等國(guó)在房產(chǎn)稅的的制定、征收、管理和稽查等方面已有了相當(dāng)成熟的經(jīng)驗(yàn)。建立一個(gè)以發(fā)達(dá)國(guó)家稅制為模版或借鑒的，同時(shí)又能兼顧中國(guó)國(guó)情的房產(chǎn)稅制，這是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)。

（二）縮小個(gè)人貧富差距的需要

近十年來(lái)，得益于房?jī)r(jià)的快速上漲，一部分人通過(guò)投資房地產(chǎn)獲得了遠(yuǎn)超同期勞動(dòng)經(jīng)營(yíng)或其他投資所獲得的收益。然而卻沒有相應(yīng)的稅制或稅種來(lái)對(duì)這種超額的投資利得征稅，這顯然是有失公正的，這使得“富者越富、窮者越窮”的現(xiàn)象更加突出，客觀上加大了居民個(gè)人“兩級(jí)”分化的矛盾。

貧富差距過(guò)大己成為影響我國(guó)社會(huì)和諧與穩(wěn)定的主要因素之一。一般來(lái)說(shuō)，當(dāng)基尼系數(shù)超過(guò) 0.4 時(shí)，說(shuō)明社會(huì)財(cái)富的分化較為明顯，社會(huì)階層之間易于產(chǎn)生對(duì)抗情緒。有數(shù)據(jù)顯示，2018 年我國(guó)基尼系數(shù)為 0.474，且已連續(xù)多年超過(guò)0.4這一警戒線，所以應(yīng)采取有力措施來(lái)縮小貧富差距。

（三）促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，城鎮(zhèn)化率的不斷增長(zhǎng)，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)空前繁榮。近十年來(lái)，房?jī)r(jià)持續(xù)過(guò)快上漲，遠(yuǎn)超同期其他行業(yè)的發(fā)展速度，囤房、炒房等投機(jī)行為大行其道，泡沫化現(xiàn)象愈加嚴(yán)重。高昂的房?jī)r(jià)使得居民背負(fù)了沉重房貸，嚴(yán)重透支了居民消費(fèi)能力，同時(shí)大幅度提高了企業(yè)成本，不利于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

改革現(xiàn)行房產(chǎn)稅制能在很大程度上提高居民房屋持有成本。擁有多套房產(chǎn)的居民或出售多余房產(chǎn)，增加市場(chǎng)上二手房的供應(yīng);或者出租多余的房產(chǎn)，增加房屋租賃市場(chǎng)的供應(yīng)。二者都會(huì)降低房屋的空置率，使社會(huì)資源得到最有效的配置，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展。

（四）有效地保證地方財(cái)政收入

房產(chǎn)稅作為一種地方稅，在籌集地方財(cái)政收入上有著先天的優(yōu)勢(shì)。例如，房產(chǎn)作為課稅對(duì)象是不動(dòng)產(chǎn)的房產(chǎn)而具有穩(wěn)定性，即房產(chǎn)擁有者的遷移不會(huì)影響房產(chǎn)的移動(dòng)，也不會(huì)像流轉(zhuǎn)稅那樣會(huì)在不同地區(qū)間引發(fā)稅收的惡性競(jìng)爭(zhēng)。房地產(chǎn)業(yè)已逐漸進(jìn)入存量房時(shí)代，豐厚的稅基能為地方政府提供長(zhǎng)期且穩(wěn)定的收入;“營(yíng)改增”后，曾經(jīng)作為地方稅收收入重要來(lái)源的營(yíng)業(yè)稅退出了歷史舞臺(tái)，地方政府亟須一個(gè)穩(wěn)定的稅源以補(bǔ)足營(yíng)業(yè)稅的缺位。

科學(xué)的房產(chǎn)稅改革，能有效調(diào)控房地產(chǎn)價(jià)格，讓房?jī)r(jià)趨于平衡，回歸正常市場(chǎng)價(jià)格，保障人們對(duì)住房的剛性需求。提高部分擁有多套房產(chǎn)或高檔住房所有人的房產(chǎn)稅負(fù)，是確保實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的一種手段，能夠在一定程度上調(diào)節(jié)貧富差距?？梢?，房產(chǎn)稅改革對(duì)于穩(wěn)定房?jī)r(jià)、調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、保證社會(huì)的穩(wěn)定有著相當(dāng)重要的作用，因而有必要穩(wěn)步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革。

三、完善房產(chǎn)稅制的對(duì)策建議

（一）完善房產(chǎn)稅的構(gòu)成要素

1.擴(kuò)大征收范圍。目前房產(chǎn)稅征稅對(duì)象是經(jīng)營(yíng)性用房，具體包括企業(yè)擁有的房產(chǎn)及個(gè)人出租的房產(chǎn)。為加強(qiáng)房產(chǎn)稅的調(diào)控作用，增強(qiáng)房產(chǎn)稅籌集稅收收入的能力，應(yīng)將房產(chǎn)稅的征稅范圍擴(kuò)大到個(gè)人非經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)，應(yīng)堅(jiān)持“寬稅基，低稅率，嚴(yán)征管”的原則。根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，循序漸進(jìn)，分步推進(jìn)，逐步擴(kuò)大房產(chǎn)稅的征稅范圍，即在制度層面將農(nóng)村地區(qū)的房產(chǎn)納入房產(chǎn)稅的征稅范圍。但由于我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展差距巨大，農(nóng)村尚不具備開征房產(chǎn)稅的條件，因而可對(duì)農(nóng)村地區(qū)的房產(chǎn)在短期內(nèi)給予免稅待遇。

2.完善計(jì)稅依據(jù)。房產(chǎn)稅改革后，應(yīng)由現(xiàn)在的以房屋的余值計(jì)稅改為以房屋的評(píng)估價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)。以評(píng)估價(jià)值為基礎(chǔ)對(duì)房屋進(jìn)行課稅能夠保證在房屋的市場(chǎng)價(jià)值發(fā)生變化時(shí)，房產(chǎn)稅稅收收入發(fā)生同比例的變化，使得房產(chǎn)稅的收入總額能夠與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。評(píng)估房屋價(jià)值時(shí)，應(yīng)充分考慮房屋的年限、地理位置、周邊配套設(shè)施等對(duì)房?jī)r(jià)有重大影響的因素。為減少評(píng)估成本，可以以3—5年作為一個(gè)評(píng)估周期。

3.合理設(shè)置稅率。在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與居民收入情況，制定一個(gè)既能保障地方財(cái)政收入又能把稅負(fù)對(duì)納稅人的影響降到最低的稅率?？梢栽O(shè)置累進(jìn)稅率，即擁有的房產(chǎn)越多，對(duì)應(yīng)的稅率越高，充分發(fā)揮房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距的功能。

4.稅收優(yōu)惠。一是要保留部分現(xiàn)行的房產(chǎn)稅優(yōu)惠政策，現(xiàn)行優(yōu)惠政策中對(duì)宗教寺廟、公園、博物館等的非經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)采取免稅政策，體現(xiàn)了公益性及對(duì)非盈利組織的特殊照顧。二是增加對(duì)低收入群體自住房的優(yōu)惠政策，考慮到房產(chǎn)所有者擁有的房產(chǎn)數(shù)量可能與其收入不匹配的情況，如有些孤寡老人擁有一套甚至多套房產(chǎn)但卻沒有穩(wěn)定收入的情況，應(yīng)給與一定的減免。三是調(diào)整對(duì)個(gè)人非經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)的優(yōu)惠政策，因?yàn)榫用駬碛械姆墙?jīng)營(yíng)性房產(chǎn)的用途主要是用于居住，是居民正常生活的基本需求，因此科學(xué)設(shè)置免征額至關(guān)重要，既要考慮稅收公平與效率原則，又要照顧到居民的基本生活保障。

（二）確定房產(chǎn)價(jià)格評(píng)估辦法

改革后的房產(chǎn)稅以房屋的評(píng)估價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)，需要有專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。究竟是由社會(huì)上的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，還是由稅務(wù)局組織人員進(jìn)行評(píng)估，需要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況做出判斷。無(wú)論以何種方式評(píng)估，都需要有專門的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和高素質(zhì)的專業(yè)評(píng)估人員。同時(shí)，根據(jù)房產(chǎn)所處的不同地區(qū)、地段、性質(zhì)和類型等因素設(shè)置最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，要建立科學(xué)合理的房產(chǎn)價(jià)格評(píng)估爭(zhēng)議處置機(jī)制，以確保房屋評(píng)估價(jià)格的公平公正、合法合理。

（三）強(qiáng)化涉稅信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

以現(xiàn)行的不動(dòng)產(chǎn)登記制度為基礎(chǔ)，進(jìn)一步建立更加詳細(xì)的房產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)。稅收征管的質(zhì)量依托于準(zhǔn)確的房地產(chǎn)信息系統(tǒng)，不僅要在本地區(qū)各個(gè)部門之間建立涉稅信息分享系統(tǒng)，還要針對(duì)在不同地區(qū)擁有房產(chǎn)的居民建立地區(qū)間的信息共享機(jī)制，這是在全國(guó)范圍內(nèi)開征房產(chǎn)稅的前提。加強(qiáng)各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)合作，對(duì)每個(gè)部門負(fù)責(zé)的工作加以規(guī)定并明確每個(gè)部門應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，既能有效提高稅收征管效率，避免浪費(fèi)行政資源，同時(shí)可以使稅務(wù)糾紛得到合理解決，確保房產(chǎn)所有者的合法權(quán)益。

（四）加快房產(chǎn)稅的立法工作

認(rèn)真總結(jié)現(xiàn)有房產(chǎn)稅征收管理和上海市、重慶市房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)，加快房產(chǎn)稅的立法進(jìn)程，以提高房產(chǎn)稅的立法層次，由現(xiàn)在的行政法規(guī)上升為法律，這是我國(guó)房產(chǎn)稅改革的前提?？捎蓢?guó)家稅務(wù)總局提出房產(chǎn)稅法草案，在全國(guó)范圍內(nèi)爭(zhēng)取專家和居民個(gè)人的意見，充分聽取民意，再行立法程序。因此，房產(chǎn)稅立法既符合稅收法定原則的精神，也是堅(jiān)持全面依法治稅的要求;既能促進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)有法可依、依法行政，又能加強(qiáng)對(duì)房產(chǎn)所有者的納稅監(jiān)督，提高房產(chǎn)稅納稅人的納稅遵從度。

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