中國人口老齡化背景下的養(yǎng)老保險制度研究

陳珵

人口老齡化已成為我國非常嚴峻的一個社會問題。1999年，中國60周歲以上老年人口占總?cè)丝诘?0%，這就意味著中國老齡化趨勢凸顯。根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018年全年，國內(nèi)新增人口1523萬人，即出生人口，同比2017年減少200萬人，但是，據(jù)統(tǒng)計，60歲以上人口增長迅速，達到了24949萬人，這直接帶來占總?cè)丝诒戎氐奶嵘_到了17.9%，在這當(dāng)中，65周歲及以上人口增長迅速，達到了16658萬人，它所占總?cè)丝诒戎貫?1.9%?，F(xiàn)在，出生率的下降，老齡化的問題將不斷嚴重，導(dǎo)致勞動力年齡人口逐漸退出勞動力要素供給市場的同時，沒有得到足夠的新鮮勞動力的補充，對我國經(jīng)濟及社會發(fā)展帶來了諸多不利的影響。實現(xiàn)有保障的老齡化是積極解決中國人口老齡化問題的方法之一。中國的養(yǎng)老保險制度本身就是為老齡人口提供的一種服務(wù)型的公共經(jīng)濟政策。完善中國的養(yǎng)老保險制度，推行政府、企業(yè)和個人相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，是在老齡化背景下中國所亟需推進的政策之一。

一、中國養(yǎng)老保險制度的改革和探索

我國的養(yǎng)老保險制度最早起源于20世紀中期，國家出臺《勞動保障機制和條例》和《國家工作人員退休扶持政策》等政策條例，所保障的人群主要是機關(guān)企業(yè)單位和企業(yè)人員。直到20世紀80年代，改革開放使國企進行轉(zhuǎn)型，從過去的國家公有變?yōu)樽载撚?，無法獨立承擔(dān)退休職工高額的補貼，養(yǎng)老保險制度也從過去的企業(yè)統(tǒng)籌逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣y(tǒng)籌。1990年，我國出臺《中共中央關(guān)于企業(yè)員工養(yǎng)老保險制度若干意見》文件，標(biāo)志著我國養(yǎng)老保險制度朝著社會統(tǒng)籌方向發(fā)展。1993年，黨召開了十四屆三中全會，經(jīng)決議，全會通過重要文件即《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，緊隨其后的是1995年的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》及1996年的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，這一系列文件形成了一項新的制度，即注重社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合。

1998年8月， 國務(wù)院經(jīng)過統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)布了重要文件《關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，該通知旨在追求養(yǎng)老保險的全年并軌，過去是養(yǎng)老金由市級統(tǒng)籌且配合差額撥付制度，現(xiàn)在是省級統(tǒng)籌且配合全額撥付，創(chuàng)新了養(yǎng)老金發(fā)放模式，解決了舊有疑難問題。2000年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》，隨著這個方案的出臺，包括遼寧省在內(nèi)的部分省市展開了試點工作，并于2004年和2005年將改革試點分別拓展到吉林省和黑龍江省。該方案側(cè)重實施過程中的養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)軌成本問題，它另外的一個創(chuàng)新點還在于能同時解決新人、中年人和老年人在養(yǎng)老等方面的一系列的相關(guān)問題，從而形成多維度、多層次、多支柱的社會養(yǎng)老保險體系。該方案的基礎(chǔ)條件是注重社會統(tǒng)籌和個人賬戶，實現(xiàn)社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金的分離，形成兩種投資管理模式。重點是調(diào)整個人賬戶，強調(diào)個人賬戶基金多樣化管理，建立明確的資金使用渠道，在此基礎(chǔ)上，原有養(yǎng)老籌資也會進行模式的更新，原來是“部分積累”創(chuàng)新后變?yōu)椤艾F(xiàn)收現(xiàn)付”加“完全積累”。在新方案中，基本養(yǎng)老金創(chuàng)新了計發(fā)方式，新方案施行后，進一步規(guī)范了養(yǎng)老保險的規(guī)范化發(fā)展，使養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次更加多樣化和信息化建設(shè)方面都取得了明顯的成效。

2015年年底，《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》出臺，國務(wù)院旨在要求全國啟動做實養(yǎng)老保險做實個人賬戶。該決定肯定了遼寧、吉林和黑龍江三省的社保改革試點經(jīng)驗，也決定這種形式可以向全國推廣，重點有三個：1.個人賬戶的逐漸累積與推廣;2.增強政策的有效性，讓城鎮(zhèn)個體勞動者與靈活就業(yè)人員有統(tǒng)一的參保繳費政策;3.創(chuàng)新計發(fā)方法。

2006年1月19日，新養(yǎng)老保險模式的試點省、市、直轄市已經(jīng)確定下來，勞動和社會保障局已公布，包括天津、上海、山西、山東、河南、湖北、湖南、新疆，在新方案實施過程中，中央財政將會對相關(guān)方面進行財政補貼。若當(dāng)期的養(yǎng)老金產(chǎn)生缺口，中央財政與地方財政會分別承擔(dān)75%和25%。改革初期成效顯著， 自此奠定了中國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度基礎(chǔ)，形成了基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險為主的養(yǎng)老保險體系。

二、老齡化對中國養(yǎng)老保險制度的挑戰(zhàn)

一是人口老齡化導(dǎo)致養(yǎng)老負擔(dān)加重。人口老齡化導(dǎo)致養(yǎng)老金支付缺口增大。老年人口的存量和增量形成養(yǎng)老保障體系高昂的支付負擔(dān) ，老年人的高患病率增加了公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障的支出壓力。由于我國具有低出生率和高死亡率的特點，老齡化進程日益加快，導(dǎo)致養(yǎng)老金領(lǐng)取者與繳納養(yǎng)老保險費的在職職工比例的一個脫節(jié)，比例過高，不利于養(yǎng)老保險基金的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。在人口老齡化趨勢下，基本養(yǎng)老保險體系的負擔(dān)呈現(xiàn)逐年上升趨勢。數(shù)據(jù)顯示，2017年企業(yè)職工養(yǎng)老保險的在職參保人數(shù)為2.59億人，領(lǐng)取待遇的退休人員為9460萬人，領(lǐng)取養(yǎng)老金的退休人員數(shù)與在職職工數(shù)量從1990年的18.6%到2017年的36.5%，相當(dāng)于從每5.4 個職工養(yǎng)一位退休人員變?yōu)槊?.7個職工養(yǎng)一位退休人員。從長遠看，養(yǎng)老保險體系負擔(dān)將越來越重是大勢所趨。

二是人口老齡化導(dǎo)致離退休費用不斷攀升。由于人口老齡化的影響，一方面，離退休人員對應(yīng)的在職職工人數(shù)呈逐年下降趨勢;另一方面，關(guān)于離職退休的總費用2019年來增長迅速：在1978年，總費用達到了17.3億元，在1984 年，更是一路飆升突破了100億元， 2018年，數(shù)字更為驚人，達到了80多萬億元。在與GDP相關(guān)方面，全國離退休退職總費用與GDP 之比不斷增大，在1978 年，這一比例只有0.48%， 但到1980年，突破了1%，且到2016年占GDP7%左右，增幅已逐漸較大。這一費用總額逐年增長是有原因的：1.人數(shù)激增，在1978 年，這一數(shù)字是314萬人，1982年，這一數(shù)字超過了1000萬人，2001年突破4000萬人，大約每5～6年時間會增加1000萬人;2.人均費用的逐年增長，在1978年，只有551元，1986年，達到了1001元，再到2002年的8881元。2002年年人均離退休退職費用是1978年的16.12倍。

三是人口老齡化導(dǎo)致養(yǎng)老金缺口不斷加大。養(yǎng)老金每年的收入主要包括三塊，一塊是來自當(dāng)年征繳所得的征繳收入，還有一塊來自財政補貼，第三塊是歷史累計結(jié)余投資所得的投資收入和利息收入。養(yǎng)老保險基金對政府補貼的依賴日益增強。據(jù)人社部統(tǒng)計，2016年年底，通過各個渠道的補貼，金額達到了6511億元，是2013年的兩倍?！吨袊B(yǎng)老金精算報告2018～2022》依然預(yù)測全國企業(yè)職工養(yǎng)老金當(dāng)期結(jié)余的“收不抵支”現(xiàn)象將會越來越嚴重。雖然2018～2022年的當(dāng)期結(jié)余總額和累計結(jié)余從總體上呈增長狀態(tài)，但扣除基金中來自財政補貼的收入，那么5年中當(dāng)期結(jié)余每年都是負數(shù)，屬于“收不抵支”的狀態(tài)。

三、中國養(yǎng)老保險制度的對策選擇

一是繼續(xù)推行養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。由于中國勞動力從中西部地區(qū)向東部地區(qū)的流入，導(dǎo)致中國的養(yǎng)老金收支情況呈現(xiàn)巨大的區(qū)域差異，中央財政向中西部地區(qū)進行補貼，進一步加重中央財政的負擔(dān)。2018年6月13日，國務(wù)院正式發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》，標(biāo)志著邁出養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的第一步。從實際效果來看，2018年養(yǎng)老金結(jié)余數(shù)據(jù)和區(qū)域間的養(yǎng)老基金配置效率的增加，中央調(diào)劑制度都發(fā)揮了一定的作用。當(dāng)然，《通知》還擁有需要改進的地方，例如，還未明確領(lǐng)取養(yǎng)老待遇的年齡、養(yǎng)老保險繳費費率、養(yǎng)老待遇計發(fā)和調(diào)整辦法， 還未對第二支柱的強化采取舉措等。但是，《通知》對養(yǎng)老保險制度而言，無疑是一次全國統(tǒng)籌的“破冰之旅”，具有跨時代的意義。

二是大力發(fā)展企業(yè)年金制度。如何發(fā)揮企業(yè)補充養(yǎng)老保險的作用，是一大難點。就目前來看，我國的企業(yè)補充養(yǎng)老保險制度亟待完善。對于既有能力也有意愿為職工建立補充養(yǎng)老保險的高效益國有大中型企業(yè)，年金發(fā)展受到企業(yè)效率的影響，缺乏科學(xué)穩(wěn)定的運行機制;對于絕大多數(shù)中小型國有企業(yè)和民營企業(yè)，則既沒有能力也有沒有意愿為職工建立補充養(yǎng)老保險。因此，對企業(yè)年金的改革也是當(dāng)務(wù)之急。政府可以采取的政策包括：完善企業(yè)年金市場化運行機制，實現(xiàn)監(jiān)管部門、運行機構(gòu)、保險客戶三大主體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展;做實養(yǎng)老基本保險個人賬戶;加大對職工繳納年金的稅收優(yōu)惠政策，降低企業(yè)用人成本;降低職工個人所得稅稅率，減輕職工繳費負擔(dān)等。建立和發(fā)展企業(yè)年金制度，有利于穩(wěn)定職工退休后的生活質(zhì)量，可以穩(wěn)定企業(yè)人才隊伍、推動經(jīng)濟發(fā)展和完善社會保障具有重要作用。

三是致力于探索商業(yè)養(yǎng)老保險在養(yǎng)老保險體系中的效應(yīng)。當(dāng)前，據(jù)人社部消息，當(dāng)前有關(guān)部門正擬定養(yǎng)老保險第三支柱政策文件，暫決定采取賬戶制，并形成網(wǎng)絡(luò)化的信息管理服務(wù)平臺，在此平臺上會有多種產(chǎn)品，比如符合規(guī)定的銀行理財、商業(yè)養(yǎng)老保險、基金等金融產(chǎn)品，這都是第三支柱產(chǎn)品中的優(yōu)品。作為個人養(yǎng)老金制度的重要形式，個人稅延型養(yǎng)老保險于2018年已在我國展開操作，鼓勵個人向?qū)ｉT的賬戶進行繳費，選擇投資符合條件的金融產(chǎn)品，并在2019年有望正式落地。從制度形成到具體落地還需要一段過程，頂層設(shè)計上，需要得到國家立法和財稅政策的支持;產(chǎn)品設(shè)計上，采用個性化的設(shè)計思路，針對不同群體的投資偏好和各年齡賬戶持有人需求而定制個性化產(chǎn)品;參保對象上，增強公眾的金融投資素養(yǎng)，讓商業(yè)養(yǎng)老保險真正發(fā)揮作用。在原有養(yǎng)老保險體系中引入更多的市場主體，包括企業(yè)年金計劃，調(diào)整原有制度中存在的比例失衡現(xiàn)象，這才是未來中國養(yǎng)老保險制度的重中之重。

四、結(jié)語

不公平的現(xiàn)實矛盾，不可持續(xù)的風(fēng)險預(yù)期，以及政府實際承擔(dān)無限責(zé)任的制度性缺陷，中國養(yǎng)老保險制度還有許多問題有待解決。伴隨著中國人口老齡化現(xiàn)象的不斷加劇，國家必須盡快制定一個符合當(dāng)下老齡化背景的多層次養(yǎng)老保險制度，以實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依，讓老人能在社會的改革發(fā)展過程中增強幸福感。上述保險制度的改革，與基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金和個人商業(yè)養(yǎng)老保險形成對應(yīng)，目的是加強第二支柱和第三支柱的建設(shè)，彌補養(yǎng)老保險體系的短板，使各大支柱都能發(fā)揮所長，減輕國家面對人口老齡化的財政負擔(dān)，做到收支平衡。中國養(yǎng)老保險制度建設(shè)的總目標(biāo)，是最終建立起基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的統(tǒng)一的國民養(yǎng)老保險制度，而一個覆蓋全民的養(yǎng)老保障體系，應(yīng)該是提供主體多元化與制度多層化的混合型保障體系，以適應(yīng)老齡化，并滿足不同層次老年人的需求。當(dāng)然，中央調(diào)劑制度的建立，稅延養(yǎng)老保險的推行，我們應(yīng)該看到中國在養(yǎng)老保險制度上的改革成果，并相信中國的養(yǎng)老保險制度將會在未來的某一天能夠充分應(yīng)對老齡化的挑戰(zhàn)。

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（作者單位：上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院）