基于經(jīng)濟閾值效應的地方政府舉債壓力彈性研究

唐云鋒 劉清杰

摘? ?要：地區(qū)所處經(jīng)濟階段差異會使地方政府行為激勵產(chǎn)生異質(zhì)性，進而影響地區(qū)舉債壓力彈性。從經(jīng)濟閾值效應的獨特視角，探究不同經(jīng)濟門檻區(qū)間壓力波動引起的地方政府舉債行為變化，利用舉債壓力彈性解釋地方政府債務規(guī)模擴張成因?；谖覈?83個地級市數(shù)據(jù)，構(gòu)建門檻面板模型對理論假設進行經(jīng)驗檢驗。研究發(fā)現(xiàn)：從低到高的經(jīng)濟閾值區(qū)間下地方政府舉債壓力彈性翻倍增長，尤其是在第三經(jīng)濟閾值區(qū)間，舉債規(guī)模擴張呈現(xiàn)加速度特征;財政壓力對地方政府舉債的刺激作用，只有在第三經(jīng)濟閾值區(qū)間才會得以釋放;“土地財政”的存在強化了地方政府舉債對壓力變化的敏感度，并助推了地方政府舉債壓力的彈性波動。經(jīng)濟處于發(fā)達階段的地方政府的舉債壓力敏感度，顯著高于處于欠發(fā)達階段的地方政府，因此，高水平的城市舉債壓力彈性及其潛在的債務風險應成為下一步關(guān)注的焦點。

關(guān)鍵詞：地方政府債務;財政壓力;發(fā)展壓力;經(jīng)濟閾值效應

中圖分類號：F812.5? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）05-0080-14

防控地方政府債務風險是打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)的重要任務之一。自2014年8月修訂的《預算法》放開地方政府發(fā)債后，我國地方政府債務規(guī)模擴張速度加快，存在風險爆發(fā)的隱患。財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年末，全國地方政府債務余額達213 072億元，其中，地方政府債券占99.11%，地方政府償債壓力巨大。隨著經(jīng)濟增速放緩，過快增長的債務規(guī)模潛藏的風險逐漸增大。而1994年的分稅制改革與近些年加速的城鎮(zhèn)化進程，使地方政府面臨不斷增大的財政支出壓力和經(jīng)濟發(fā)展壓力，這些壓力是否激發(fā)了債務規(guī)模擴張？我國長期以來的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異在其中扮演了什么角色？研究這些問題，有助于從源頭上有效防范化解地方政府債務風險，因而具有重大而深遠的現(xiàn)實價值。

已有文獻主要從經(jīng)濟發(fā)展、財政體制、管理制度等方面探討地方政府債務規(guī)模擴張的成因。一方面，Bird等認為，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所需的巨額資金需求迫使地方政府通過借款進行資本性支出融資[1];另一方面，Akai等提出財政收支不對等帶來的支出壓力迫使地方政府大規(guī)模舉債以彌補財政缺口[2]，而地區(qū)本身存在的體制性問題如財政體制不完善、投融資體制不健全、預算軟約束、政績考核制度不合理等均有可能導致地方政府債務規(guī)模擴張[3-4]。中國地區(qū)間發(fā)展差距較大，忽略地區(qū)異質(zhì)性而研究地方政府債務規(guī)模擴張成因顯然不符合現(xiàn)實。田偉、田紅云研究認為，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，政績產(chǎn)出系數(shù)越大，地方官員的晉升激勵也會更強[5]。進一步地，曹婧、毛捷、薛熠通過實證研究指出，我國東部地區(qū)在面臨發(fā)展壓力時的反應更敏感，更偏好通過舉債融資發(fā)展經(jīng)濟以緩解壓力[6]。受以上研究的啟發(fā)，本文提出如下問題：在經(jīng)濟發(fā)展水平差異明顯的地區(qū)之間地方政府面臨財政壓力和發(fā)展壓力時的舉債反應是否一致？本文重點關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展階段不同的地區(qū)間地方政府舉債的壓力彈性問題。

稟賦結(jié)構(gòu)不同的地區(qū)面臨財政壓力和發(fā)展壓力變化時，地方政府的反應可能呈現(xiàn)異質(zhì)性特征。將地方政府視為同質(zhì)的個體，難以解釋地區(qū)間經(jīng)濟績效差異或市場化進程不一致的現(xiàn)象。已有研究關(guān)注地方政府行為的差異多是從財政分權(quán)理論下的財政激勵角度來探討，經(jīng)濟與要素稟賦等差異下的地方政府所受激勵和約束也可能不同，從而表現(xiàn)出不同的行為方式。經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，地方政府越偏好努力促進經(jīng)濟增長。周業(yè)安從政治晉升的角度來解釋這一現(xiàn)象，其基于政治晉升理論，根據(jù)地方政府參與競爭的行為將地方政府分為進取型、保護型、掠奪型[7]。田偉、田紅云進一步探討了引發(fā)政府行為差異背后的體制性原因，以及政治晉升激勵下地方官員行為差異的演進趨勢，認為經(jīng)濟越是發(fā)達的地區(qū)，政績產(chǎn)出系數(shù)越大，地方政府官員更傾向于通過發(fā)展經(jīng)濟以追求政治晉升[5]。因此，當經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)面臨財政壓力和發(fā)展壓力的變化時，也會反應更加敏感。陳菁、李建發(fā)提出，以經(jīng)濟指標為核心的晉升激勵機制會刺激地方官員主動借債[8]，為了在晉升錦標賽中獲得晉升位次的提高，他們會通過各種手段攫取金融資源。因此，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)可能在面臨壓力變化時會越敏感，反應會更加迅速，可能通過擴大債務融資等資金來源緩解壓力。

綜上所述，本文試圖回答如下問題：對于我國市級層面的地方政府，其面臨財政壓力和發(fā)展壓力時必然會希望通過舉債緩解壓力嗎？在地區(qū)所處經(jīng)濟階段存在異質(zhì)性的現(xiàn)實情況下，城市間舉債壓力彈性一致嗎？地方政府舉債反應是否存在經(jīng)濟閾值效應？這背后的機理是什么？本文使用2006—2015年283個地級市為樣本，以發(fā)展壓力和財政壓力為切入點，探究不同經(jīng)濟發(fā)展水平下的城市舉債面臨壓力變化時的敏感度和壓力彈性。

一、相關(guān)文獻回顧與研究假設的提出

發(fā)展壓力對地方政府舉債的影響邏輯來自政府官員的晉升激勵。晉升激勵的存在使政府官員在面臨外部刺激時的反應帶有較強的政治色彩。余泳澤、楊曉章研究認為，我國地方政府官員具有績效目標設定的主動權(quán)[9]，晉升期望越強烈的地方官員，在政治激勵的影響下，越傾向于選擇更高的績效目標促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展以實現(xiàn)晉升[10]。因此，晉升期望強烈的官員對本地區(qū)面臨的經(jīng)濟發(fā)展壓力也會越敏感，緩解壓力的動機也會越強。賈俊雪等認為，在以經(jīng)濟指標為核心的晉升激勵機制下，地方政府官員傾向于通過借債獲取金融資源[11]。以往關(guān)于地方政府債務規(guī)模成因的研究多是以政府為整體，忽略了官員的動機問題。事實上，何楊和王蔚指出，官員特征及其面臨的政治激勵對政府債務的影響顯著[12];繆小林和伏潤民認為，政府官員的任期和債務期限結(jié)構(gòu)不一致，導致舉債權(quán)利與償還責任分離，加劇了地方政府官員的超常規(guī)舉債行為[13]。而政治晉升動機下的地方政府傾向于選擇投入基礎設施等資源密集型工程，這類項目可以在短期內(nèi)刺激經(jīng)濟增長，這就需要大規(guī)模的資金投入。Baskaran認為，迫于發(fā)展壓力的影響，地方政府舉債不僅要考慮到本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，而且會關(guān)注其他地區(qū)舉債，競爭金融資源，形成舉債的關(guān)聯(lián)性[14]。吳小強、韓立彬研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)展壓力越大，債務關(guān)聯(lián)性越強，債務規(guī)模擴張越快[15]。

常晨和陸銘認為，財政分權(quán)體制改革遺留下的問題是財權(quán)不斷上移，而事權(quán)逐級下放，再加上城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，大量人口向城市集中的同時伴隨著大量的基礎設施等公共服務支出需求，財權(quán)事權(quán)不對等形成財政收支“剪刀差”[16]。財政壓力一方面來自財政分權(quán)引起的財力上移和事權(quán)下移造成的天然缺口，另一方面來自官員發(fā)展經(jīng)濟和參與晉升競爭所需的大量資金支出形成的競爭型財力缺口，財政壓力的存在迫使地方官員尋求體制外資金來源[17]。范劍勇、莫家偉認為，地方政府通過大規(guī)模舉債以緩解財政壓力就是這樣的一種財政機會主義行為[18]。已有研究主流觀點認為，財政壓力顯著刺激地方政府舉債，財政壓力越大，地方政府債務規(guī)模也會隨之增長。龐保慶、陳碩從我國省級層面延伸到市級層面，發(fā)現(xiàn)了財政壓力對地方政府債務助推作用的經(jīng)驗證據(jù)[19]。然而，黃春元、毛捷研究認為，財政缺口壓力并沒有顯著影響地方政府舉債[20]。王術(shù)華認為，地區(qū)異質(zhì)性的存在可能會具有顯著影響，在一些地區(qū)財政壓力并沒有促進地方政府債務規(guī)模的擴大，甚至表現(xiàn)出抑制作用或者作用不顯著[21]。

以上研究就財政壓力和發(fā)展壓力對地方政府債務規(guī)模的影響尚未得到一致結(jié)論，然而一致的觀點是財政壓力和發(fā)展壓力可能通過晉升激勵這一路徑顯著影響地方政府債務規(guī)模。田偉、田紅云發(fā)現(xiàn)，我國晉升考核標準存在地域差異，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，“政績產(chǎn)出系數(shù)”更大，因此也更加傾向于通過追求晉升以獲得自利性的滿足，晉升激勵更強，其進一步在實證研究中發(fā)現(xiàn)了我國東部地區(qū)的地方官員更加偏好于努力促進經(jīng)濟增長的經(jīng)驗證據(jù)[5]。曹婧、毛捷、薛熠研究了地區(qū)差異是否會導致債務對發(fā)展壓力的敏感度不同，其研究發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)的地方官員在發(fā)展壓力的作用下更傾向于通過舉債來發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟，以緩解壓力;其研究還認為財政壓力對地方政府債務影響不顯著，但是其未進一步展開異質(zhì)性研究[6]。東部地區(qū)整體相對來說經(jīng)濟更加發(fā)達，發(fā)展壓力對地方政府債務的影響可能因為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同而呈現(xiàn)差異化特征，經(jīng)濟發(fā)展越快的地區(qū)，地方官員晉升激勵越強，對發(fā)展壓力的敏感度也會越高，進而通過舉債發(fā)展經(jīng)濟以緩解壓力的動機也會越大。基于此，提出如下假設：

假設1：隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，地方政府債務對財政壓力和發(fā)展壓力的波動越敏感，地方政府的舉債壓力彈性越高，尤其是在發(fā)達階段，這種刺激作用釋放得更強烈。

推行分稅制改革后，地方政府財政壓力逐漸增加，其財政收入高度依賴“土地財政”，并以土地融資的債務作為發(fā)展經(jīng)濟的重要資金來源。土地資源在地方政府債務融資中發(fā)揮著重要作用。根據(jù)國家審計署的地方政府債務審計結(jié)果，在地方政府債務中有40%承諾以土地出讓收入償還，而這一比例在部分省份高達60%。蔣省三等認為，大多數(shù)地方政府投融資平臺貸款是依靠土地抵押獲得[22]。一方面，何楊、滿燕云認為地方政府融資平臺在發(fā)行城投債時往往以土地為抵押品進行擔保[23]，另一方面齊天翔等認為地方政府財政收入為融資平臺舉債提供保障[24]，這種依靠土地資源資本化拓展債務資金的行為就是“土地財政”現(xiàn)象。學術(shù)界的主流觀點認為“土地財政”顯著促進了地方政府舉債規(guī)模的增加，地方政府的土地出讓收入越高，其通過土地抵押獲得的貸款規(guī)模越大，對應的地方政府債務規(guī)模也越大，而這種以土地為杠桿的債務融資進一步加大了債務風險。王華春等研究發(fā)現(xiàn)，地方財政收支缺口越大，地方政府越有動力通過“土地財政”行為彌補缺口，以緩解財政壓力[25]?！巴恋刎斦币蕾嚩仍礁?，地方政府債務規(guī)模越大，地方政府通過“土地財政”融資的后果是地價的上漲和伴隨的地方政府舉債動機的增強。本文認為，地方政府債務規(guī)模的急劇擴張是發(fā)展壓力和財政壓力與“土地財政”綜合作用的結(jié)果。地方政府對“土地財政”的依賴度越強，當其面臨發(fā)展壓力和財政壓力時，就越傾向于選擇通過舉債獲取資金，以緩解壓力。由此，提出如下假設：

假設2：“土地財政”的存在強化了地方政府舉債對財政壓力和發(fā)展壓力變化的敏感度，進一步刺激了舉債壓力彈性的增加。

二、研究設計

財政壓力和發(fā)展壓力對地方政府舉債的影響可能受到當?shù)亟?jīng)濟所處的發(fā)展階段的影響，表現(xiàn)出閾值效應。為了規(guī)避由某個指標而人為地劃分區(qū)間，產(chǎn)生具有主觀性的回歸分組結(jié)果，本文參考Hansen的非線性計量經(jīng)濟模型[26]，檢驗壓力對地方政府舉債的非線性關(guān)系。這種方法在彌補人為劃分缺陷的同時，能夠結(jié)合數(shù)據(jù)本身的特點進行科學嚴謹?shù)膮^(qū)間劃分?；谇拔牡睦碚摷僭O，本文引入門檻面板模型，以各城市人均GDP為門檻變量，財政壓力和發(fā)展壓力為解釋變量，地方政府發(fā)債規(guī)模為被解釋變量，通過模型估計得到有效門檻值，劃定門檻區(qū)間，以討論壓力對地方政府舉債的非線性影響。

由此，構(gòu)建的門檻面板模型如下：

式（1）中的被解釋變量lndebti，t表示的是地方政府發(fā)債規(guī)模，本文使用發(fā)債金額（加1取對數(shù)）的方法得到發(fā)債規(guī)模數(shù)據(jù)。為了增強實證結(jié)果的穩(wěn)健性，本文參考Faber & Gaubert的處理方法[27]，對發(fā)債金額通過Inverse Hyperbolic Sine（IHS）變換得到發(fā)債規(guī)模，引入模型進行穩(wěn)健性檢驗，其中IHS轉(zhuǎn)換公式為：ln（debtIHS）=ln[debt+（debt2+1）1/2]。本文的解釋變量stressi，t-1為地方政府面臨的壓力，包括財政壓力和發(fā)展壓力，其中財政壓力用財政缺口表示，測算公式為地方財政支出與收入的差值除以財政收入;而在發(fā)展壓力的選擇方面，本文參考繆小林等的研究，使用經(jīng)濟趕超壓力作為城市發(fā)展壓力指標[28]。根據(jù)本文研究需要及理論假設，本部分選擇經(jīng)濟發(fā)展壓力作為發(fā)展壓力的代理變量，測算方法是使用同省份排名前一位地級市的經(jīng)濟指標與本地級市經(jīng)濟指標的比重來表示。門檻變量lnpgdpi，t-1是地區(qū)人均GDP，代表經(jīng)濟發(fā)展水平，也是考察本研究閾值效應的重要變量。Xi，t-1為控制變量，依據(jù)現(xiàn)有文獻，選擇地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、人口密度、“土地財政”依賴度等經(jīng)濟社會特征，作為影響城投債規(guī)模擴張的重要因素引入模型。I（·）為示性函數(shù)，當滿足括號內(nèi)條件時，取值為1，否則取值為0。γ1，γ2，…，γn-1，γn為特定的門檻值;λ1，λ2，…，λn為區(qū)間估計參數(shù);λ0反映的是不同地區(qū)的個體效應;εit為隨機干擾項。

根據(jù)本文的假設2，“土地財政”是地方政府償債的重要來源，為進一步考察“土地財政”背景下城市發(fā)債受到發(fā)展壓力和財政壓力的影響差異，在模型（1）中引入發(fā)展壓力和財政壓力與“土地財政”的交互項，構(gòu)建以下門檻面板模型進行檢驗：

模型（2）中解釋變量stress*landi，t-1為經(jīng)濟發(fā)展壓力和財政壓力與“土地財政”依賴度的交互項，探究的是“土地財政”依賴度越高的地區(qū)，發(fā)展壓力和財政壓力與地方政府債務的非線性關(guān)系，考察“土地財政”是否強化了發(fā)展壓力和財政壓力對城市舉債的激勵強度。

本文采用2006—2015年283個地級市面板數(shù)據(jù)，模型（1）和模型（2）中所有解釋變量、控制變量、門檻變量均采用一階滯后變量。在數(shù)據(jù)來源方面，已有研究通常使用Wind數(shù)據(jù)庫提供的城投債數(shù)據(jù)作為地方債務規(guī)模的數(shù)據(jù)來源，然而目前Wind口徑的城投債數(shù)據(jù)存在較大的局限性，一方面Wind數(shù)據(jù)庫對城投債的定義不清導致在不同時點從Wind數(shù)據(jù)庫中導出的城投債數(shù)據(jù)差異較大，另一方面Wind口徑的城投債數(shù)據(jù)大量遺漏了地方融資平臺的債券發(fā)行信息，以及存在重復計算、部分信息真實性有待考證等問題，因此曹婧、毛捷、薛熠重新測算中國城市發(fā)行的城投債，分別計算使用銀監(jiān)會口徑或Wind口徑對全國城投債發(fā)行情況進行統(tǒng)計的評價標準誤，由此得到了更加準確的城投債數(shù)據(jù)[6]。為保證研究結(jié)論的穩(wěn)健性，本文參考曹婧、毛捷、薛熠測算的數(shù)據(jù)作為地方政府債務規(guī)模的原始數(shù)據(jù)來源[6]，以更加準確地反映中國地級城市的發(fā)債水平。而模型中的發(fā)展壓力、財政壓力、“土地財政”依賴度、人口密度等解釋變量、門檻變量和控制變量測算過程中的原始數(shù)據(jù)主要來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》和《中國國土資源年鑒》。

三、模型估計結(jié)果與分析

（一）財政壓力、發(fā)展壓力與地方政府債務模型估計結(jié)果

門檻效應檢驗的目的是尋找適合本研究的門檻值，檢驗模型存在的有效門檻區(qū)間，檢驗方法是從單一門檻到多重門檻模型逐一估計。本文對模型（1）依次估計了單一門檻模型、雙重門檻模型和三重門檻模型，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，單一門檻模型和雙重門檻模型均顯著，而三重門檻效應模型不顯著，因此應該選擇雙重門檻模型。另外，估計了線性模型，用于比較分析線性模型與非線性模型的估計結(jié)果差異，由此得到四個模型的估計結(jié)果（見表1，下頁）。

為進一步檢驗門檻效應是否顯著，我們利用Bootstrap反復抽樣400次計算F值，對門檻模型進行有效性檢驗，得到如表1所示的檢驗結(jié)果。單一門檻模型和雙重門檻模型都通過了1%的顯著性水平檢驗，P值均小于0.01，而三重門檻效應未通過顯著性檢驗，因此從估計結(jié)果來看可以拒絕不存在門檻效應的原假設，認為顯著存在雙重門檻值。故這里選擇雙重門檻效應模型，分析其估計結(jié)果。門檻效應檢驗結(jié)果說明經(jīng)濟發(fā)展壓力影響地方政府舉債的閾值效應確實存在，且存在雙重門檻值。這兩個門檻值劃分出三個門檻區(qū)間，在三個門檻區(qū)間下經(jīng)濟發(fā)展壓力對地方政府舉債的影響呈現(xiàn)異質(zhì)性特征。表1中線性基準模型估計結(jié)果顯示經(jīng)濟發(fā)展壓力對地方政府舉債為正向影響，且通過了10%的顯著性檢驗，經(jīng)濟發(fā)展壓力每增加1單位，地方政府債務規(guī)模增加0.318個單位。門檻效應檢驗結(jié)果顯示雙重門檻模型是合適的，因此模型估計得到95%置信水平下的兩個有效門檻值，分別是10.5619和11.0927，本文的門檻變量是人均GDP，兩個門檻值對應的人均GDP為38 634.46元/人和65 689.87元/人。這兩個門檻值將閾值效應劃分為三個門檻區(qū)間，當?shù)貐^(qū)處于不同的經(jīng)濟發(fā)展水平時，地方政府債務對經(jīng)濟發(fā)展壓力的敏感度不同。由雙重門檻模型的估計結(jié)果可知，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，地方政府舉債對經(jīng)濟發(fā)展壓力的敏感度逐漸增強且越來越顯著。

具體來看，在第一門檻區(qū)間時，也即城市的人均GDP小于38 634.46元/人時，地方政府舉債對經(jīng)濟發(fā)展壓力的敏感度為0.092，但是此時的影響系數(shù)不顯著，也即經(jīng)濟發(fā)展壓力的增加尚未釋放出對地方政府舉債的刺激作用。當城市經(jīng)濟發(fā)展水平跨過第一門檻區(qū)間，進入第二門檻區(qū)間，人均GDP介于38 634.46元/人至65 689.87元/人之間時，經(jīng)濟發(fā)展壓力對地方政府舉債的影響表現(xiàn)為顯著正向影響，彈性系數(shù)為0.579，也即經(jīng)濟發(fā)展壓力每提高1個單位，將導致地方政府舉債增加0.579個單位，在這個區(qū)間內(nèi)地方政府舉債對發(fā)展壓力的敏感度開始變得顯著。當城市經(jīng)濟發(fā)展跨過第二門檻區(qū)間，進入第三門檻區(qū)間，人均GDP提高到大于65 689.87元/人時，城市經(jīng)濟發(fā)展壓力仍然顯著刺激地方政府舉債，且影響的顯著性明顯增強，t值從0.18增加到0.234，影響系數(shù)從0.579提高到1.340。

以上實證模型估計結(jié)果表明，欠發(fā)達地區(qū)地方政府舉債對發(fā)展壓力的敏感性不顯著，經(jīng)濟發(fā)展水平越高的地區(qū)的地方政府在經(jīng)濟發(fā)展壓力的作用下，舉債發(fā)展經(jīng)濟的積極性更高，這符合理論預期。地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展越快，說明地方官員越有動力發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟，這些地區(qū)更傾向于考察地方官員在經(jīng)濟發(fā)展方面的政績，因此經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，其對努力促進經(jīng)濟增長的偏好就越強烈，那么對經(jīng)濟發(fā)展壓力的敏感度也會越強，面臨較高的經(jīng)濟發(fā)展壓力時，往往傾向于通過舉債促進地區(qū)經(jīng)濟增長以緩解壓力。這也從閾值效應的角度印證了田偉、田紅云在早期的猜想，即經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，伴隨著越大的政績產(chǎn)出，官員會為了獲得“自利性”的滿足，傾向于追求政治晉升的方式，對經(jīng)濟趕超壓力的敏感性更強，更加有動機提升經(jīng)濟發(fā)展水平[5]。

表2（下頁）是地方政府舉債對財政壓力的敏感度的模型估計結(jié)果。可以看出，線性基準模型的估計結(jié)果中財政壓力對地方政府債務的影響為正，系數(shù)為0.023，但是沒有通過10%的顯著性檢驗。因此，從線性關(guān)系檢驗來看，財政壓力對地方政府舉債的影響不顯著，這一結(jié)果與曹婧、毛捷、薛熠的研究結(jié)論一致[6]，然而當我們進一步進行非線性關(guān)系分析時，發(fā)現(xiàn)了不一樣的結(jié)果。本文對門檻面板模型進行檢驗，發(fā)現(xiàn)單門檻模型和雙重門檻模型的門檻效應均顯著，通過了1%的顯著性檢驗，三重門檻效應不顯著，因此存在兩個有效門檻值，使財政壓力對地方政府債務呈現(xiàn)顯著的閾值效應。具體來看，兩個門檻值分別為9.2401和11.0927，對應的人均GDP分別為10 302.07元/人和65 689.87元/人，由此劃定的三個門檻區(qū)間中，地方政府債務對財政壓力表現(xiàn)的敏感度也不同。

具體來看，在第一門檻區(qū)間，城市人均GDP低于10 302.07元/人時，財政壓力對地方政府債務的影響顯著為正，影響系數(shù)為0.096，顯著性較弱，僅通過了10%的顯著性水平檢驗，這期間地方政府債務對財政壓力的敏感度較弱，財政壓力的激勵能力還未釋放出來。當城市人均GDP跨過第一門檻，介于10 302.07元/人至65 689.87元/人之間，進入第二門檻區(qū)間時，財政壓力對地方政府債務的影響從弱顯著變得不顯著，財政壓力的刺激作用消失。當城市經(jīng)濟發(fā)展進入第三門檻區(qū)間，人均GDP超過65 689.87元/人時，財政壓力對城市舉債的影響顯著增強，系數(shù)為1.377，遠遠超過前兩個門檻區(qū)間，并且通過了1%的顯著性檢驗。城市面臨的財政壓力每增加一個單位，地方政府債務規(guī)模將提高1.377個單位。經(jīng)濟越發(fā)達的城市，科技、文化、教育、基礎設施等公共服務相關(guān)的財政支出越多，其越可能對面臨的財政壓力敏感，從而通過舉債緩解壓力的可能性也越大。這一實證結(jié)果符合理論預期，經(jīng)濟發(fā)展水平越高的城市，要求的配套公共服務支出規(guī)模也越大，其對財政壓力變化也會越敏感，當其面臨的財政壓力增加時，更加傾向于通過大規(guī)模舉債以緩解壓力。

（二）考慮“土地財政”中介作用的模型估計結(jié)果

“土地財政”影響著地方政府行為，也可能影響地方政府舉債對財政壓力和發(fā)展壓力的敏感度。為考察“土地財政”背景下的地方政府舉債是否因“土地財政”依賴度的增加，而受到財政壓力和發(fā)展壓力的影響程度有所變化，以及“土地財政”在其中呈現(xiàn)怎樣的中介效應，本部分分別引入“土地財政”依賴度與發(fā)展壓力、財政壓力的交互項，估計得到如表3（下頁）和表4所示的結(jié)果。

表3中的估計結(jié)果顯示，線性基準模型中發(fā)展壓力在與“土地財政”依賴度交互后對地方政府債務的影響為正，系數(shù)為0.307，但是沒有通過10%的顯著性檢驗。進一步估計門檻效應模型時，單門檻模型和雙重門檻模型的門檻效應分別通過了1%和5%的顯著性檢驗，三重門檻模型未通過顯著性檢驗，因此據(jù)此可以選擇雙重門檻模型進行估計。雙重門檻模型估計結(jié)果顯示，發(fā)展壓力與“土地財政”交互項對地方政府債務的影響存在兩個門檻值下的閾值效應，這兩個門檻值分別為10.5354和11.0758，對應的人均GDP分別為37 624.1元/人和64 589.04元/人，由此劃分出三個門檻區(qū)間，可以看出這兩個門檻值與模型（1）估計發(fā)展壓力閾值效應的門檻值相近。從估計結(jié)果來看，與模型（1）中發(fā)展壓力對債務的閾值效應相近，均為隨著經(jīng)濟發(fā)展水平進入第一、第二、第三門檻區(qū)間，地方政府舉債對發(fā)展壓力的敏感度逐漸增強，并且越來越顯著。而從發(fā)展壓力與“土地財政”依賴度的交互項系數(shù)來看，在第一門檻區(qū)間，即人均GDP低于37 624.1元/人時，“土地財政”也未能改變地方政府債務對發(fā)展壓力的敏感度不顯著特征，而當城市的經(jīng)濟發(fā)展水平進入第二門檻區(qū)間，即人均GDP介于37 624.1元/人至64 589.04元/人之間時，交互項系數(shù)為0.577，且通過了1%的顯著性檢驗，可見“土地財政”的存在強化了發(fā)展壓力對地方政府債務的刺激作用，在這一門檻區(qū)間內(nèi)，“土地財政”依賴度越高的地區(qū)，城市舉債對發(fā)展壓力的敏感度也越高。當城市經(jīng)濟發(fā)展水平跨過第二門檻區(qū)間，進入第三門檻區(qū)間，即地區(qū)人均GDP超過64 589.04元/人時，交互項系數(shù)為1.227，并且通過了1%的顯著性檢驗。這一區(qū)間內(nèi)的城市經(jīng)濟發(fā)展水平較高，對發(fā)展壓力也更加敏感，在這種情況下，對“土地財政”依賴度越高的城市，將會偏好選擇舉債來發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟。

因此，從總體來看，城市經(jīng)濟越發(fā)達，地方政府對發(fā)展壓力越敏感，對“土地財政”依賴度越高，這會激勵其通過舉債投資來發(fā)展經(jīng)濟，以緩解其面臨的經(jīng)濟趕超壓力，這符合本文的理論預期。正如前文所述的，“土地財政”與地方政府舉債本身存在著天然的關(guān)聯(lián)，“土地財政”依賴度較高的地區(qū)，地方政府傾向于以土地抵押擔保舉債，同時以土地出讓收入償還債務，因此土地依賴度越高、經(jīng)濟發(fā)展水平較高的城市對發(fā)展壓力敏感度也高時，地方政府越偏好以舉債行為來緩解發(fā)展壓力。

表4是對模型（2）中財政壓力與“土地財政”依賴度的交互項對地方政府債務影響的估計，可以看出在線性基準模型中，兩者的影響不顯著，進一步估計門檻模型，發(fā)現(xiàn)單門檻模型和雙重門檻模型分別通過了1%和5%的顯著性檢驗，三重門檻模型未通過顯著性檢驗。雙重門檻模型估計得到兩個有效門檻值，分別是9.0287和11.0758，對應的門檻變量人均GDP分別是8339.012元/人和64 589.04元/人，由此在雙重門檻模型中存在三個門檻區(qū)間，財政壓力與“土地財政”的交互項對地方政府債務的影響存在閾值效應。當城市的人均GDP小于8339.012元/人時，進入第一門檻區(qū)間，這一區(qū)間內(nèi)的交互項系數(shù)為0.096，說明“土地財政”背景下財政壓力對地方政府債務的影響為正，但是與模型（1）的估計結(jié)果一樣，估計系數(shù)僅通過了10%的顯著性檢驗，表現(xiàn)為弱影響。這種弱影響一直持續(xù)到第二門檻區(qū)間，即城市人均GDP介于8339.012元/人至64 589.04元/人之間。而當城市經(jīng)濟進入第三門檻區(qū)間，即人均GDP高于64 589.04元/人時，交互項系數(shù)開始變得非常顯著，通過了1%的顯著性檢驗，影響系數(shù)為2.003，遠高于模型（1）中不含“土地財政”交互項的發(fā)展壓力影響。由此可見，在經(jīng)濟發(fā)達階段，發(fā)展壓力本身顯著刺激地方政府舉債的同時，對“土地財政”的依賴強化了這種促進作用。

四、穩(wěn)健性檢驗

為增強實證結(jié)果的穩(wěn)健性，本文使用HIS轉(zhuǎn)換后的發(fā)債金額，作為城投債發(fā)行規(guī)模的輔助變量，由此分別引入發(fā)展壓力、財政壓力及其與“土地財政”依賴度的交互項進行模型（1）和（2）的估計，得到結(jié)果如表5（下頁）所示①。穩(wěn)健性檢驗結(jié)果表明，使用HIS變換后的發(fā)債金額作為被解釋變量，不影響實證結(jié)論。進一步對門檻值的有效性進行LR檢驗，結(jié)果如圖1所示。

圖1為實證研究中門檻模型及其穩(wěn)健性檢驗模型的門檻效應LR統(tǒng)計量與95%置信區(qū)間下的閾值，結(jié)合似然比函數(shù)圖，可以更加清晰地理解門檻值的估計和置信區(qū)間的構(gòu)造過程。門檻參數(shù)的估計值是似然比檢驗統(tǒng)計量LR為零時的取值，門檻估計值的95%置信區(qū)間指的是所有似然比檢驗統(tǒng)計量LR值小于5%的顯著性水平下的臨界值（圖中對應的虛線顯示的縱軸值）構(gòu)成的區(qū)間。由圖1的LR檢驗結(jié)果可知，本文門檻模型門檻值的確定是嚴謹且有效的。

五、研究結(jié)論與政策建議

本文在理論分析的基礎上提出假設，并構(gòu)建門檻面板模型，以2006—2015年我國283個地級市為樣本進行實證檢驗，得到了與理論預期一致的結(jié)論，在進行穩(wěn)健性檢驗后，結(jié)論依然成立。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府舉債的壓力彈性存在顯著的經(jīng)濟閾值效應，地方政府舉債對壓力變化的敏感度隨著逐級跨入不同的經(jīng)濟門檻區(qū)間而不斷增強，尤其是財政壓力波動對地方政府舉債的刺激作用只有在第三門檻區(qū)間即經(jīng)濟發(fā)達階段才得以釋放。而“土地財政”的存在又進一步強化了地方政府的舉債壓力彈性，助推了經(jīng)濟發(fā)達階段壓力波動下的地方政府債務規(guī)模擴張。為緩解財政壓力和發(fā)展壓力，降低地方政府舉債的壓力敏感性，有效防控地方政府債務風險，提出如下政策建議：

第一，在現(xiàn)行分權(quán)體制下構(gòu)建財權(quán)事權(quán)對等的央地財政關(guān)系，以緩解地方政府面臨的巨大財政壓力。黨的十九大已經(jīng)明確提出要建立“權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的央地財政關(guān)系。長期以來事權(quán)劃分不明確是地方財政壓力增長的重要原因，因此，要明確央地事權(quán)范圍，細化支出職責，同時為補充地方可支配財力，應推進稅制改革，對于中央地方共享稅，應合理確定共享方式與比例，并完善包括房地產(chǎn)稅、環(huán)保稅、資源稅等在內(nèi)的地方稅收體系，減小地方政府財政收支缺口，抑制地方政府財政壓力過大范圍的波動。

第二，健全地方官員政績考核體系，優(yōu)化官員晉升激勵機制。財政壓力和發(fā)展壓力通過晉升激勵刺激地方政府舉債的作用路徑，論證了貫徹執(zhí)行黨的十九大報告提出的“完善干部考核評價機制”的必要性。為此，應健全官員晉升考核體系，弱化經(jīng)濟增長績效考核權(quán)重，在考核體系中引入財政可持續(xù)性及債務風險水平等指標，并完善民意約束機制。通過官員晉升激勵機制的逐步轉(zhuǎn)變，地方政府之間可以形成良性循環(huán)的“示范效應”，以改變地方政府的行為激勵，降低地方政府面對壓力時的舉債沖動。

第三，改革現(xiàn)有土地管理制度，規(guī)范地方政府土地征收行為。城鄉(xiāng)二元土地管理和土地所有權(quán)界定不清等問題，強化了地方官員的政治晉升激勵和財政收入激勵，進一步導致土地過度出讓，地方政府對“土地財政”的過度依賴刺激了其大規(guī)模舉債行為。因此，應在土地交易市場中適度引入競爭機制，從源頭切斷地方政府對土地的絕對控制和交易壟斷，從法律層面加強對土地資源的合理規(guī)劃和保護，建立健全相關(guān)法律法規(guī)以規(guī)范地方政府的融資行為，用制度和法律約束地方政府實施“土地財政”的自利性行為，將“土地財政”規(guī)模控制在合理范圍內(nèi)，嚴控地方政府債務風險。

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（責任編輯：許志敏）