推動創(chuàng)新發(fā)展的制度性供給研究

郭婧

摘 要：國家自主創(chuàng)新示范區(qū)（簡稱“自創(chuàng)區(qū)”），對中西部地區(qū)發(fā)展是前所未有的歷史機遇。在充分借鑒先行先試地區(qū)經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，從強化制度性供給入手，致力于探索中西部創(chuàng)新發(fā)展體制機制改革的“河南模式”，并不斷建立和完善適合鄭洛新自創(chuàng)區(qū)發(fā)展的體制機制。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新發(fā)展;制度性供給;體制機制創(chuàng)新

中圖分類號：F124.3? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）12-0137-02

作為實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略、建設(shè)創(chuàng)新型國家和區(qū)域創(chuàng)新體系的重要空間載體，自創(chuàng)區(qū)承擔著推進我國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的經(jīng)驗探索和體制機制創(chuàng)新、先行先試的重要責任。但是，隨著中國改革邁入深水區(qū)，面對傳統(tǒng)體制的強力擠壓，就要求自創(chuàng)區(qū)必須進行自我革新、自我超越。

一、自創(chuàng)區(qū)建設(shè)發(fā)展情況

自創(chuàng)區(qū)作為先試先行的前沿陣地，其建設(shè)和發(fā)展大致經(jīng)歷三個階段。

1.探索階段（2009—2013年）。2008年全球金融危機后，各國經(jīng)濟發(fā)展面臨前所未有的挑戰(zhàn)。為有效應對危機和穩(wěn)增長的切實需要，北京中關(guān)村、武漢東湖和上海張江憑借各自鮮明的創(chuàng)新發(fā)展模式，成為我國首批自創(chuàng)區(qū)。通過充分發(fā)揮借力國家給予創(chuàng)新發(fā)展的政策優(yōu)勢，在體制機制方面進行了加速創(chuàng)新發(fā)展的嘗試和突破。如在股權(quán)和分紅激勵、科技成果轉(zhuǎn)化、人才政策方面，都取得了有益經(jīng)驗。

2.規(guī)模推廣階段（2014—2015年）。2014年是中國經(jīng)濟增長壓力最大的一年，各地經(jīng)濟普遍不景氣，中小企業(yè)面臨巨大發(fā)展難題。但自創(chuàng)區(qū)的各項發(fā)展數(shù)據(jù)表明，其發(fā)展狀態(tài)較其他地區(qū)更平穩(wěn)。中央決定，將自創(chuàng)區(qū)的經(jīng)驗向全國推廣。中央連續(xù)出臺《關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》等政策，明確提出增設(shè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革。在中央的統(tǒng)籌謀劃下，自2014年開始自創(chuàng)區(qū)快速增設(shè)，呈現(xiàn)集體涌現(xiàn)的發(fā)展態(tài)勢。

3.統(tǒng)籌推進階段（2016年以來）。2015年，習近平總書記指出：“抓創(chuàng)新就是抓發(fā)展、謀創(chuàng)新就是謀未來?！眲?chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略也逐步在向縱深推進，自創(chuàng)區(qū)的積極作用在建設(shè)國家創(chuàng)新體系中逐漸凸顯。

而自創(chuàng)區(qū)的獲批從2016年也開始呈現(xiàn)新的特點——跨地區(qū)聯(lián)合組團建設(shè)。這標志著自創(chuàng)區(qū)建設(shè)進入“多點位、整體化、多層級、協(xié)作化”的區(qū)域內(nèi)協(xié)同發(fā)展階段。這種形式的自創(chuàng)區(qū)建設(shè)更加充分、全面地調(diào)動、整合創(chuàng)新資源，增強了自創(chuàng)區(qū)的輻射效應和極化效應，這種形式更具一般性和可復制性。鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，就是在此階段獲批建設(shè)的。

二、鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展情況

1.鄭洛新自創(chuàng)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀。2016年4月，國務(wù)院批準建設(shè)“鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)”，基本空間布局為“三市三區(qū)多園”。同時，省委省政府提出“一頂帽子大家戴”的建設(shè)發(fā)展思路，在鄭洛新三個核心城市之外遴選輻射區(qū)，以整合全省的創(chuàng)新資源。在人才隊伍建設(shè)方面，鄭州大力實施“智匯鄭州·1125聚才計劃”，洛陽持續(xù)實施“河洛英才計劃”“河洛工匠計劃”，加快建設(shè)高層次科技人才隊伍，精心育才、大力聚才、科學用才;在制度建設(shè)和體制機制改革方面，新鄉(xiāng)高新區(qū)先行先試，對園區(qū)行政體制全面改革，實行機構(gòu)“大部制”，人員“競聘上崗”，不僅篩選出園區(qū)優(yōu)秀管理團隊，也激發(fā)出干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。推行“清單式”服務(wù)等體制機制改革，深化科技決策機制、科技評價制度等改革;在自創(chuàng)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位方面，鄭洛新自創(chuàng)區(qū)致力于將示范區(qū)打造成為開放創(chuàng)新先導區(qū)、技術(shù)轉(zhuǎn)移集聚區(qū)、轉(zhuǎn)型升級引領(lǐng)區(qū)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)區(qū)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才密集區(qū)、科技與金融結(jié)合實驗區(qū)，全面建成具有國際競爭力、影響力的中原創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心。

2.鄭洛新自創(chuàng)區(qū)建設(shè)目前存在的問題。一是推進力度不夠強勁。聚焦體制機制，自創(chuàng)區(qū)發(fā)展過程中某些部門沒能充分發(fā)揮主觀能動性，沒有認識到自創(chuàng)區(qū)對于本地區(qū)發(fā)展的重要性，依然存在“等靠要”的被動現(xiàn)象。領(lǐng)導小組與各區(qū)工作對接不足，無專人專班、無專管職責，缺乏管理協(xié)同。在工作督導方面，尚未出臺主體責任監(jiān)督、工作推進監(jiān)督、績效評議監(jiān)督等倒逼機制，缺少全面、及時、準確、嚴格的機制推進工作。二是政策出臺不夠及時。自創(chuàng)區(qū)政策存在宏觀有余而操作不足的問題，方向明確而細則滯后。在一些領(lǐng)域，如用地問題，省政府允許地方出臺過渡政策，但各地普遍未出臺實施細則，直接影響科技型企業(yè)的落地和建設(shè)發(fā)展。

三、國內(nèi)先行先試自創(chuàng)區(qū)的主要經(jīng)驗借鑒

他山之石，可以攻玉。在推進自創(chuàng)區(qū)建設(shè)過程中其他地區(qū)也進行了大量有益探索，在制度性供給上的一些經(jīng)驗值得中西部地區(qū)借鑒和探索。

1.以制度體系建設(shè)推進自創(chuàng)區(qū)發(fā)展。南京作為全國唯一的科技體制綜合改革試點城市，擊破創(chuàng)新障礙，首先在政策上先行先試，先后探索嘗試出臺“1+8”創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新政策體系，包括允許科技人員無形資產(chǎn)持股等在內(nèi)的“科技九條”，這些政策持續(xù)深化了南京科技體制改革，不斷建立和完善創(chuàng)新整體體系。湖北從法律層面保障自創(chuàng)區(qū)的建設(shè)發(fā)展，頒布《東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》，形成保障創(chuàng)新發(fā)展的六大方面產(chǎn)業(yè)政策體系。

2.以制度優(yōu)化改善創(chuàng)新服務(wù)環(huán)境。簡化審批程序，優(yōu)化自主創(chuàng)新機制。中關(guān)村在設(shè)立之初國務(wù)院就批復實施一系列先行先試政策，為中關(guān)村發(fā)展提供針對科研人員和企業(yè)的扶持政策，充分調(diào)動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才工作服務(wù)積極性，營造創(chuàng)新氛圍、激發(fā)創(chuàng)新活力。武漢東湖出臺《關(guān)于促進東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)科技成果轉(zhuǎn)化體制機制創(chuàng)新的若干意見》（即“黃金十條”），重點在于解決在科技成果轉(zhuǎn)化過程中手續(xù)煩瑣、收益分配不均衡、創(chuàng)新服務(wù)薄弱等瓶頸問題。明確將科技成果的使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)下放科技人員和創(chuàng)新團隊，為全國科技成果“三權(quán)”改革提供了有益探索。

3.打造人才特區(qū)匯聚海量創(chuàng)新要素。通過職稱評審改革等有效措施，引進、培養(yǎng)、涵養(yǎng)高層次人才。為留住和吸引高端創(chuàng)新人才，湖北打出人才政策的“組合拳”。2015年率先向全球發(fā)出“城市合伙人”邀約函，旨在打造人才特區(qū)。通過加大政策支持力度、優(yōu)化支持方式、拓展引才領(lǐng)域，同時提供更完善的激勵、服務(wù)、生活保障措施。

4.構(gòu)建創(chuàng)新資源協(xié)同合作機制。一方面，自創(chuàng)區(qū)區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新主體協(xié)同，長株潭自創(chuàng)區(qū)實施大型科研儀器開放共享，加快三市69所高等院校、1 000余家省級及以上科研機構(gòu)資源互通共享，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供全面的科研條件。另一方面，自創(chuàng)區(qū)區(qū)域內(nèi)外聯(lián)動合作，武漢東湖依托“一帶一路”“長江經(jīng)濟帶”等戰(zhàn)略機遇，積極展開城市間合作，加強科技成果輸出和產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作。蘇南五市實行科技資源開發(fā)共享，打破地區(qū)分割和行政體制機制障礙，構(gòu)建以提升產(chǎn)業(yè)核心競爭力為目標的協(xié)同創(chuàng)新機制。

四、強化鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的制度性供給

按照國家對于自創(chuàng)區(qū)“先行先試”的要求，不斷創(chuàng)新管理體制，強化制度性供給，真正讓自創(chuàng)區(qū)成為創(chuàng)新發(fā)展的引領(lǐng)者和驅(qū)動者。

1.做好長遠規(guī)劃保障機制。“不謀萬世者，不足謀一時。”創(chuàng)新發(fā)展沒有五到十年的常抓不懈、持之以恒，不容易出現(xiàn)質(zhì)的飛躍，一定要有“功成不必在我”的奉獻精神，既敢于創(chuàng)新，又甘于鋪墊。用深刻的思考謀長遠之事，干一任工作想幾任之事。既有“跳出河南看河南”的視野，更有“甘為后世蓄潛能”的胸懷;多補前人缺，少阻后人路，既不固守成規(guī)，也不竭澤而漁;“不為子孫留遺憾，只為后世立標桿?！弊詣?chuàng)區(qū)建設(shè)絕非一蹴而就，更不能一哄而上，務(wù)必作為一項打基礎(chǔ)、利長遠的戰(zhàn)略工程來抓。

2.建立一系列突破性體制機制。首先，建立突破資金瓶頸的體制機制。要投入力量深入探討國有資本在企業(yè)間、國有資產(chǎn)在部門間、國有資金在規(guī)模上的配置效率，促進資本、資產(chǎn)、資金在自創(chuàng)區(qū)建設(shè)中的功能發(fā)力。其次，建立突破國有資產(chǎn)行政化瓶頸的體制機制。南京高新區(qū)的生物醫(yī)藥谷先后整合園區(qū)財政等各項重大專項資金，購置行業(yè)所需儀器設(shè)備、數(shù)據(jù)庫，打造南京最大的生物醫(yī)藥公共服務(wù)平臺，為園區(qū)內(nèi)雙創(chuàng)企業(yè)提供免費數(shù)據(jù)查詢、檢測儀器設(shè)備使用等服務(wù)。2018年開始，轉(zhuǎn)變以租賃方式交由市場運營，短短一年盈利2 000多萬元。因此，要打破固有的管理理念，將運營方式推向市場，逐步去行政化，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。最后，建立突破資源要素地域限制的體制機制。河南作為中西部地區(qū)省份，資源稟賦等先天條件不佳，借勢發(fā)展成為必然選擇，密切與主導產(chǎn)業(yè)與河南類似的發(fā)達園區(qū)，借助發(fā)達園區(qū)的高端平臺、成熟的渠道，通過購買服務(wù)的方式，為本地企業(yè)提供便利和服務(wù)。

3.打造服務(wù)平臺創(chuàng)新保障機制。最好的發(fā)展環(huán)境就是既有政策引領(lǐng)，又有服務(wù)跟進，而打造優(yōu)秀的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺能面向重大需求，吸引高端人才，集中技術(shù)優(yōu)勢，匯聚創(chuàng)新資源，以產(chǎn)學研合作為紐帶，有力促進技術(shù)創(chuàng)新、企業(yè)轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)升級。

第一，建立人才集聚體制機制。一方面，可以通過“社區(qū)工程”建設(shè)留人才。安居才能樂業(yè)，要充分考慮分析人才的生活習慣來進行社區(qū)配套，充分滿足高端人才的工作需求和生活需求。另一方面，則是要著力打造“創(chuàng)新生態(tài)”聚人才。要明確人才工作必須優(yōu)先布局、優(yōu)先開發(fā)、優(yōu)先投入和優(yōu)先保障;實行人才工作主體責任監(jiān)督，加大考核、激勵、督查與問責力度;為企業(yè)、人才提供“缺啥補啥”的全方位服務(wù)，打造良好的“創(chuàng)新生態(tài)”。

第二，打造創(chuàng)新服務(wù)體制機制。充分發(fā)揮各創(chuàng)新資源的正向作用，通過政策，或資金、市場信息的引導，搭建平臺、疏通渠道，將創(chuàng)新主體和市場需求形成雙向信息資源互通。創(chuàng)新企業(yè)或科研院所等創(chuàng)新主體掌握著前沿的知識和技術(shù)，同時擁有大量先進科研儀器設(shè)備。因此，只有有效增強政府、科研院所（高校）、企業(yè)之間的協(xié)同，才能加速創(chuàng)新要素流動，有效縮短科技成果轉(zhuǎn)化時間，從而構(gòu)建產(chǎn)學研協(xié)同的創(chuàng)新機制，加速創(chuàng)新的幾何級發(fā)展。