社區(qū)制度建構(gòu)活動(dòng)的分析

張宇

摘要：體制改革造就社區(qū)的多元結(jié)構(gòu)，形成居民、市場(chǎng)、政府以及民間組織的多中心格局，帶來(lái)了社區(qū)資源分配的變化，也創(chuàng)造了一些新的社區(qū)資源。但是社區(qū)各中心所能獲得的資源以及資源類(lèi)型是不一樣的，導(dǎo)致其在社區(qū)建設(shè)與制度建構(gòu)過(guò)程中發(fā)揮了不同的作用，形成居民主體、政府主導(dǎo)的局面。然而在社區(qū)自治的背景下，任何有效的社區(qū)建設(shè)與制度建構(gòu)活動(dòng)都需要居民的廣泛參與。

關(guān)鍵詞：社區(qū)資源;制度;建構(gòu)

一、引言

經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革，導(dǎo)致城市基層社會(huì)管理制度發(fā)生重大變遷，如何建構(gòu)新的社會(huì)管理制度，建構(gòu)社區(qū)多元互動(dòng)模式，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，成為迫切需要解決的難題。面對(duì)此種情形，國(guó)家提出通過(guò)社區(qū)建設(shè)的途徑來(lái)解決，而社區(qū)資源就成為社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵之一。社區(qū)資源是一種特定的社會(huì)資源，是能夠?yàn)樯鐓^(qū)建設(shè)提供幫助的社會(huì)資源。社區(qū)資源的獲得一般有兩種路徑，一是由社會(huì)改革帶來(lái)的社會(huì)資源重組，使一部分社會(huì)資源成為社區(qū)資源，二是社區(qū)組織發(fā)揮能動(dòng)性，由此獲得社區(qū)資源。改革豐富了社區(qū)資源類(lèi)型，形成物質(zhì)資源、精神資源、人力資源以及綜合資源等不同資源類(lèi)型，社區(qū)居民、社區(qū)本身也已經(jīng)成為一種社區(qū)資源，改變了社區(qū)單一的資源結(jié)構(gòu)體系，社區(qū)資源分配的機(jī)制正在形成之中。社區(qū)管理制度建構(gòu)的過(guò)程中的首要問(wèn)題就是社區(qū)資源動(dòng)員的問(wèn)題，充分調(diào)動(dòng)與合理配置社區(qū)內(nèi)的各種資源積極參與社區(qū)事務(wù)。社區(qū)資源動(dòng)員與居民的社區(qū)意識(shí)分不開(kāi)，當(dāng)前我國(guó)居民的社區(qū)意識(shí)淡薄，居民參與社區(qū)公共事務(wù)的熱情不高，給社區(qū)建設(shè)與發(fā)展帶來(lái)困難，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的城市社區(qū)參與仍然只是出于國(guó)家治理需要的自上而下的制度安排，社區(qū)參與具有很強(qiáng)的革命時(shí)期形成的國(guó)家動(dòng)員、群眾參與的傳統(tǒng)色彩。

同時(shí)，社區(qū)在改革之中也逐漸形成了多中心的治理秩序，政府、市場(chǎng)、居民以及由居民組成的各種民間組織共同建構(gòu)社區(qū)治理的多中心格局，各方在社區(qū)互動(dòng)過(guò)程中通過(guò)協(xié)商、博弈等方式確定自己在社區(qū)權(quán)力秩序中的位置。本文從社區(qū)資源分配的角度，對(duì)在社區(qū)住房管理以及社區(qū)管理制度建構(gòu)活動(dòng)中多中心擁有的資源進(jìn)行分析，以便理解各中心在社區(qū)管理制度建構(gòu)過(guò)程中發(fā)揮的不同作用。

二、單位制的轉(zhuǎn)型

城市社區(qū)管理體制由單位制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)住房體制改革高度相關(guān)。城鎮(zhèn)住房體制改革停止了住房實(shí)物分配，實(shí)現(xiàn)住房分配貨幣化。居民可以通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)所需住房，而原有單位房產(chǎn)，經(jīng)過(guò)買(mǎi)賣(mài)，將房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給職工個(gè)人，從而實(shí)現(xiàn)單位住房產(chǎn)權(quán)私有化。房屋產(chǎn)權(quán)私有化的過(guò)程也是單位從住宅管理退出的過(guò)程，原有單位小區(qū)逐漸成為后單位小區(qū)。

城鎮(zhèn)住房制度改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，城鎮(zhèn)住房制度改革不僅涉及住房建設(shè)投資方式，還包括住房供應(yīng)方式、住房管理方式。住房管理方式改革是城鎮(zhèn)住房制度改革的重要組成部分，它承擔(dān)著使改革成果進(jìn)入良性運(yùn)行軌道的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市居民住房的管理是城市基層社會(huì)整合的重要內(nèi)容。住房管理改革的主要措施就是學(xué)習(xí)西方，在城鎮(zhèn)住房管理中引入市場(chǎng)機(jī)制。1981年3月深圳市第一家涉外商品房產(chǎn)管理的專(zhuān)業(yè)公司——深圳市物業(yè)公司掛牌成立，經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，物業(yè)管理市場(chǎng)化已經(jīng)基本被群眾認(rèn)可。隨著有關(guān)物業(yè)管理的相關(guān)條例和法律逐漸完善，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的新建商品房住宅小區(qū)以及其他城市房產(chǎn)建筑基本實(shí)施了起現(xiàn)代物業(yè)管理體制。隨著住房管理市場(chǎng)化、社會(huì)化與專(zhuān)業(yè)化有效推進(jìn)，在社區(qū)建設(shè)的背景下，面對(duì)后單位住宅小區(qū)管理過(guò)程中遇到的一系列問(wèn)題，為其建構(gòu)新的現(xiàn)代城市住宅管理制度就變成必然的選擇。

社會(huì)體制改革之后，單位從社區(qū)管理與服務(wù)中逐漸退出，居民成為社區(qū)管理的主體，同時(shí)也產(chǎn)生了新的重要社區(qū)管理組織，如業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司等。“后單位制時(shí)期”企業(yè)和社區(qū)之間關(guān)系的分離和斷裂，帶來(lái)了社區(qū)公共物品的生產(chǎn)出現(xiàn)費(fèi)用支付和資源動(dòng)員的問(wèn)題。社會(huì)體制改革創(chuàng)造了社區(qū)管理中的多元結(jié)構(gòu)，使任何一個(gè)社區(qū)管理制度建構(gòu)都是在組織、居民、政府共同參與下形成的。改革是社會(huì)資源重新分配的過(guò)程，改革后住宅小區(qū)資源分配都發(fā)生了怎樣的變化，社區(qū)管理制度建構(gòu)過(guò)程中又存在哪些資源呢？

三、社區(qū)資源類(lèi)型

（一）社區(qū)社會(huì)資源

社區(qū)社會(huì)資本是社區(qū)重要的資源類(lèi)型之一，包含組織化資源與非組織資源。組織化資源主要指社區(qū)中的各類(lèi)居民自我組織的非營(yíng)利性基層社會(huì)組織以及共建單位組織。社區(qū)中的非組織化資源主要指社區(qū)意識(shí)、居民對(duì)社區(qū)的歸屬感以及居民之間形成的各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

社區(qū)中有居民成立的各種非營(yíng)利性基層社會(huì)組織，主要分為文體娛樂(lè)類(lèi)、志愿類(lèi)、社會(huì)服務(wù)類(lèi)以及維權(quán)類(lèi)，然而目前除了文體娛樂(lè)類(lèi)組織一枝獨(dú)秀之外，其他類(lèi)組織由于組織、資金等各方面的原因均很難在社區(qū)中正常開(kāi)展活動(dòng)。同時(shí)，每個(gè)居委會(huì)一般都有共建單位，共建單位一般可以向居委會(huì)或社區(qū)活動(dòng)提供場(chǎng)地或者給予一些資金方面的支持，但是這個(gè)支持并非是制度性，這就意味著極大的不確定性。

社區(qū)中另一個(gè)重要的制度性支持的居民組織即業(yè)主委員會(huì)，是經(jīng)業(yè)主選舉產(chǎn)生的代表業(yè)主利益的組織。后單位住宅小區(qū)業(yè)主委員會(huì)的構(gòu)成人員基本都年逾花甲的老人，老人在處理社區(qū)公共事務(wù)中可能存在精力不足。業(yè)主委員會(huì)所掌握的住房維修基金及小區(qū)的其他公共資源收入都隨著住房維修以及物業(yè)管理費(fèi)用的上漲不得不謹(jǐn)慎、節(jié)約使用，況且還有部分單位住宅小區(qū)尚未組建業(yè)主委員會(huì)。由于業(yè)主委員會(huì)成立時(shí)間不長(zhǎng)，2003年國(guó)務(wù)院才正式頒布《物業(yè)管理?xiàng)l例》，結(jié)束了物業(yè)管理行業(yè)沒(méi)有統(tǒng)一立法的歷史，所以很多制度性規(guī)范尚不明晰，致使業(yè)委會(huì)在居民生活中的權(quán)威未能樹(shù)立起來(lái)。沒(méi)有居民的廣泛參與，就無(wú)法組建具有權(quán)威的業(yè)主委員會(huì);沒(méi)有權(quán)威的中介組織，就會(huì)造成居民與物業(yè)公司在小區(qū)管理事務(wù)中直接接觸的局面，給物業(yè)公司帶來(lái)管理與溝通的困難。

社區(qū)中的非組織化資源是社區(qū)社會(huì)資本的另一方面，即強(qiáng)調(diào)居民之間的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及由此產(chǎn)生的互惠互利和相互信賴(lài)的規(guī)范，在一個(gè)社區(qū)社會(huì)資本存量豐富的社區(qū)中居民能夠更加輕松的解決集體問(wèn)題，克服所謂的“集體行動(dòng)的困境”。然而不幸的是，改革開(kāi)放之后我國(guó)雖然在經(jīng)濟(jì)方面取得巨大的成就，但是在社會(huì)與環(huán)境等領(lǐng)域卻付出了高昂的成本。體制改革之后，單位社區(qū)開(kāi)始出現(xiàn)流動(dòng)人口，不同單位、不同地區(qū)的人開(kāi)始進(jìn)出小區(qū)，同質(zhì)社區(qū)開(kāi)始向異質(zhì)社區(qū)發(fā)展，居民在單位制期間建立的聯(lián)系紐帶開(kāi)始斷裂，居民之間變得陌生，社區(qū)成員之間的凝聚力、信任感與認(rèn)同感開(kāi)始下降，社區(qū)成員對(duì)于社區(qū)的歸屬感也呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。鄰里關(guān)系淡薄、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)疏離、社區(qū)參與不足、制度規(guī)范建構(gòu)落后于社區(qū)發(fā)展需求等，社區(qū)社會(huì)資本流失，社區(qū)作為居民之間聯(lián)系的紐帶變得脆弱。

（二）居委會(huì)資源

居委會(huì)是基層社會(huì)的重要組織，建國(guó)之初我國(guó)的居委會(huì)制度就逐步發(fā)展起來(lái)。1954年第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《城市居委會(huì)組織條例》，對(duì)居委會(huì)的性質(zhì)、工作等各方面做了規(guī)定。這一時(shí)期居委會(huì)的自治程度相對(duì)較高，居委會(huì)干部都由居民選舉產(chǎn)生，工作人員基本都是義務(wù)工作，在群眾中有較高的威信。1958年之后，居委會(huì)的發(fā)展與工作開(kāi)始受到嚴(yán)重的行政干預(yù)，其性質(zhì)逐步由群眾自治性組織向行政性組織轉(zhuǎn)變。批復(fù)的組織和場(chǎng)所，居委會(huì)的自治資源遭到破壞。20世紀(jì)50年代中后期至80年代這一時(shí)期，我國(guó)城市已經(jīng)建立起單位管理的主導(dǎo)模式，居委會(huì)只是發(fā)揮補(bǔ)充作用，居委會(huì)擁有和能夠動(dòng)用的資源在數(shù)量與類(lèi)型上都非常少，國(guó)家通過(guò)單位組織把社會(huì)資源和服務(wù)分配給職工及其家屬。這種一元化的社區(qū)資源支持體系在保障社區(qū)居民日常生活有序發(fā)展的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了社區(qū)價(jià)值的統(tǒng)一和社區(qū)歸屬感的提升，但是這種單一化資源模式使居民對(duì)單位產(chǎn)生依附性和依賴(lài)心理，對(duì)實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源向多元化配置發(fā)展非常不利。同時(shí)單一化的社區(qū)資源主要是以單位福利形式給予的，大大弱化了成本—收益平衡的理性交易概念，使得社區(qū)資源的配置標(biāo)準(zhǔn)日漸模糊。傳統(tǒng)單一化資源供給制度的后果使服務(wù)交易觀念的缺失，并為改革之后社區(qū)服務(wù)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型帶來(lái)巨大困難。20世紀(jì)80年代之后，特別是隨著改革的深入，1989年《中華人民共和國(guó)城市居委會(huì)組織法》頒布，居委會(huì)組織由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變，隨著社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)的提出，居委會(huì)成為城市基層社會(huì)治理的重要主體。但是居委會(huì)自身的自主資源很少，所能發(fā)動(dòng)的資源也很少，居委會(huì)的辦公經(jīng)費(fèi)等其他資源幾乎全部來(lái)自于政府的支持。居委會(huì)所能自主支配的資源較少，其活動(dòng)空間受到較大限制，許多工作無(wú)法展開(kāi)，在社區(qū)秩序建構(gòu)的具體事務(wù)中所能發(fā)揮的作用受到抑制?，F(xiàn)實(shí)生活中，居委會(huì)承接了許多政府性行政工作，應(yīng)接不暇，而用于服務(wù)居民的工作時(shí)間與精力就大為減少。

（三）市場(chǎng)化小區(qū)資源

經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革使社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，在社會(huì)資源的分配中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。對(duì)住宅進(jìn)行管理的主要市場(chǎng)主體是物業(yè)公司，因此如何讓物業(yè)公司進(jìn)駐老舊住宅小區(qū)并維持其生存是運(yùn)用市場(chǎng)解決后單位住宅小區(qū)管理的關(guān)鍵。將小區(qū)資源市場(chǎng)化是獲取管理與服務(wù)的重要方式，那么在小區(qū)中有哪些資源是可以市場(chǎng)化的呢？

首先，居民繳費(fèi)的物業(yè)管理費(fèi)，居民愿意花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)并認(rèn)同服務(wù)交易行為是重要的市場(chǎng)資源。居民繳納物業(yè)管理費(fèi)的前提是小區(qū)擁有一定規(guī)模的居民，適度的市場(chǎng)容量能夠確保住房管理市場(chǎng)化的基礎(chǔ)。但是后單位住宅小區(qū)的面積一般較小，市場(chǎng)容量不大且不均衡，所以有的小區(qū)即使所有的居民全部都交納物業(yè)管理費(fèi)，物業(yè)費(fèi)的總額也不是很高。其二，部分居民對(duì)服務(wù)交易行為還不能夠接受或認(rèn)同，形成要服務(wù)不要花錢(qián)的狀態(tài)。服務(wù)交易意識(shí)是重要的市場(chǎng)化資源，單位長(zhǎng)期以福利形式向小區(qū)提供公共服務(wù)模糊了居民對(duì)服務(wù)交易的認(rèn)識(shí)，帶來(lái)觀念上的障礙。

其次，住宅區(qū)停車(chē)位收費(fèi)是小區(qū)公共收入的重要來(lái)源。住宅區(qū)內(nèi)的公共用地、道路為小區(qū)居民共有，居民可以將這些收入運(yùn)用到小區(qū)公共管理當(dāng)中來(lái)。由于后單位住宅小區(qū)大部分建于上世紀(jì)60、70年代，其功能就是滿(mǎn)足職工的基本住房需求，沒(méi)有規(guī)劃停車(chē)用地，停車(chē)位都是后來(lái)劃定的。由于政府與單位沒(méi)有在住宅建設(shè)方面沒(méi)有做長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，沒(méi)有預(yù)料到現(xiàn)在居民對(duì)服務(wù)需求的增長(zhǎng)與變化，以致某些小區(qū)有，而有些小區(qū)沒(méi)有或只有很少停車(chē)位，造成停車(chē)位緊張的局面。

最后，某些后單位小區(qū)還存在物業(yè)經(jīng)營(yíng)性用房，一般用于出租，然后向租戶(hù)收取租金，作為小區(qū)公共收入的來(lái)源之一。由于后單位小區(qū)主要建設(shè)于上世紀(jì)60、70年代，并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)規(guī)劃建設(shè)物業(yè)經(jīng)營(yíng)性用房，一般是將原先用作他用的房屋改為物業(yè)經(jīng)營(yíng)性用房，因此不是所有老舊小區(qū)都有物業(yè)經(jīng)營(yíng)性用房。除了上述三種小區(qū)最常見(jiàn)、最重要的市場(chǎng)化資源之外，某些小區(qū)還存在一些公共廣告費(fèi)收入。這些可以市場(chǎng)化的資源是支持住房管理市場(chǎng)化方式存在的基礎(chǔ)。

但是興建于單位制時(shí)期的住宅小區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、道路、綠化以及空間布局等其他方面皆老化、破損或不足，造成了市場(chǎng)管理的不利基礎(chǔ)。住宅小區(qū)在房屋結(jié)構(gòu)、空間布局、配套設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)計(jì)與規(guī)劃方面存在的“先天缺陷”與物業(yè)服務(wù)的“后天不足”密切相關(guān)。而居民對(duì)于社區(qū)公共生活的參與不足與對(duì)服務(wù)交易行為的不接受，在組織與觀念上給社區(qū)管理制度建構(gòu)帶來(lái)極大困難。

（四）政府資源

改革開(kāi)放30多年以來(lái)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，政府在管理能力與財(cái)政實(shí)力上都得到極大增強(qiáng)，為政府在社區(qū)管理制度建構(gòu)過(guò)程中發(fā)揮更大的作用奠定了經(jīng)濟(jì)與管理方面的基礎(chǔ)。

與社區(qū)所能獲得的其他類(lèi)資源主體相比，政府在提供公共服務(wù)與公共物品方面具有足夠的財(cái)力、物力與人力，在動(dòng)員社會(huì)力量方面具有組織優(yōu)勢(shì)。特別是在社區(qū)建設(shè)的背景下，政府資源供給對(duì)社區(qū)發(fā)展尤為重要。具體說(shuō)來(lái)，政府向社區(qū)提供社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、辦公用房、社區(qū)工作人員工資以及組織、制度等方面的支持，幾乎涉及社區(qū)建設(shè)的所有方面。政府作為公眾利益代表，有義務(wù)促進(jìn)公共產(chǎn)品的合理分配，但是政府組織也如其他任何組織一樣，有自己的利益需要，在社區(qū)建設(shè)方面就表現(xiàn)為加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)控制。當(dāng)前政府資源在社區(qū)資源體系中的主導(dǎo)性地位是由政府與社會(huì)力量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)以及由此形成的制度架構(gòu)決定的，資源供給的優(yōu)勢(shì)地位更加強(qiáng)化了政府在社區(qū)中的支配能力和權(quán)威壓力。

隨著城市社區(qū)管理體制的轉(zhuǎn)型，社區(qū)發(fā)展所依托的資源呈現(xiàn)出由單一向多元化發(fā)展的態(tài)勢(shì)，但是從社區(qū)資源投入的種類(lèi)與規(guī)模上來(lái)看，政府資源依然占據(jù)主導(dǎo)地位。面對(duì)單位住宅小區(qū)迫切需要改變的社會(huì)現(xiàn)狀，但是僅憑居民與社區(qū)組織擁有以及調(diào)動(dòng)的資源，是無(wú)法對(duì)住宅小區(qū)面貌進(jìn)行較大規(guī)模的改造。因此，不得不依賴(lài)政府，希望政府能夠采取有效行動(dòng)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。從以上的分析中可以得出，在社區(qū)秩序重構(gòu)的過(guò)程中依賴(lài)政府的主要投資并非偶然的結(jié)果，而是社會(huì)資源分配結(jié)構(gòu)所決定的。

四、結(jié)語(yǔ)

從社區(qū)各主體所擁有的資源總量及資源種類(lèi)中可以發(fā)現(xiàn)，雖然社區(qū)建設(shè)與制度建構(gòu)中存在多種資源，但是政府顯然在社區(qū)資源分配結(jié)構(gòu)中處于優(yōu)勢(shì)地位，其他方面無(wú)法與政府相提并論。體制改革雖然使居民成為社區(qū)建設(shè)的主體，但是由于居民及社區(qū)自身并沒(méi)有掌握足夠的資源，存在資源動(dòng)員的困難，社區(qū)資源分配結(jié)構(gòu)顯然與居民主體地位并不協(xié)調(diào)，從而在社區(qū)建設(shè)與制度建構(gòu)過(guò)程中形成居民主體、政府主導(dǎo)的局面。但是必須認(rèn)識(shí)到，改革造就的社區(qū)多元結(jié)構(gòu)對(duì)社區(qū)建設(shè)與制度建構(gòu)產(chǎn)生了重要影響，社區(qū)建設(shè)與制度建構(gòu)就是調(diào)整社區(qū)內(nèi)各種關(guān)系結(jié)構(gòu)，需要民間組織、市場(chǎng)與政府的共同參與，尤其是居民對(duì)社區(qū)公共生活的廣泛參與。

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（作者單位：中共樅陽(yáng)縣委黨校）