青海省長江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀與政策需求問卷調(diào)查

侯東林,沈曉悅,郭林青,馮雁

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心,北京 100029)

青海省是長江發(fā)源地,長江在青海省境內(nèi)長1206km,占其干流長度的19%。青海省長江源區(qū)為下游提供了豐富的淡水資源,是高原生物多樣性最集中的地區(qū),與黃河、瀾滄江源頭一起共同被譽(yù)為 “中華水塔”,承擔(dān)著水源涵養(yǎng)和生物多樣性保護(hù)等重要責(zé)任,是中華民族的重要生態(tài)屏障。近年來青海省長江源區(qū)生態(tài)保護(hù)工作穩(wěn)步推進(jìn)[1-4],實(shí)施多項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償政策[5],長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償工作中也安排中央財(cái)政資金對青海實(shí)施定額補(bǔ)助[6]。但青海省長江源區(qū)生態(tài)系統(tǒng)敏感脆弱,針對性的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未有效建立。本研究開展問卷調(diào)查,基于調(diào)查數(shù)據(jù)對青海省長江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策進(jìn)行深入分析,從不同的層面和角度分析各利益相關(guān)方對生態(tài)補(bǔ)償政策的意見和建議,為建立完善青海省長江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供有力支持。

1 青海省長江源區(qū)概況

本研究所涉及的青海省長江源區(qū)總面積為15.8萬km2,在行政區(qū)劃上分屬玉樹藏族自治州(包括玉樹市、曲麻萊縣、稱多縣、治多縣、雜多縣)、果洛藏族自治州(包括班瑪縣、達(dá)日縣、久治縣)和海西蒙古族藏族自治州的格爾木市唐古拉山鎮(zhèn),共計(jì)9個市、縣、鎮(zhèn),總?cè)丝?1.5萬人。

長江源區(qū)生態(tài)地位極其重要,不可替代。長江源頭平均年出境水量179.4億m3,占長江流域年總徑流量的25%,為長江中下游地區(qū)輸出了優(yōu)質(zhì)的水資源,維系著整個長江流域的水生態(tài)平衡。長江源區(qū)有獨(dú)特而典型的高寒生態(tài)系統(tǒng),森林、高山草甸、高山草原、荒漠、沼澤、濕地等生態(tài)系統(tǒng)廣泛分布,孕育了珍貴而豐富的物種資源,具有生物多樣性保護(hù)、旅游休閑、科研教育等多種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。長江源區(qū)礦產(chǎn)資源豐富,屬于著名的 “三江”成礦帶北段分布地,初步探明礦床礦點(diǎn)200余處,礦產(chǎn)資源儲量較大,品位較高。然而,長江源區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民生活水平整體滯后,2017年該地區(qū)生產(chǎn)總值為68.39億元,僅占青海省當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值的2.6%；人均GDP為16539元,為青海全省平均水平的37.5%,僅為長江經(jīng)濟(jì)帶各省市平均值的25.9%,生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾較為突出。

2 問卷設(shè)計(jì)

本問卷調(diào)查主要從政府部門、研究機(jī)構(gòu)、公眾(居民及農(nóng)牧民)三個角度,從省、市(州)、縣三個層級全面了解長江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償工作成效、問題和對未來的建議,為決策和管理部門提供基礎(chǔ)和支持。問卷分為兩部分,第一部分為受訪者基本情況,共5個問題；第二部分為受訪者對生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庖娊ㄗh,針對不同利益相關(guān)方設(shè)計(jì)了不同的問題,其中對政府部門及研究人員的問題共15個,對當(dāng)?shù)鼐用窦稗r(nóng)牧民的問題共8個。問卷主要內(nèi)容見表1。

表1 青海省長江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償調(diào)查問卷內(nèi)容

3 問卷分析

3.1 樣本數(shù)據(jù)基本情況

本研究于2019年9月開展了青海省長江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀與政策需求網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查,調(diào)查范圍包括青海省西寧市和地處長江源區(qū)的玉樹州、果洛州和海西州及所轄市縣,政府部門包括生態(tài)環(huán)境、財(cái)政、發(fā)展改革、水利、自然資源及其他部門,回收有效問卷624份。其中,西寧市樣本占比為74.7%,長江源區(qū)樣本占比為10.1%；政府部門及研究機(jī)構(gòu)樣本占比90.7%,其中生態(tài)環(huán)境部門占比為43.9%(其中省級部門占比31.7%),其他部門樣本占比為44.3%；當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民占比為9.3%。

3.2 對長江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策的總體感受

政府部門及研究機(jī)構(gòu)受訪者對生態(tài)補(bǔ)償政策持積極肯定態(tài)度,認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償政策在保持長江源頭水環(huán)境質(zhì)量優(yōu)良等多方面發(fā)揮了積極作用(圖1)。在政府及研究機(jī)構(gòu)樣本中,近八成的受訪者反映其所在地區(qū)開展了生態(tài)補(bǔ)償工作,其中超過四成的受訪者認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償工作成效顯著。受訪者認(rèn)為長江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償能夠發(fā)揮多方面作用,其中首要作用是保持長江源頭河流水環(huán)境質(zhì)量優(yōu)良。

圖1 政府部門及研究機(jī)構(gòu)受訪者對生態(tài)補(bǔ)償政策的看法

農(nóng)牧民受訪者對生態(tài)補(bǔ)償政策滿意度相對較高,超過六成當(dāng)?shù)厥茉L農(nóng)牧民和居民認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償政策促進(jìn)了生活污水和河道垃圾治理,同時有助于改善生活條件(圖2)。受訪者對生態(tài)補(bǔ)償資金的滿意度相對較高,對于每一類補(bǔ)償資金,表示不滿意的受訪者占比較低,均在35%以下。當(dāng)?shù)鼐用窈娃r(nóng)牧民樣本中,超過六成受訪者認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮锰幇ㄉ钗鬯?、垃圾污染河道得到了有效治?三成以上受訪者認(rèn)為資金補(bǔ)償?shù)氖滓锰幨翘峁┝斯ぷ鳈C(jī)會和穩(wěn)定收入來源。

圖2 農(nóng)牧民和居民受訪者對生態(tài)補(bǔ)償政策的看法

長江源區(qū)農(nóng)牧民獲得的生態(tài)補(bǔ)償類別較多、受眾較廣(圖3)。青海省長江源區(qū)對農(nóng)牧民的生態(tài)補(bǔ)償種類較多。有68%的受訪農(nóng)牧民獲得過至少一種生態(tài)補(bǔ)償資金,但資金類別較為分散,其中獲得最多的類別是生態(tài)公益管護(hù)工資補(bǔ)助,占比36%。

圖3 農(nóng)牧民獲得的生態(tài)補(bǔ)償資金類別

3.3 長江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策的主要問題

政府及研究機(jī)構(gòu)受訪者普遍認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償資金少且缺乏長效性是長江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖钪饕獑栴},生態(tài)環(huán)境部門認(rèn)為補(bǔ)償資金不足問題更為突出(圖4)。在政府及研究機(jī)構(gòu)樣本中,超過六成受訪者認(rèn)為長江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獑栴}是現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償多為一次性補(bǔ)償,缺乏長效機(jī)制,難以平衡經(jīng)濟(jì)利益的長期受損,并且超過四成的受訪者認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖滓獑栴}是補(bǔ)償資金少。與財(cái)政、發(fā)展改革等其他部門受訪者相比,生態(tài)環(huán)境部門受訪者更傾向的首要問題是補(bǔ)償資金少,有近五成的受訪者將補(bǔ)償資金少作為存在問題的第一選項(xiàng),選擇比例是其他部門受訪者的兩倍。

圖4 政府及研究機(jī)構(gòu)受訪者認(rèn)為長江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題

農(nóng)牧民受訪者對生態(tài)補(bǔ)償政策最不滿意的是資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低以及申請補(bǔ)償難度大(圖5)。在當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民受訪樣本中,超過五成的受訪者對生態(tài)補(bǔ)償資金不滿意的原因包括資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低,超過四成的受訪者不滿意原因包括申請補(bǔ)償難度大。有34.5%的受訪者對 “生態(tài)公益管護(hù)工資”表示不滿意,占比最高,其不滿意的最主要原因是資金補(bǔ)償與責(zé)任不匹配。

圖5 當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民和居民受訪者對生態(tài)補(bǔ)償資金不滿意的原因

受訪農(nóng)牧民認(rèn)為有些補(bǔ)償達(dá)不到政策規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)(圖6)。根據(jù) 《青海省人民政府關(guān)于三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)生態(tài)管護(hù)員公益崗位設(shè)置及管理意見》(青政 〔2014〕76號),玉樹、果洛、海南、黃南四州及唐古拉山鎮(zhèn)草原、濕地管護(hù)員工資為每人每月1800元。目前有超過七成的受訪者得到的生態(tài)公益管護(hù)工資低于該標(biāo)準(zhǔn)。2004年起,中央財(cái)政建立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度,并于2010年和2013年兩次提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),從之前每年的每畝5元提高至每畝10元,目前已達(dá)每畝15元,但有86.7%的受訪者反映得到的補(bǔ)助額在每畝10元以下。

圖6 農(nóng)牧民獲得生態(tài)管護(hù)公益崗位補(bǔ)貼情況

3.4 長江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策支持的重點(diǎn)方向

政府部門受訪者認(rèn)為,生態(tài)補(bǔ)償資金支持應(yīng)體現(xiàn)既促先進(jìn)又補(bǔ)短板的導(dǎo)向,應(yīng)主要考慮地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的強(qiáng)度和難度(圖7)。超過七成受訪者認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償支持的重點(diǎn)方向應(yīng)考慮生態(tài)環(huán)保工作任務(wù)強(qiáng)度和難度,并且超過五成受訪者將其作為應(yīng)考慮的首要因素。在重點(diǎn)支持領(lǐng)域上,超過七成的受訪者認(rèn)為應(yīng)首要支持實(shí)施草原、濕地等生態(tài)修復(fù)工程,其次是對生態(tài)環(huán)保監(jiān)管能力建設(shè)給予支持。

圖7 政府及研究機(jī)構(gòu)受訪者認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償政策支持的重點(diǎn)和方向

生態(tài)環(huán)境部門傾向于認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)重點(diǎn)支持實(shí)施草原、濕地等生態(tài)修復(fù)工程,而財(cái)政、發(fā)展改革等部門受訪者則更傾向于認(rèn)為應(yīng)支持環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)(圖8)。對于長江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)支持的首要方向以及補(bǔ)償?shù)氖滓獙ο?不同部門受訪者的選擇情況分布基本相似,但仍存在一定差異。51.8%的生態(tài)環(huán)境部門受訪者認(rèn)為補(bǔ)償?shù)氖滓獙ο笫?“州政府,由其安排生態(tài)保護(hù)相關(guān)項(xiàng)目”,顯著高于其他部門受訪者的 37.1%；73.7%的生態(tài)環(huán)境部門受訪者認(rèn)為長江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)支持的首要方向是 “實(shí)施草原、濕地等生態(tài)修復(fù)工程”,顯著高于其他部門受訪者的58.1%。

圖8 不同政府部門受訪者認(rèn)為長江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)重點(diǎn)支持的方面

近八成受訪農(nóng)牧民傾向于以增加就業(yè)機(jī)會的方式實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償(圖9)。農(nóng)牧民受訪者認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償已使生活污水、垃圾污染河道得到了有效治理,未來生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)更多考慮通過生態(tài)補(bǔ)償增加就業(yè)機(jī)會。

圖9 農(nóng)牧民受訪者希望得到的補(bǔ)償方向

3.5 對長江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策的建議

超過八成政府部門受訪者認(rèn)為應(yīng)將生態(tài)環(huán)境改善情況作為生態(tài)補(bǔ)償資金考核的重要內(nèi)容,越是基層的部門越傾向于支持此觀點(diǎn)(圖10)。有82.9%的受訪者認(rèn)為應(yīng)將生態(tài)環(huán)境改善情況作為生態(tài)補(bǔ)償資金考核的重要內(nèi)容,各級生態(tài)環(huán)境部門受訪者均認(rèn)為應(yīng)將資金到位和執(zhí)行情況作為生態(tài)補(bǔ)償資金考核的重要內(nèi)容。有20.2%的省級部門受訪者、24.0%的市州級部門受訪者和27.5%的市縣級部門受訪者認(rèn)為 “生態(tài)環(huán)境改善情況”是考核的首要內(nèi)容,比例依次遞增。與財(cái)政、發(fā)展改革等其他部門受訪者相比,生態(tài)環(huán)境部門對此的傾向性更強(qiáng)。

大多數(shù)受訪者認(rèn)為加大國家和長江下游省份對生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹С至Χ仁翘幚砗瞄L江源區(qū)保護(hù)與發(fā)展關(guān)系的關(guān)鍵(圖11)。有近八成的受訪者認(rèn)為處理好長江源區(qū)保護(hù)與發(fā)展關(guān)系的關(guān)鍵在于加大長江下游各省份對長江源頭的生態(tài)補(bǔ)償力度,同時應(yīng)提高省級綠色發(fā)展能力,提高 “造血”能力。也有超過五成的受訪者認(rèn)為首先是國家加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,補(bǔ)足其發(fā)展機(jī)會成本。

圖10 政府部門受訪者對生態(tài)補(bǔ)償資金考核的意見

圖11 對今后長江源區(qū)保護(hù)與發(fā)展的意見

生態(tài)環(huán)境部門受訪者更強(qiáng)調(diào)希望國家加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,補(bǔ)足長江源區(qū)發(fā)展機(jī)會成本,其他部門意見則較為分散(圖12)。與財(cái)政、發(fā)展改革等其他部門受訪者相比,生態(tài)環(huán)境部門受訪者更迫切希望國家加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,補(bǔ)足長江源區(qū)發(fā)展機(jī)會成本。對于處理好長江源區(qū)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)鍵,60.6%的生態(tài)環(huán)境部門受訪者認(rèn)為首先是 “國家加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,補(bǔ)足其發(fā)展機(jī)會成本”,顯著高于其他部門的35.5%。其他部門對處理好長江源區(qū)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系的意見較為分散,對首先是需要國家支持、下游省份支持還是提高本省發(fā)展能力,均有一定比例的受訪者予以支持。

圖12 不同政府部門對未來長江源區(qū)保護(hù)與發(fā)展的意見

4 建立健全長江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償體制機(jī)制的建議

4.1 進(jìn)一步明確長江源區(qū)在長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中的戰(zhàn)略地位,將其納入長江流域生態(tài)補(bǔ)償范圍

習(xí)近平總書記明確指出,要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置,共抓大保護(hù),不搞大開發(fā)。長江源區(qū)在長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中戰(zhàn)略地位重要。加快推動建立健全長江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償體制機(jī)制既是長江大保護(hù)的需要,也是長江全流域生態(tài)系統(tǒng)管理的重要探索和實(shí)踐。目前,長江源區(qū)尚不在長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償范疇內(nèi),且其生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)和方式與長江經(jīng)濟(jì)帶其他省份有很大差異,建議按照山水林田湖草是一個生命共同體的生態(tài)系統(tǒng)管理思想,進(jìn)一步研究推動將長江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償納入長江大保護(hù)國家總體戰(zhàn)略,積極探索有利于江河源頭地區(qū)生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償體制和機(jī)制。

4.2 進(jìn)一步明確長江源區(qū)生態(tài)保護(hù)的各方利益關(guān)系,特別是中央事權(quán)及下游地區(qū)的受益關(guān)系,中央和地方兩手發(fā)力

目前三江源國家公園已納入中央事權(quán),由青海省代管。但國家公園覆蓋區(qū)域有限,應(yīng)按重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)紅線管控要求進(jìn)一步明確長江源區(qū)的中央事權(quán)范圍,將大江大河源頭、江河兩岸、荒漠化和水土流失嚴(yán)重區(qū)等生態(tài)十分脆弱的區(qū)域和地段納入中央財(cái)政補(bǔ)償范圍,國家公園及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、管理和運(yùn)行以及農(nóng)牧民搬遷安置等所需資金應(yīng)逐步納入中央財(cái)政支出范圍。同時,應(yīng)按全流域生態(tài)管理思想,按照水質(zhì)、水量和水生態(tài)協(xié)同管理要求,進(jìn)一步探索并明確長江源區(qū)與下游省份的受益與補(bǔ)償關(guān)系。以長江源區(qū)為試點(diǎn),積極研究探索江河源頭地區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償先行先試工作；積極發(fā)揮中央財(cái)政引導(dǎo)作用以及流域下游相關(guān)省區(qū)市和源頭所在省份的協(xié)同作用。

4.3 加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,探索建立以中央財(cái)政資金為引導(dǎo)的多元化長江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金

在長江大保護(hù)中,長江沿線各省份在政策、資金、項(xiàng)目上都得到了多方面支持,青海省作為源頭從2017年起也獲得了中央財(cái)政長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)定額資金支持,但這項(xiàng)資金將于2020年結(jié)束,無穩(wěn)定后續(xù)資金來源。因此,建議國家層面統(tǒng)籌考慮長江上游源頭地區(qū)水質(zhì)、水量、水生態(tài)的重要價值、地方發(fā)展機(jī)會成本和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展,在保持當(dāng)前資金支持的基礎(chǔ)上,以中央財(cái)政資金為引導(dǎo),建立多元化長江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基金。一方面進(jìn)一步加大國家財(cái)政一般轉(zhuǎn)移支付對青海長江源區(qū)的資金傾斜,加大資金統(tǒng)籌整合力度,充分體現(xiàn)長江源區(qū)生態(tài)保護(hù)的中央事權(quán)；另一方面,應(yīng)按權(quán)責(zé)相當(dāng)、損益均擔(dān)的原則,由下游地區(qū)按受益程度提供一定資金反哺源頭地區(qū)的生態(tài)保護(hù)成本及發(fā)展機(jī)會成本。同時應(yīng)積極探索水權(quán)交易、發(fā)行綠色債券等模式,創(chuàng)新建立多元化投融資機(jī)制,形成持續(xù)、穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償資金渠道。

4.4 生態(tài)補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)應(yīng)將生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會民生保障相協(xié)同放在突出位置,加強(qiáng)對生態(tài)管護(hù)公益崗位的支持、管理和指導(dǎo)力度

應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大長江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策的受眾范圍和覆蓋面,向當(dāng)?shù)鼐用窈娃r(nóng)牧民宣傳、解讀生態(tài)補(bǔ)償政策的支持方向及要求,簡化補(bǔ)償申請流程,并考慮結(jié)合當(dāng)?shù)孛撠殬?biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提升補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)一步加大對生態(tài)公益崗補(bǔ)貼的支持力度,明確和細(xì)化生態(tài)公益崗位職責(zé),充分發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償政策對精準(zhǔn)脫貧、改善民生的積極促進(jìn)作用,讓生態(tài)保護(hù)成效惠及民生。