結(jié)構(gòu)性矛盾與治理的困境：新時(shí)代城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究

摘要：城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，新冠肺炎疫情暴露出的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的結(jié)構(gòu)性矛盾，是新時(shí)代優(yōu)化城市公共安全治理的現(xiàn)實(shí)邏輯起點(diǎn)。站在疫情防控角度審視城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理，可以發(fā)現(xiàn)層級(jí)式管理體制的內(nèi)在“矛盾”、管理末端的“梗阻”以及分布式職能的“離散”是導(dǎo)致公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理困境的重要原因。為此必須要在充分認(rèn)識(shí)新時(shí)代城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的價(jià)值基礎(chǔ)上，從管理體制機(jī)制優(yōu)化、公共安全平臺(tái)建設(shè)以及文化教育方面共同發(fā)力推進(jìn)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理，進(jìn)而以此全面推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化水平和效能。

關(guān)鍵詞：城市公共安全;風(fēng)險(xiǎn)治理;治理結(jié)構(gòu);治理現(xiàn)代化

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.03.005

一、問題提出：新冠肺炎疫情傳播折射出城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系和能力的不足

新中國成立70年來的歷史是一部社會(huì)主義建設(shè)歷史，更是一部中國特色城鎮(zhèn)化道路不斷發(fā)展的歷史。事實(shí)證明，我國城市建設(shè)和治理事業(yè)取得了舉世矚目的成就，然而不容否認(rèn)的是快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進(jìn)程、大量的人口集聚也給城市帶來了潛在的公共安全風(fēng)險(xiǎn)。改革開放以來，快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中伴隨著大量勞動(dòng)力、資源要素的流動(dòng)，這不僅提升了城市人口集聚密度，而且高度聚集人口與便捷的交通等共同作用，極易造成擴(kuò)散性強(qiáng)的重大公共安全風(fēng)險(xiǎn)。處于快速現(xiàn)代化進(jìn)程中的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)成因復(fù)雜并且具有多樣化特質(zhì)，在萬物互聯(lián)互通的大時(shí)代背景下還容易造成全國性的風(fēng)險(xiǎn)，甚至還可能演繹成全球范圍的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。新冠肺炎疫情傳播深刻驗(yàn)證了德國社會(huì)學(xué)家貝克的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，并且根據(jù)這次疫情傳播發(fā)展情況，可以將其歸結(jié)為城市安全風(fēng)險(xiǎn)演繹成全國社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重大公共衛(wèi)生安全事件。

黨的十九大報(bào)告指出我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生了變化，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，人們對美好生活的訴求不斷提升。在這個(gè)重大歷史和現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)換的背景下，黨和國家高度重視民生福祉的改善，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)城市治理水平，城市公共安全治理的必要性和重要性亦由此不斷彰顯。在總體國家安全觀的指導(dǎo)下，黨中央和國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》，提出要打造共建共治共享的城市安全治理格局，不斷滿足人民群眾對城市安全的現(xiàn)實(shí)訴求。城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理是城市治理的重要組成部分，疫情防控現(xiàn)實(shí)說明當(dāng)前城市公共安全治理現(xiàn)代化體系和能力仍存在較大不足：一方面，人口、資源等高度聚集使得城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市功能和結(jié)構(gòu)亦日趨復(fù)雜。在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)理不斷變異的現(xiàn)實(shí)場域中，傳統(tǒng)的城市運(yùn)行管理模式變得相對脆弱，即城市安全管理技術(shù)和現(xiàn)代化城市安全治理體系無法適應(yīng)城市的快速發(fā)展速度;另一方面，人民群眾對城市公共安全的需求和期望仍在不斷提升，城市公共安全治理能力現(xiàn)代化水平亟待提升。從治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面審視城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理，必須要深刻反思制約城市公共安全治理的結(jié)構(gòu)性矛盾以及由此帶來的治理困境，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步尋求加強(qiáng)新時(shí)代城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的路徑。

二、歷史審視：不同時(shí)期城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的脈絡(luò)梳理

當(dāng)代中國城市發(fā)展與公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理形成了獨(dú)具中國特色的歷史品格，在中華民族爭取國富民強(qiáng)的奮進(jìn)發(fā)展過程中，城市發(fā)展必然會(huì)留下建設(shè)和改革時(shí)期的時(shí)代烙印。由于不同歷史時(shí)期的城市發(fā)展規(guī)模和水平不同，因而城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)和治理水平必然存在一定差異。城市治理模式變遷折射出了國家發(fā)展戰(zhàn)略重心的演進(jìn)，不同歷史時(shí)期發(fā)展戰(zhàn)略不盡相同，國家需要依據(jù)歷史現(xiàn)實(shí)有針對性的選擇適合國家發(fā)展戰(zhàn)略的治理模式。梳理新中國成立以來的城市建設(shè)和城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐，目的為認(rèn)識(shí)和推進(jìn)新時(shí)代城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理提供歷史經(jīng)驗(yàn)支撐。

（一）“單位制”下的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理（1949～1978年）

新中國成立初期，黨的工作重心開始從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，這一時(shí)期城市治理主要通過黨組織建構(gòu)的方式嵌入城市基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，并初步建立起了單位?！皣覍?shí)行‘單元分隔式的治理模式將國家地域分割成為一個(gè)個(gè)自成體系的單元，以黨政體系為基礎(chǔ)，通過控制國家代理人的方式實(shí)現(xiàn)控制社會(huì)單元和社會(huì)成員的目的?！盵1]單位制是城市社會(huì)內(nèi)部運(yùn)行的組織架構(gòu)，同時(shí)也是城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理開展的主要活動(dòng)主體。新中國初期黨和國家面臨兩項(xiàng)主要任務(wù)，一是整合近代以來的社會(huì)渙散局面，二是通過工業(yè)和國防建設(shè)全面鞏固社會(huì)主義政權(quán)。面對極其艱難的國內(nèi)外條件，單位制成為動(dòng)員社會(huì)、集中力量開展建設(shè)的重要抓手。為此全面建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，主要通過行政權(quán)力組織生產(chǎn)和分配，同時(shí)為有效集中資源開展建設(shè)，采取了嚴(yán)格的戶籍制度限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)。[2]這一時(shí)期城市發(fā)展和建設(shè)主要為工業(yè)和國防服務(wù)，城市規(guī)模相對穩(wěn)定，城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)主要以自然災(zāi)害為主。以單位制為基礎(chǔ)的城市治理，具有強(qiáng)大的資源整合和動(dòng)員能力，成功塑造了集體主義意識(shí)形態(tài)。正是得益于強(qiáng)大的社會(huì)整合能力，黨和國家不僅能夠聚集有限的資源開展工業(yè)建設(shè)，而且能夠調(diào)集一切力量抵御城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)。

（二）市場環(huán)境中的城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理（1978～2002年）

十一屆三中全會(huì)確立改革開放后，黨和國家開始以城市為主要依托組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)，城市工作全面轉(zhuǎn)向?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，地方政府在城市發(fā)展規(guī)劃中呈現(xiàn)出了典型的企業(yè)主義傾向。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立后，黨和國家為提升城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的功能，將城市劃分為直轄市、副省級(jí)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個(gè)級(jí)別，不同級(jí)別城市在稅收政策、土地使用等方面擁有不同裁量權(quán)限。這一時(shí)期國家力量、地方政府和資本力量共同發(fā)揮作用，共同參與城市發(fā)展和建設(shè)：一方面，創(chuàng)造了眾多經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡;另一方面，由于忽視社會(huì)和人民的吁求，也產(chǎn)生了眾多社會(huì)治理問題?？傊诮?jīng)濟(jì)發(fā)展和市場邏輯的統(tǒng)攝下，城鄉(xiāng)之間的人口、資源等要素流動(dòng)加快，甚至人口流動(dòng)規(guī)模和速度曾刷新人類歷史遷移紀(jì)錄。這一時(shí)期城市之間和城市內(nèi)部都出現(xiàn)了“異質(zhì)性”問題，生態(tài)環(huán)境問題、交通擁擠問題、住房緊張問題等不斷涌現(xiàn)，城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)問題也不斷出現(xiàn)。為此重視并及時(shí)化解城市發(fā)展中的公共安全問題，回歸城市的社會(huì)性和人民性成為社會(huì)發(fā)展的重大時(shí)代命題。

（三）回歸社會(huì)的城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理（2002～2012年）

科學(xué)發(fā)展觀和和諧社會(huì)的提出，標(biāo)志著中國開始從效率優(yōu)先轉(zhuǎn)向效率優(yōu)先、兼顧公平的發(fā)展階段。改革開放初期社會(huì)治理體制無法有效匹配經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，為全面提升社會(huì)治理水平，國家權(quán)力開始介入市場經(jīng)濟(jì)，干預(yù)危機(jī)化解矛盾。這一時(shí)期城市承載“經(jīng)濟(jì)增長和穩(wěn)定社會(huì)”雙重功能，因而城市治理表現(xiàn)出了典型的服務(wù)性和行政性特征。城市管理回歸社會(huì)和人民，是國家權(quán)力在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的戰(zhàn)略性調(diào)整，城市社區(qū)逐步取代原有的治理單位，并承擔(dān)起城市基層社會(huì)治理的職能，傳統(tǒng)單位制治理開始轉(zhuǎn)向社區(qū)制治理。這一時(shí)期大量農(nóng)民工涌入城市，城市基層承載著人口涌入后造成的巨大經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面壓力。為更好的化解基層矛盾、應(yīng)對發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，黨的十六屆四中全會(huì)提出構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局，黨和國家以此為指導(dǎo)全面強(qiáng)化城市社區(qū)自治。黨和國家在“政府、市場、社會(huì)”三個(gè)方面劃界的基礎(chǔ)上，開始推行和強(qiáng)化網(wǎng)格化治理，初步建立起了縱向垂直到社區(qū)、橫向整合社會(huì)資源的城市基層管理機(jī)制。同時(shí)為全面提升居委會(huì)、業(yè)委會(huì)工作效能，一方面通過加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，不斷將權(quán)力下放到社區(qū);另一方面不斷培育社會(huì)組織參與城市基層社會(huì)治理。整體來看，這一時(shí)期黨和國家高度重視城市社會(huì)基層矛盾和公共安全風(fēng)險(xiǎn)，通過嵌入、整合和重組城市基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，不斷提升了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的城市公共服務(wù)和社會(huì)治理水平。

（四）治理現(xiàn)代化主導(dǎo)的城市安全治理（2012年至今）

黨的十八大以來在全面深化改革、推進(jìn)國家治理能力和治理體系進(jìn)程中，城市成為推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的重要治理單元。在治理現(xiàn)代化的目標(biāo)主導(dǎo)下，城市發(fā)展和治理背后具有國家戰(zhàn)略、制度和法律法規(guī)的支撐，城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)由此進(jìn)入了合作式、整體式治理階段。[3]各級(jí)黨委和政府按照“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、生態(tài)、文化”五位一體的戰(zhàn)略布局要求，不斷提升城市治理能力水平。這一時(shí)期城市治理重心開始下移，不斷放開公眾參與社會(huì)治理的領(lǐng)域，全面推進(jìn)建設(shè)共建共治共享的社會(huì)治理新格局。在國家城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃指引下，黨中央統(tǒng)籌全國城市和區(qū)域發(fā)展的差異，探索從整體層面解決日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境等問題，而對區(qū)域發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的問題，則以城市為主要抓手，不斷落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念，具體實(shí)踐主要表現(xiàn)在長三角、珠三角、京津冀等區(qū)域整體性規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略。區(qū)域內(nèi)城市依據(jù)自身發(fā)展優(yōu)勢深化開展差異分級(jí)合作，城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體制走向區(qū)域合作。

城市治理發(fā)展歷程深刻反映了黨和國家在不同時(shí)期的歷史發(fā)展任務(wù)，新中國70年來不僅建立了城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體制，而且為新時(shí)代城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理提供了重要?dú)v史經(jīng)驗(yàn)涵養(yǎng)。城市處在中國社會(huì)發(fā)展變革的最前沿位置，各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和矛盾不斷生成，為此必須要在具體實(shí)踐中不斷優(yōu)化城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體制。此次新冠肺炎疫情的防控工作再次凸顯了深化城市安全治理體制改革、全面提升城市公共安全治理能力和水平的緊迫性。

三、結(jié)構(gòu)性矛盾與治理的困境：新時(shí)代城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的深層機(jī)理

在全球化、市場化、網(wǎng)絡(luò)化等縱深發(fā)展的歷史潮流中，環(huán)境突變、交通加速、科學(xué)局限等多重因素綜合作用產(chǎn)生了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，由于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)存在誘因多樣、傳播迅猛、危害巨大等特點(diǎn)，極容易給人口高度集聚的城市帶來嚴(yán)峻的公共安全風(fēng)險(xiǎn)。公共衛(wèi)生事件是城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的一種，我們必須要深刻反思新冠肺炎疫情何以能在如此短暫的時(shí)間內(nèi)成為影響深遠(yuǎn)的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)事件？深入研究本次新冠肺炎疫情生成和治理的深層機(jī)理可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制內(nèi)部存在著結(jié)構(gòu)性矛盾，正是這種矛盾導(dǎo)致了局部性“失靈”，最終誘發(fā)形成了全國性的重大社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)事件。

（一）層級(jí)式城市安全風(fēng)險(xiǎn)管理體制存在“缺陷”

我國現(xiàn)行城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理體制是政府主導(dǎo)的科層式層級(jí)結(jié)構(gòu)，即在垂直領(lǐng)導(dǎo)下可以劃分為中央政府、各級(jí)地方政府和基層單位。其中中央政府處于城市安全風(fēng)險(xiǎn)管理的頂端，主要負(fù)責(zé)制定法律條文、方針政策、體制機(jī)制等宏觀問題;各級(jí)地方政府屬于中間層面的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)貫徹黨和國家的方針政策等;基層單位包括社區(qū)、社會(huì)組織等，處于城市安全風(fēng)險(xiǎn)管理的最末端，主要負(fù)責(zé)微觀層面的信息交互，具體包括反饋關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)治理的基本信息、落實(shí)黨和國家的方針政策等。而實(shí)踐中城市發(fā)展和治理則主要以空間維度為中軸，是一種非層級(jí)的、扁平化社會(huì)結(jié)構(gòu)，并不能完全匹配和對應(yīng)城市公共安全治理結(jié)構(gòu)的層級(jí)化結(jié)構(gòu)。[4]城市公共安全管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，內(nèi)部有序運(yùn)行需要遵循客觀規(guī)律。問題在于國家公共安全決策在科層制制度下層層傳達(dá)、執(zhí)行過程中，不可避免會(huì)受各種主客觀性因素影響，最終會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行落實(shí)的能效損耗;基層單位在反饋安全管理信息過程中，同樣面臨主體性因素介入導(dǎo)致的效度減損問題，嚴(yán)重?fù)p害了貫徹落實(shí)上級(jí)部門決策的科學(xué)性。

新冠肺炎疫情爆發(fā)初期，部分醫(yī)院醫(yī)生最先發(fā)現(xiàn)并發(fā)出類似“SARS”病毒的呼吁，但在向上級(jí)衛(wèi)健委反饋風(fēng)險(xiǎn)的過程中，既遇到了垂直部門信息效度減損問題，還面臨著公安部門維護(hù)基層穩(wěn)定的考量，多重因素綜合作用最終導(dǎo)致錯(cuò)過了反饋響應(yīng)和處置疫情的最佳時(shí)間，加上大量人員春節(jié)返鄉(xiāng)帶來大規(guī)模人口流動(dòng)等因素，新冠肺炎疫情迅速從城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展成為全國性公共安全風(fēng)險(xiǎn)。從新冠肺炎疫情響應(yīng)和處置過程中的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)實(shí)來看，新時(shí)代亟需構(gòu)建一種適應(yīng)城市公共安全實(shí)際的，立體化、扁平化、多工作節(jié)點(diǎn)鏈接新型網(wǎng)絡(luò)工作結(jié)構(gòu)，這種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)有助于優(yōu)化城市公共安全治理體制。

（二）城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理末端存在“梗阻”

在城市公共安全體制的末端，具有包括社區(qū)、社會(huì)組織等在內(nèi)的大量執(zhí)行單位。在科層制下城市基層社區(qū)、社會(huì)組織等具體執(zhí)行單位存在典型的“一職多用”現(xiàn)象，他們需要對所有上級(jí)職能部門負(fù)責(zé)。末端單位規(guī)模和數(shù)量龐大，且不同地域不同基層單位的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)和實(shí)際工作情況存在巨大差異。盡管近年來城市管理和城市安全治理體制不斷改革，但處在管理體制末端的基層單位并未獲得實(shí)質(zhì)性賦權(quán)，因此難以與上級(jí)管理部門形成公共安全治理合力。城市公共安全決策、監(jiān)督和評(píng)估權(quán)限掌握在上級(jí)部門手中，基層執(zhí)行單位普遍存在專業(yè)技術(shù)瓶頸、資源短缺等問題。在自上而下的層級(jí)式公共安全管理體制中，基層單位需要以有限的精力應(yīng)付各種運(yùn)動(dòng)式治理任務(wù)，這種管理末端的“梗阻”導(dǎo)致城市基層公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理單位成為徒具形式的“擺設(shè)”：第一，管理末端的單位很難全面掌握職責(zé)范圍內(nèi)的全部數(shù)據(jù)，難以第一時(shí)間識(shí)別和排查部分風(fēng)險(xiǎn);第二，基層單位無法掌握先進(jìn)的風(fēng)控技術(shù)、風(fēng)控資源，風(fēng)控預(yù)防陷于形式主義;第三，處于對接基層單位的中間部門不僅極容易導(dǎo)致信息損耗，還容易產(chǎn)生組織內(nèi)部腐敗，是加劇基層單位風(fēng)控壓力、導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的潛在因素。

武漢市中心醫(yī)院是最先發(fā)現(xiàn)新冠肺炎疫情的醫(yī)院之一，醫(yī)院對疫情處置的做法暴露出了城市公共安全管理末端單位存在的主要問題：一方面，基層單位出現(xiàn)了嚴(yán)重誤判，部分醫(yī)生發(fā)現(xiàn)疫情可能會(huì)導(dǎo)致公共安全衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)后，醫(yī)院管理層面并未有效判別病毒可能造成的重大威脅，公安管理部門從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定角度出發(fā)處置了相關(guān)醫(yī)生、壓制了消息傳播，由此錯(cuò)失了響應(yīng)公共衛(wèi)生安全事件的最佳時(shí)機(jī)。另一方面，中間部門出現(xiàn)了信息損耗，現(xiàn)有信息顯示武漢市中心醫(yī)院曾將相關(guān)消息反饋到上級(jí)衛(wèi)健委，但并沒有獲得上級(jí)部門的第一時(shí)間反饋和響應(yīng)，這進(jìn)一步弱化了基層單位（武漢市中心醫(yī)院）的風(fēng)險(xiǎn)控制能力。

（三）分布式城市公共安全管理職能存在“離散”

城市內(nèi)部既包含水、電、天然氣等在內(nèi)的公共事業(yè)部門，還包括工業(yè)、商業(yè)等行業(yè)，是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)開放系統(tǒng)。不同部門、不同行業(yè)隸屬于不同的行政管理單位，因而理論上作為整體系統(tǒng)的城市公共安全管理被眾多分散的部門分開管理。一旦某一領(lǐng)域出現(xiàn)超越本部門的風(fēng)險(xiǎn)，分布式城市公共管理很難突破部門局限進(jìn)行全盤統(tǒng)籌。各主要城市公共安全管理部門皆以共同安全目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，但主要在部門職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理導(dǎo)致整體目標(biāo)呈現(xiàn)“離散”狀態(tài)。換言之城市公共安全縱向?qū)蛹?jí)式管理體制和橫向分布式職能管理無法實(shí)現(xiàn)嚴(yán)絲無縫的配合，城市公共安全治理結(jié)果呈現(xiàn)“離散”狀態(tài)?；鶎訄?zhí)行部門深受分布式管理職能的局限，由于上級(jí)管理部門隸屬關(guān)系不同，有效協(xié)調(diào)溝通存在一定難度，極容易導(dǎo)致工作重復(fù)化、低效化。

新冠肺炎疫情爆發(fā)傳播與層級(jí)式管理、管理末端以及分布式職能的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理體制的結(jié)構(gòu)性矛盾密切相關(guān)，除結(jié)構(gòu)性矛盾外，疫情還暴露出了城市安全管理工作中的市場主體問題，即社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下城市公共安全治理主要依靠政府行政權(quán)力，市場主體并未有效參與城市公共安全治理體系，最明顯的是疫情初期防控物資高度緊張甚至部分單位一度陷入“無物資可用”的緊張狀態(tài)。為此新時(shí)代城市公共安全治理必須要深化體制機(jī)制改革，在優(yōu)化結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上全面建立起政府為主導(dǎo)、市場為有效補(bǔ)充的城市公共安全治理體系。

四、優(yōu)化策略：加強(qiáng)新時(shí)代城市公共風(fēng)險(xiǎn)治理的路徑選擇

新冠肺炎疫情是新中國成立以來，傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，不僅嚴(yán)重威脅了人民群眾的生命健康，而且給社會(huì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了巨大負(fù)面影響。這場爆發(fā)于武漢的疫情暴露出城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理方面存在的問題，為此我們要全面認(rèn)識(shí)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的重要價(jià)值意義，在此基礎(chǔ)上不斷提升新時(shí)代城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理能力和水平，以期能夠及時(shí)響應(yīng)、有效處置公共安全風(fēng)險(xiǎn)，全力預(yù)防和控制類似重大公共安全事件的再次發(fā)生。

（一）要全面認(rèn)識(shí)和把握城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的價(jià)值

經(jīng)過新中國70年來的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化水平不斷提升，城市在社會(huì)運(yùn)行過程中承擔(dān)著越來越重要的作用。但近年來城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)，風(fēng)險(xiǎn)后果日趨復(fù)雜，最終極易演繹成一場綜合性危機(jī)。為此要充分認(rèn)識(shí)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的重要價(jià)值和意義：第一，從社會(huì)現(xiàn)實(shí)方面看，當(dāng)前社會(huì)處于高速轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，社會(huì)流動(dòng)快、氣候變暖、生態(tài)惡化、技術(shù)不當(dāng)?shù)纫蛩囟伎赡苷T發(fā)公共安全風(fēng)險(xiǎn)事件，如何預(yù)防和降低公共安全風(fēng)險(xiǎn)事件的影響，維護(hù)好人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)步發(fā)展，是黨和國家必須要面對的現(xiàn)實(shí)問題。第二，從城市化發(fā)展進(jìn)程來看，城市化發(fā)展水平越來越高，城市在為人民提供良好生活條件的同時(shí)，威脅公共安全的因素也在不斷積累。一旦某一區(qū)域爆發(fā)公共安全事件，極有可能嚴(yán)重威脅某一城市乃至某一國家的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。第三，從發(fā)達(dá)國家城市化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，城市化水平越高，公共安全風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)概率越大。故此全面提升城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理能力，重視城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理，是新時(shí)代城市發(fā)展中亟待優(yōu)化的重要現(xiàn)實(shí)問題。

（二）要全面提升和優(yōu)化城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的能力

國家治理現(xiàn)代化是一個(gè)治理能力全面提升的過程，新冠肺炎疫情凸顯出城市公共安全治理存在的不足，為新時(shí)代城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理提供了重要實(shí)踐方向，為此要全面提升和優(yōu)化城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理能力。

1.要優(yōu)化和完善跨部門的城市公共安全治理體制

要堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下整合優(yōu)勢應(yīng)急資源，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏的中國特色社會(huì)主義城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體制。

第一，要堅(jiān)持以大數(shù)據(jù)為指導(dǎo)統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化布局城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理。城市公共安全是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代治理和決策離不開大數(shù)據(jù)的支持。樹立大數(shù)據(jù)思維，打破部門壁壘，將城市民生保障、社會(huì)管理等諸多領(lǐng)域納入統(tǒng)一管理，有助于彌補(bǔ)層級(jí)式管理的不足，推進(jìn)管理決策的科學(xué)化、精細(xì)化，穩(wěn)步提升城市公共安全治理水平。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展推動(dòng)，大數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域越來越廣，城市應(yīng)急和公共安全管理部門要充分整合和運(yùn)用大數(shù)據(jù)，讓大數(shù)據(jù)為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、決策和化解服務(wù)?？梢灶A(yù)見的是，隨著智慧城市、智慧社區(qū)、智慧醫(yī)院等大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，城市公共安全治理日益具備大數(shù)據(jù)技術(shù)的基礎(chǔ)。

第二，要立足重大公共安全事件處置整合優(yōu)化城市公共安全管理部門職能。城市公共安全管理部門不是一般的行政管理部門，要突破部門化、碎片化的阻隔，以整體性思維整合優(yōu)化城市公共安全管理部門職能。立足處置重大公共安全事件實(shí)際，需要成立集風(fēng)險(xiǎn)研判、數(shù)據(jù)分析和應(yīng)急處置為一體的聯(lián)動(dòng)式公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理部門，這要求工作組織體系必須打破部門壁壘：一方面，要在充分整合現(xiàn)有城市公共安全管理部門基礎(chǔ)上，成立跨區(qū)域、跨部門的應(yīng)急管理組織和平臺(tái)?？v向上要整合省市縣鄉(xiāng)應(yīng)急管理體制，成立打破行政級(jí)別的綜合應(yīng)急管理辦公室;橫向上要整合消防、救災(zāi)、地質(zhì)、衛(wèi)生等應(yīng)急管理部門，成立打破部門壁壘且由城市黨委書記擔(dān)任負(fù)責(zé)人的綜合應(yīng)急管理小組。另一方面，要在城市公共安全部門已有的管理技術(shù)基礎(chǔ)上，整合新技術(shù)資源，充分利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)，在技術(shù)層面上不斷優(yōu)化城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理部門職能。

第三，要建立健全新時(shí)代城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理問責(zé)考核體系。城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)成因日趨復(fù)雜，治理需要多部門協(xié)同推進(jìn)，因此厘清不同部門的治理權(quán)責(zé)，健全公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理部門的問責(zé)考核體系是保障城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的重要基礎(chǔ)。要建立城市安全管理責(zé)任清單制度，明晰各部門之間的權(quán)責(zé)體系，同時(shí)進(jìn)一步明確超出單一部門安全風(fēng)險(xiǎn)的處置流程，做到一切公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理權(quán)責(zé)可追可溯。此外，綜合應(yīng)急管理辦公室和應(yīng)急管理小組還要建立起有效的考評(píng)機(jī)制，將公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理納入各主要管理部門的年度考核指標(biāo)。

2.要建立和完善跨部門的城市安全公共風(fēng)險(xiǎn)治理平臺(tái)

城市公共安全是一個(gè)開放的系統(tǒng)，只有建立一個(gè)開放的治理平臺(tái)才能有效滿足應(yīng)對公共安全風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)性、有效性和科學(xué)性要求。

第一，要建立完備的城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)信息資源庫。網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代為全面適應(yīng)新時(shí)代城市風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、頻發(fā)性、嚴(yán)重性等特征，必須建立起打破部門分割壁壘的信息數(shù)據(jù)資源庫，從而為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、決策和處置提供大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。要依據(jù)基礎(chǔ)、特別、綜合、共享等類別建立起支撐不同層次風(fēng)險(xiǎn)決策的數(shù)據(jù)庫，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫主要是指城市基本的人口、資源、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，特別數(shù)據(jù)庫主要是指具有特殊風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，綜合數(shù)據(jù)庫主要指混合了與城市應(yīng)急管理相關(guān)的各類數(shù)據(jù)，共享數(shù)據(jù)主要指為實(shí)現(xiàn)城市應(yīng)急功能綜合上述三類數(shù)據(jù)庫建立的共享信息數(shù)據(jù)庫。各類數(shù)據(jù)層次不同，要緊密圍繞城市公共安全治理職責(zé)，為不同部門授予不同使用權(quán)限。

第二，要制定城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理數(shù)據(jù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。不同部門的統(tǒng)計(jì)口徑和數(shù)據(jù)用途不盡相同，因此同一類別數(shù)據(jù)不可避免的會(huì)存在一定偏差。為此要從城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理出發(fā)統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)：一方面，統(tǒng)一政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，綜合統(tǒng)籌公安、民政、衛(wèi)生等部門之間的差異性，統(tǒng)一公共安全數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和上報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，要充分引導(dǎo)激發(fā)市場主體參與制定數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的積極性，以標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)要求全力打通社會(huì)大數(shù)據(jù)和政務(wù)大數(shù)據(jù)之間的隔閡。

第三，要以城市公共安全治理數(shù)據(jù)平臺(tái)為基礎(chǔ)，推進(jìn)城市公共安全的協(xié)同治理。城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理涉及多行為主體，建立公共安全數(shù)據(jù)平臺(tái)有助于推動(dòng)不同主體協(xié)同參與公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理。從治理現(xiàn)代化角度來講，除政府部門參與治理外，還需要社會(huì)組織和公民協(xié)同參與治理。[5]一是匯集民智，政府可以通過購買服務(wù)等方式吸納符合標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)組織、企業(yè)等，為難度系數(shù)高、風(fēng)險(xiǎn)水平高的公共安全項(xiàng)目提供社會(huì)力量支持。二是激發(fā)積極性，對參與城市公共安全治理并有卓越貢獻(xiàn)的公民和組織進(jìn)行物質(zhì)、榮譽(yù)等方面表彰，可以激發(fā)多元主體參與城市公共安全建設(shè)的積極性。

3.要在社會(huì)中大力開展城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理文化教育

文化是實(shí)現(xiàn)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的“價(jià)值”內(nèi)核，是保證城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的軟制度。

第一，要大力加強(qiáng)人民群眾的公共安全風(fēng)險(xiǎn)教育，提高人民群眾的公共安全風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。人民群眾是城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的關(guān)鍵主體，加強(qiáng)人民公共風(fēng)險(xiǎn)教育對風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前的預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生中的自救、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的自我恢復(fù)具有重要價(jià)值意義。要建立多層次全方位的公共安全風(fēng)險(xiǎn)教育體系，通過學(xué)校教育、家庭教育、社會(huì)教育等途徑，形成覆蓋全社會(huì)的安全教育體系。學(xué)校方面，公共安全風(fēng)險(xiǎn)教育要從幼兒教育到高等教育貫穿學(xué)校教育始終;社會(huì)教育方面，要以城市人口基數(shù)為基本衡量標(biāo)準(zhǔn)建立緊急災(zāi)難避險(xiǎn)和體驗(yàn)教育為一體的場館。此外還要?jiǎng)?chuàng)新城市安全風(fēng)險(xiǎn)教育方式，以基層單位為教育單元、以真實(shí)場景為教育基礎(chǔ)，強(qiáng)化民眾參與應(yīng)急事件演練的力度，避免形式化、虛假化的應(yīng)急演練，全面提升城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)教育。

第二，要以社會(huì)誠信互惠為核心推進(jìn)信任文化教育，培育公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的信任意識(shí)。轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)整體信任度較低，無法適應(yīng)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急合作，為此要在城市公共安全內(nèi)部和外部同時(shí)加強(qiáng)誠信文化建設(shè)，為城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理提供信任保障。一是要以部門合作為契機(jī)，建立起可持續(xù)的協(xié)商對話機(jī)制，提升跨部門行動(dòng)合作的信任力度。二是要在社會(huì)層面加強(qiáng)誠信文化建設(shè)，形成互惠互信的社會(huì)文化機(jī)制。三是要全面加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)，以政務(wù)誠信體系為基礎(chǔ)保障社會(huì)誠信建設(shè)。

第三，要以協(xié)同推進(jìn)為核心全面培養(yǎng)合作意識(shí)，提升城市公共安全治理的合作意識(shí)。城市公共安全是復(fù)雜開放的系統(tǒng)，缺少其中任何一環(huán)的協(xié)作都可能導(dǎo)致公共安全風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)。一是城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理部門要建立起日常合作對話機(jī)制，以日常性集體活動(dòng)為基礎(chǔ)提升公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理活動(dòng)中的合作意識(shí)。二是要以制度規(guī)范和準(zhǔn)則不斷提升和強(qiáng)化不同部門、不同主體在城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理中的合作意識(shí)，此外還要及時(shí)對缺少合作意識(shí)的部門和個(gè)人開展誡勉談話、問責(zé)等。

五、小結(jié)

決定國家治理現(xiàn)代化水平的并不是優(yōu)勢制度，而是制度短板，一旦某一領(lǐng)域的制度出現(xiàn)問題可能會(huì)引發(fā)全局性波動(dòng)。新冠肺炎疫情不僅暴露出城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理中存在的不足，更為新時(shí)代城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理指明了方向。城市是人民的，新時(shí)代要堅(jiān)持以人民為中心、為根本價(jià)值遵循，不斷加強(qiáng)城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理，不斷為實(shí)現(xiàn)人民美好生活貢獻(xiàn)力量！

說明：本文系基金項(xiàng)目——國家社科基金項(xiàng)目“習(xí)近平新時(shí)代中國特色城市發(fā)展思想研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18BKS076）階段成果。

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Abstract：Urban public safety risk governance is an important part of the modernization of national governance. The structural contradictions of urban public safety risk governance exposed by the new type of Coronavirus pneumonia epidemic are the logical starting point for optimizing urban public safety governance in the new era. Examining urban public safety risk governance from the perspective of epidemic prevention and control， we can find that the inherent "contradictions" of the hierarchical management system， "obstructions" at the management end， and "dispersion" of distributed functions are important causes for the dilemma of public safety risk governance. Therefore， on the basis of fully understanding the value of urban public safety risk governance in the new era， we must work together to promote urban public safety risk governance from the aspects of optimization of management systems and mechanisms， construction of public safety platforms， and cultural education， thereby comprehensively promoting national governance level of modernization and effectiveness.

Key words：urban public safety; risk governance; governance structure; governance modernization

責(zé)任編輯：許 ?丹