社區(qū)制度建構(gòu)活動的分析

張宇

摘要：體制改革造就社區(qū)的多元結(jié)構(gòu)，形成居民、市場、政府以及民間組織的多中心格局，帶來了社區(qū)資源分配的變化，也創(chuàng)造了一些新的社區(qū)資源。但是社區(qū)各中心所能獲得的資源以及資源類型是不一樣的，導致其在社區(qū)建設與制度建構(gòu)過程中發(fā)揮了不同的作用，形成居民主體、政府主導的局面。然而在社區(qū)自治的背景下，任何有效的社區(qū)建設與制度建構(gòu)活動都需要居民的廣泛參與。

關(guān)鍵詞：社區(qū)資源;制度;建構(gòu)

一、引言

經(jīng)濟社會體制改革，導致城市基層社會管理制度發(fā)生重大變遷，如何建構(gòu)新的社會管理制度，建構(gòu)社區(qū)多元互動模式，以適應社會發(fā)展的需求，成為迫切需要解決的難題。面對此種情形，國家提出通過社區(qū)建設的途徑來解決，而社區(qū)資源就成為社區(qū)建設的關(guān)鍵之一。社區(qū)資源是一種特定的社會資源，是能夠為社區(qū)建設提供幫助的社會資源。社區(qū)資源的獲得一般有兩種路徑，一是由社會改革帶來的社會資源重組，使一部分社會資源成為社區(qū)資源，二是社區(qū)組織發(fā)揮能動性，由此獲得社區(qū)資源。改革豐富了社區(qū)資源類型，形成物質(zhì)資源、精神資源、人力資源以及綜合資源等不同資源類型，社區(qū)居民、社區(qū)本身也已經(jīng)成為一種社區(qū)資源，改變了社區(qū)單一的資源結(jié)構(gòu)體系，社區(qū)資源分配的機制正在形成之中。社區(qū)管理制度建構(gòu)的過程中的首要問題就是社區(qū)資源動員的問題，充分調(diào)動與合理配置社區(qū)內(nèi)的各種資源積極參與社區(qū)事務。社區(qū)資源動員與居民的社區(qū)意識分不開，當前我國居民的社區(qū)意識淡薄，居民參與社區(qū)公共事務的熱情不高，給社區(qū)建設與發(fā)展帶來困難，有學者認為我國的城市社區(qū)參與仍然只是出于國家治理需要的自上而下的制度安排，社區(qū)參與具有很強的革命時期形成的國家動員、群眾參與的傳統(tǒng)色彩。

同時，社區(qū)在改革之中也逐漸形成了多中心的治理秩序，政府、市場、居民以及由居民組成的各種民間組織共同建構(gòu)社區(qū)治理的多中心格局，各方在社區(qū)互動過程中通過協(xié)商、博弈等方式確定自己在社區(qū)權(quán)力秩序中的位置。本文從社區(qū)資源分配的角度，對在社區(qū)住房管理以及社區(qū)管理制度建構(gòu)活動中多中心擁有的資源進行分析，以便理解各中心在社區(qū)管理制度建構(gòu)過程中發(fā)揮的不同作用。

二、單位制的轉(zhuǎn)型

城市社區(qū)管理體制由單位制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)住房體制改革高度相關(guān)。城鎮(zhèn)住房體制改革停止了住房實物分配，實現(xiàn)住房分配貨幣化。居民可以通過市場購買所需住房，而原有單位房產(chǎn)，經(jīng)過買賣，將房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給職工個人，從而實現(xiàn)單位住房產(chǎn)權(quán)私有化。房屋產(chǎn)權(quán)私有化的過程也是單位從住宅管理退出的過程，原有單位小區(qū)逐漸成為后單位小區(qū)。

城鎮(zhèn)住房制度改革是一個系統(tǒng)工程，城鎮(zhèn)住房制度改革不僅涉及住房建設投資方式，還包括住房供應方式、住房管理方式。住房管理方式改革是城鎮(zhèn)住房制度改革的重要組成部分，它承擔著使改革成果進入良性運行軌道的任務，實現(xiàn)對城市居民住房的管理是城市基層社會整合的重要內(nèi)容。住房管理改革的主要措施就是學習西方，在城鎮(zhèn)住房管理中引入市場機制。1981年3月深圳市第一家涉外商品房產(chǎn)管理的專業(yè)公司——深圳市物業(yè)公司掛牌成立，經(jīng)過三十多年的發(fā)展，物業(yè)管理市場化已經(jīng)基本被群眾認可。隨著有關(guān)物業(yè)管理的相關(guān)條例和法律逐漸完善，在市場經(jīng)濟條件下產(chǎn)生的新建商品房住宅小區(qū)以及其他城市房產(chǎn)建筑基本實施了起現(xiàn)代物業(yè)管理體制。隨著住房管理市場化、社會化與專業(yè)化有效推進，在社區(qū)建設的背景下，面對后單位住宅小區(qū)管理過程中遇到的一系列問題，為其建構(gòu)新的現(xiàn)代城市住宅管理制度就變成必然的選擇。

社會體制改革之后，單位從社區(qū)管理與服務中逐漸退出，居民成為社區(qū)管理的主體，同時也產(chǎn)生了新的重要社區(qū)管理組織，如業(yè)主委員會、物業(yè)公司等。“后單位制時期”企業(yè)和社區(qū)之間關(guān)系的分離和斷裂，帶來了社區(qū)公共物品的生產(chǎn)出現(xiàn)費用支付和資源動員的問題。社會體制改革創(chuàng)造了社區(qū)管理中的多元結(jié)構(gòu)，使任何一個社區(qū)管理制度建構(gòu)都是在組織、居民、政府共同參與下形成的。改革是社會資源重新分配的過程，改革后住宅小區(qū)資源分配都發(fā)生了怎樣的變化，社區(qū)管理制度建構(gòu)過程中又存在哪些資源呢？

三、社區(qū)資源類型

（一）社區(qū)社會資源

社區(qū)社會資本是社區(qū)重要的資源類型之一，包含組織化資源與非組織資源。組織化資源主要指社區(qū)中的各類居民自我組織的非營利性基層社會組織以及共建單位組織。社區(qū)中的非組織化資源主要指社區(qū)意識、居民對社區(qū)的歸屬感以及居民之間形成的各種關(guān)系網(wǎng)絡。

社區(qū)中有居民成立的各種非營利性基層社會組織，主要分為文體娛樂類、志愿類、社會服務類以及維權(quán)類，然而目前除了文體娛樂類組織一枝獨秀之外，其他類組織由于組織、資金等各方面的原因均很難在社區(qū)中正常開展活動。同時，每個居委會一般都有共建單位，共建單位一般可以向居委會或社區(qū)活動提供場地或者給予一些資金方面的支持，但是這個支持并非是制度性，這就意味著極大的不確定性。

社區(qū)中另一個重要的制度性支持的居民組織即業(yè)主委員會，是經(jīng)業(yè)主選舉產(chǎn)生的代表業(yè)主利益的組織。后單位住宅小區(qū)業(yè)主委員會的構(gòu)成人員基本都年逾花甲的老人，老人在處理社區(qū)公共事務中可能存在精力不足。業(yè)主委員會所掌握的住房維修基金及小區(qū)的其他公共資源收入都隨著住房維修以及物業(yè)管理費用的上漲不得不謹慎、節(jié)約使用，況且還有部分單位住宅小區(qū)尚未組建業(yè)主委員會。由于業(yè)主委員會成立時間不長，2003年國務院才正式頒布《物業(yè)管理條例》，結(jié)束了物業(yè)管理行業(yè)沒有統(tǒng)一立法的歷史，所以很多制度性規(guī)范尚不明晰，致使業(yè)委會在居民生活中的權(quán)威未能樹立起來。沒有居民的廣泛參與，就無法組建具有權(quán)威的業(yè)主委員會;沒有權(quán)威的中介組織，就會造成居民與物業(yè)公司在小區(qū)管理事務中直接接觸的局面，給物業(yè)公司帶來管理與溝通的困難。

社區(qū)中的非組織化資源是社區(qū)社會資本的另一方面，即強調(diào)居民之間的社會關(guān)系網(wǎng)絡以及由此產(chǎn)生的互惠互利和相互信賴的規(guī)范，在一個社區(qū)社會資本存量豐富的社區(qū)中居民能夠更加輕松的解決集體問題，克服所謂的“集體行動的困境”。然而不幸的是，改革開放之后我國雖然在經(jīng)濟方面取得巨大的成就，但是在社會與環(huán)境等領域卻付出了高昂的成本。體制改革之后，單位社區(qū)開始出現(xiàn)流動人口，不同單位、不同地區(qū)的人開始進出小區(qū)，同質(zhì)社區(qū)開始向異質(zhì)社區(qū)發(fā)展，居民在單位制期間建立的聯(lián)系紐帶開始斷裂，居民之間變得陌生，社區(qū)成員之間的凝聚力、信任感與認同感開始下降，社區(qū)成員對于社區(qū)的歸屬感也呈現(xiàn)下降趨勢。鄰里關(guān)系淡薄、關(guān)系網(wǎng)絡疏離、社區(qū)參與不足、制度規(guī)范建構(gòu)落后于社區(qū)發(fā)展需求等，社區(qū)社會資本流失，社區(qū)作為居民之間聯(lián)系的紐帶變得脆弱。

（二）居委會資源

居委會是基層社會的重要組織，建國之初我國的居委會制度就逐步發(fā)展起來。1954年第一屆全國人大常委會第四次會議通過了《城市居委會組織條例》，對居委會的性質(zhì)、工作等各方面做了規(guī)定。這一時期居委會的自治程度相對較高，居委會干部都由居民選舉產(chǎn)生，工作人員基本都是義務工作，在群眾中有較高的威信。1958年之后，居委會的發(fā)展與工作開始受到嚴重的行政干預，其性質(zhì)逐步由群眾自治性組織向行政性組織轉(zhuǎn)變。批復的組織和場所，居委會的自治資源遭到破壞。20世紀50年代中后期至80年代這一時期，我國城市已經(jīng)建立起單位管理的主導模式，居委會只是發(fā)揮補充作用，居委會擁有和能夠動用的資源在數(shù)量與類型上都非常少，國家通過單位組織把社會資源和服務分配給職工及其家屬。這種一元化的社區(qū)資源支持體系在保障社區(qū)居民日常生活有序發(fā)展的同時也實現(xiàn)了社區(qū)價值的統(tǒng)一和社區(qū)歸屬感的提升，但是這種單一化資源模式使居民對單位產(chǎn)生依附性和依賴心理，對實現(xiàn)社區(qū)資源向多元化配置發(fā)展非常不利。同時單一化的社區(qū)資源主要是以單位福利形式給予的，大大弱化了成本—收益平衡的理性交易概念，使得社區(qū)資源的配置標準日漸模糊。傳統(tǒng)單一化資源供給制度的后果使服務交易觀念的缺失，并為改革之后社區(qū)服務向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型帶來巨大困難。20世紀80年代之后，特別是隨著改革的深入，1989年《中華人民共和國城市居委會組織法》頒布，居委會組織由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變，隨著社區(qū)服務、社區(qū)建設的提出，居委會成為城市基層社會治理的重要主體。但是居委會自身的自主資源很少，所能發(fā)動的資源也很少，居委會的辦公經(jīng)費等其他資源幾乎全部來自于政府的支持。居委會所能自主支配的資源較少，其活動空間受到較大限制，許多工作無法展開，在社區(qū)秩序建構(gòu)的具體事務中所能發(fā)揮的作用受到抑制?，F(xiàn)實生活中，居委會承接了許多政府性行政工作，應接不暇，而用于服務居民的工作時間與精力就大為減少。

（三）市場化小區(qū)資源

經(jīng)濟社會體制改革使社會主義市場經(jīng)濟迅速發(fā)展，在社會資源的分配中發(fā)揮越來越重要的作用。對住宅進行管理的主要市場主體是物業(yè)公司，因此如何讓物業(yè)公司進駐老舊住宅小區(qū)并維持其生存是運用市場解決后單位住宅小區(qū)管理的關(guān)鍵。將小區(qū)資源市場化是獲取管理與服務的重要方式，那么在小區(qū)中有哪些資源是可以市場化的呢？

首先，居民繳費的物業(yè)管理費，居民愿意花錢買服務并認同服務交易行為是重要的市場資源。居民繳納物業(yè)管理費的前提是小區(qū)擁有一定規(guī)模的居民，適度的市場容量能夠確保住房管理市場化的基礎。但是后單位住宅小區(qū)的面積一般較小，市場容量不大且不均衡，所以有的小區(qū)即使所有的居民全部都交納物業(yè)管理費，物業(yè)費的總額也不是很高。其二，部分居民對服務交易行為還不能夠接受或認同，形成要服務不要花錢的狀態(tài)。服務交易意識是重要的市場化資源，單位長期以福利形式向小區(qū)提供公共服務模糊了居民對服務交易的認識，帶來觀念上的障礙。

其次，住宅區(qū)停車位收費是小區(qū)公共收入的重要來源。住宅區(qū)內(nèi)的公共用地、道路為小區(qū)居民共有，居民可以將這些收入運用到小區(qū)公共管理當中來。由于后單位住宅小區(qū)大部分建于上世紀60、70年代，其功能就是滿足職工的基本住房需求，沒有規(guī)劃停車用地，停車位都是后來劃定的。由于政府與單位沒有在住宅建設方面沒有做長遠的規(guī)劃，沒有預料到現(xiàn)在居民對服務需求的增長與變化，以致某些小區(qū)有，而有些小區(qū)沒有或只有很少停車位，造成停車位緊張的局面。

最后，某些后單位小區(qū)還存在物業(yè)經(jīng)營性用房，一般用于出租，然后向租戶收取租金，作為小區(qū)公共收入的來源之一。由于后單位小區(qū)主要建設于上世紀60、70年代，并沒有專門規(guī)劃建設物業(yè)經(jīng)營性用房，一般是將原先用作他用的房屋改為物業(yè)經(jīng)營性用房，因此不是所有老舊小區(qū)都有物業(yè)經(jīng)營性用房。除了上述三種小區(qū)最常見、最重要的市場化資源之外，某些小區(qū)還存在一些公共廣告費收入。這些可以市場化的資源是支持住房管理市場化方式存在的基礎。

但是興建于單位制時期的住宅小區(qū)在基礎設施、道路、綠化以及空間布局等其他方面皆老化、破損或不足，造成了市場管理的不利基礎。住宅小區(qū)在房屋結(jié)構(gòu)、空間布局、配套設施等基礎設計與規(guī)劃方面存在的“先天缺陷”與物業(yè)服務的“后天不足”密切相關(guān)。而居民對于社區(qū)公共生活的參與不足與對服務交易行為的不接受，在組織與觀念上給社區(qū)管理制度建構(gòu)帶來極大困難。

（四）政府資源

改革開放30多年以來，社會主義市場經(jīng)濟迅速發(fā)展，政府在管理能力與財政實力上都得到極大增強，為政府在社區(qū)管理制度建構(gòu)過程中發(fā)揮更大的作用奠定了經(jīng)濟與管理方面的基礎。

與社區(qū)所能獲得的其他類資源主體相比，政府在提供公共服務與公共物品方面具有足夠的財力、物力與人力，在動員社會力量方面具有組織優(yōu)勢。特別是在社區(qū)建設的背景下，政府資源供給對社區(qū)發(fā)展尤為重要。具體說來，政府向社區(qū)提供社區(qū)基礎設施建設、辦公用房、社區(qū)工作人員工資以及組織、制度等方面的支持，幾乎涉及社區(qū)建設的所有方面。政府作為公眾利益代表，有義務促進公共產(chǎn)品的合理分配，但是政府組織也如其他任何組織一樣，有自己的利益需要，在社區(qū)建設方面就表現(xiàn)為加強對基層社會控制。當前政府資源在社區(qū)資源體系中的主導性地位是由政府與社會力量發(fā)展的現(xiàn)實以及由此形成的制度架構(gòu)決定的，資源供給的優(yōu)勢地位更加強化了政府在社區(qū)中的支配能力和權(quán)威壓力。

隨著城市社區(qū)管理體制的轉(zhuǎn)型，社區(qū)發(fā)展所依托的資源呈現(xiàn)出由單一向多元化發(fā)展的態(tài)勢，但是從社區(qū)資源投入的種類與規(guī)模上來看，政府資源依然占據(jù)主導地位。面對單位住宅小區(qū)迫切需要改變的社會現(xiàn)狀，但是僅憑居民與社區(qū)組織擁有以及調(diào)動的資源，是無法對住宅小區(qū)面貌進行較大規(guī)模的改造。因此，不得不依賴政府，希望政府能夠采取有效行動并承擔相應責任。從以上的分析中可以得出，在社區(qū)秩序重構(gòu)的過程中依賴政府的主要投資并非偶然的結(jié)果，而是社會資源分配結(jié)構(gòu)所決定的。

四、結(jié)語

從社區(qū)各主體所擁有的資源總量及資源種類中可以發(fā)現(xiàn)，雖然社區(qū)建設與制度建構(gòu)中存在多種資源，但是政府顯然在社區(qū)資源分配結(jié)構(gòu)中處于優(yōu)勢地位，其他方面無法與政府相提并論。體制改革雖然使居民成為社區(qū)建設的主體，但是由于居民及社區(qū)自身并沒有掌握足夠的資源，存在資源動員的困難，社區(qū)資源分配結(jié)構(gòu)顯然與居民主體地位并不協(xié)調(diào)，從而在社區(qū)建設與制度建構(gòu)過程中形成居民主體、政府主導的局面。但是必須認識到，改革造就的社區(qū)多元結(jié)構(gòu)對社區(qū)建設與制度建構(gòu)產(chǎn)生了重要影響，社區(qū)建設與制度建構(gòu)就是調(diào)整社區(qū)內(nèi)各種關(guān)系結(jié)構(gòu)，需要民間組織、市場與政府的共同參與，尤其是居民對社區(qū)公共生活的廣泛參與。

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（作者單位：中共樅陽縣委黨校）