新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制構(gòu)建方法分析

蔡曉琰

[摘 要] 新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中起到重要作用，項(xiàng)目中投資回報(bào)是決定項(xiàng)目發(fā)展順利程度的關(guān)鍵因素。通過(guò)分析我國(guó)新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目在構(gòu)建合理的投資回報(bào)機(jī)制中需注意的內(nèi)容，提出相應(yīng)的完善建議，旨在構(gòu)建能實(shí)現(xiàn)參與新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目的政府、社會(huì)資本和公眾各方利益共贏的投資回報(bào)機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目;投資回報(bào)機(jī)制;共贏

[中圖分類號(hào)] F283[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2020）04-0059-02

Abstract： PPP projects play an important role in Chinese new urbanization construction， and the return on investment in PPP projects determines the success of the projects development. This paper researches the subjects that need to be emphasized in the process of establishing the appropriate return on investment mechanism of PPP projects in new urbanization， and then sets up the related suggestions. The research can be used to establish the return on investment mechanism in PPP projects of new urbanization to realize the win-win situation between government， private sectors and users.

Key words： new urbanization PPP projects， return on investment mechanism， win-win

政府和社會(huì)資本合作（Public Private Partnership，PPP）模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目融資方式。十九屆四中全會(huì)做出了堅(jiān)持完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定，PPP模式作為推進(jìn)政府治理體系現(xiàn)代化的一種方式，可以更好地滿足人民多層次、多樣化的需求，將在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承擔(dān)更大的作用。新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目能夠滿足我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，各省市在大力推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目的發(fā)展。

PPP模式的特點(diǎn)是項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期較長(zhǎng)，建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)較多，投資回報(bào)的波動(dòng)比較大，政府和社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目的談判階段會(huì)就投資回報(bào)的內(nèi)容進(jìn)行約定，雙方參與項(xiàng)目能否獲得合理利益決定項(xiàng)目開(kāi)展的順利程度。對(duì)于新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，由于項(xiàng)目的多樣性，構(gòu)建合理的投資回報(bào)對(duì)于項(xiàng)目的發(fā)展更為重要，這樣才能夠吸引更多社會(huì)資本，更好地促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目的發(fā)展。然而，目前我國(guó)PPP項(xiàng)目還未形成完善的投資回報(bào)方法，新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制在構(gòu)建時(shí)，還需要在已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷完善。本文基于PPP項(xiàng)目的實(shí)施情況，分析新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目在構(gòu)建投資回報(bào)機(jī)制中需體現(xiàn)的幾點(diǎn)內(nèi)容，并提出相應(yīng)的建議。

一、新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目構(gòu)建合理投資回報(bào)機(jī)制要體現(xiàn)的內(nèi)容

新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制應(yīng)該要能夠保障政府、社會(huì)資本以及公眾利益的均衡，防止任何一方在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中利益過(guò)分受損或超額收益。在理論研究方面，有關(guān)PPP項(xiàng)目投資回報(bào)的研究主要集中在政府擔(dān)保和政府補(bǔ)助方面，對(duì)于在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)期間如何綜合合理保障政府和社會(huì)資本合理利益的研究還較少[1][2][3][4]。因此，本文從保障參與項(xiàng)目各方的收益的角度入手，結(jié)合目前PPP項(xiàng)目實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，從以下幾點(diǎn)分析新型城鎮(zhèn)化PPP模式在構(gòu)建合理投資回報(bào)機(jī)制時(shí)需要體現(xiàn)的內(nèi)容。

（一）政府和社會(huì)資本在項(xiàng)目運(yùn)行中獲得的利益要均衡

政府和社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中獲得的利益需要與它們的投入以及承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的比例大致相符，不應(yīng)出現(xiàn)大幅的不均衡現(xiàn)象，而目前實(shí)踐中還沒(méi)有完全做到這一點(diǎn)。新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目在構(gòu)建投資回報(bào)機(jī)制時(shí)，需要考慮能在項(xiàng)目較長(zhǎng)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)使政府和社會(huì)資本獲得合理的、均衡的收益的方法和措施。并且，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)收益共享原則是PPP項(xiàng)目中的重要原則，投資回報(bào)機(jī)制也應(yīng)該體現(xiàn)這一原則。在新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由于風(fēng)險(xiǎn)影響，社會(huì)資本有可能出現(xiàn)低于預(yù)期的收益虧損或收益超出預(yù)期的情況，政府和社會(huì)資本應(yīng)在談判中，可以根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)收益共享原則進(jìn)行相應(yīng)的約定，保持雙方在項(xiàng)目運(yùn)行中獲得利益的合理和均衡。根據(jù)以往PPP項(xiàng)目運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)，政府會(huì)對(duì)社會(huì)資本收益不足的情況而給予補(bǔ)助[5][6]，然而對(duì)于社會(huì)資本獲得過(guò)度收益的情況，雙方的處理方式還不完善。

（二）建立合理的再談判機(jī)制

新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中會(huì)遇到各類型的問(wèn)題，就項(xiàng)目收益部分來(lái)說(shuō)，整個(gè)運(yùn)營(yíng)周期內(nèi)收益常會(huì)發(fā)生變化，如果合同中沒(méi)有可供政府和社會(huì)資本雙方參照的解決方法，就會(huì)引發(fā)政府和社會(huì)資本之間的再談判，高效且快捷的再談判流程在這段時(shí)期可以為保障PPP項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)營(yíng)提供較大的支持。然而，PPP項(xiàng)目實(shí)踐中對(duì)建立再談判流程還沒(méi)有足夠重視。因此，新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目要構(gòu)建合理的投資回報(bào)機(jī)制，應(yīng)該要完善對(duì)能處理在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中與有關(guān)收益的爭(zhēng)議或問(wèn)題的再談判機(jī)制，提高解決投資回報(bào)問(wèn)題的效率，減少再談判的時(shí)間和成本耗費(fèi)，保障政府和社會(huì)資本的合理收益。

（三）設(shè)置合理的收費(fèi)方法保障社會(huì)公眾的利益

PPP項(xiàng)目涉及到的相關(guān)者包括政府、社會(huì)資本和社會(huì)公眾，投資回報(bào)機(jī)制不能僅體現(xiàn)政府和社會(huì)資本的利益，也要保障社會(huì)公眾的利益。新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目中的一部分主要依賴使用者付費(fèi)獲得收益，因此，更要注意保障公眾的利益。對(duì)于新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目中的使用者付費(fèi)項(xiàng)目，在構(gòu)建投資回報(bào)機(jī)制時(shí)，應(yīng)包含合理的收費(fèi)方式以均衡項(xiàng)目預(yù)期收益與社會(huì)公眾利益之間的關(guān)系;并且，協(xié)調(diào)好政府、社會(huì)資本和社會(huì)公眾三方的利益，實(shí)現(xiàn)共贏。

二、完善新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制的建議

（一）制定投資回報(bào)機(jī)制時(shí)考慮風(fēng)險(xiǎn)的影響

風(fēng)險(xiǎn)是造成PPP項(xiàng)目投資回報(bào)不平衡的重要因素，在新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目構(gòu)建投資回報(bào)機(jī)制時(shí)，為均衡各方收益，須要能靈活地應(yīng)對(duì)項(xiàng)目中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)立合理方式使項(xiàng)目在受到風(fēng)險(xiǎn)波動(dòng)下具有靈活的調(diào)節(jié)收益變化的能力，能在整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)合理保障政府和社會(huì)資本在項(xiàng)目中的收益。因此，在建立投資回報(bào)機(jī)制時(shí)全盤考慮在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)情況，從政府和社會(huì)資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的情況來(lái)調(diào)節(jié)它們受到風(fēng)險(xiǎn)的影響程度，并制定好相應(yīng)的措施協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)影響，能夠有效改善項(xiàng)目中政府和社會(huì)資本收益不均衡的情況。

（二）實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和收益共享

合理的新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制在構(gòu)建時(shí)應(yīng)該能夠體現(xiàn)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)收益共享原則。PPP項(xiàng)目中與收益有關(guān)的重要原則就是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)收益共享原則，這個(gè)原則能幫助PPP項(xiàng)目在整個(gè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中協(xié)調(diào)政府和社會(huì)資本的收益，對(duì)社會(huì)資本的收益虧損或者超額收益進(jìn)行調(diào)節(jié)，采用相應(yīng)的方法進(jìn)行政府補(bǔ)助或是超額收益分擔(dān)，在保障公眾利益的前提下來(lái)調(diào)整項(xiàng)目整個(gè)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)政府和社會(huì)資本的利益關(guān)系，既能體現(xiàn)機(jī)制的公平性，又能實(shí)現(xiàn)各方利益的均衡發(fā)展。

（三）實(shí)現(xiàn)政府補(bǔ)助合理化，采用合理的收費(fèi)方法實(shí)現(xiàn)共贏

新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目建設(shè)中，一部分項(xiàng)目?jī)H依靠收費(fèi)就能實(shí)現(xiàn)收益，而另一部分項(xiàng)目的收益不足需要政府補(bǔ)助。在投資回報(bào)機(jī)制的制定中，需要合理應(yīng)對(duì)這兩種情況。對(duì)于依靠收益就可以滿足投資回報(bào)需求的新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目，在制定收費(fèi)方法時(shí)，需要考慮社會(huì)公眾的利益，綜合各方的利益需求，合理確定項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，政府也可根據(jù)需要補(bǔ)貼一部分收費(fèi)。對(duì)于需要政府補(bǔ)助的新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目，政府補(bǔ)助的程度是重點(diǎn)，因此，在構(gòu)建投資回報(bào)機(jī)制時(shí)，可以根據(jù)新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目中盈利情況和政府補(bǔ)助限額的預(yù)估，對(duì)補(bǔ)助金額的合理性進(jìn)行論證，確定合理的政府補(bǔ)助的額度。

（四）完善合同和再談判流程

投資回報(bào)機(jī)制在新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目的談判環(huán)節(jié)確定，要把投資回報(bào)機(jī)制落到實(shí)處，就要對(duì)在機(jī)制中考慮到的情況及其解決方案都記入合同中，尤其是上述幾點(diǎn)需要政府和社會(huì)資本科學(xué)決策的內(nèi)容。同時(shí)，即便投資回報(bào)機(jī)制具有較高合理性，在項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，也可能會(huì)出現(xiàn)機(jī)制中沒(méi)有考慮到的問(wèn)題，因此，要完善再談判流程，當(dāng)項(xiàng)目在運(yùn)行中出現(xiàn)無(wú)法依賴合同解決的問(wèn)題時(shí)，高效的再談判流程能夠減少各方在尋求解決方法過(guò)程中的成本耗費(fèi)，彌補(bǔ)原有機(jī)制的不足。

綜上，新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目要建立合理的投資回報(bào)機(jī)制，綜合考慮以上各環(huán)節(jié)內(nèi)容是必要的，將其形成體系，才能使投資回報(bào)機(jī)制在運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)具有全面保障政府、社會(huì)資本和社會(huì)公眾各方利益的能力。

三、結(jié)論

新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中起到重要作用，合理投資回報(bào)機(jī)制的建立是決定項(xiàng)目順利開(kāi)展的關(guān)鍵。本文提出了新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目在構(gòu)建合理投資回報(bào)機(jī)制時(shí)需要體現(xiàn)的內(nèi)容和相關(guān)建議，使項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制能夠高效運(yùn)營(yíng)，保障項(xiàng)目中政府、社會(huì)資本和社會(huì)公眾三方的合理利益。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]