重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件推動(dòng)城市智慧衛(wèi)健建設(shè)的對(duì)策分析
——基于新冠肺炎的思考

桂曉璟，王利軍，汪曉燕

（江蘇省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所，江蘇南京 210042）

0 引言

2019 年年底爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱“新冠肺炎”）嚴(yán)峻挑戰(zhàn)了國家治理體系和治理能力，它的防控難度可以稱為史上之最。科技的進(jìn)步提升了居民的生活品質(zhì)，但同時(shí)城市治理在應(yīng)對(duì)突發(fā)緊急情況時(shí)反應(yīng)滯后。智慧城市是當(dāng)前大多數(shù)城市已經(jīng)在進(jìn)行的課題。中國信通院發(fā)布的《區(qū)塊鏈賦能新型智慧城市白皮書》（2019）［1］顯示，超過94%的省級(jí)城市、超過71%的地市級(jí)城市、超過20%的縣級(jí)市及城市群均提出智慧城市的建設(shè)。但自疫情暴發(fā)以來，真假新聞難辨，信息不透明，封城、堵路使得生活必需品無法及時(shí)運(yùn)輸。新冠肺炎測(cè)出了如火如荼建設(shè)中的智慧城市的缺陷。面對(duì)新技術(shù)應(yīng)用到城市的各個(gè)角落的同時(shí)，智慧城市衛(wèi)生健康建設(shè)管理能力也應(yīng)當(dāng)提高。

1 智慧城市

1.1 智慧城市的概念

在國際學(xué)界，智慧城市最早由美國IBM 公司正式提出，主要特征就是運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、空間地理信息集成等新一代信息技術(shù)，促進(jìn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)智能化和便利化［2］。維也納理工大學(xué)區(qū)域科學(xué)中心于2009年首次提出了體現(xiàn)智慧城市的6個(gè)維度：增長的經(jīng)濟(jì)、便捷的移動(dòng)、舒適的環(huán)境、智慧的民眾、安全的生活、公正的治理［3］。

國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，狹義的智慧城市是通過信息技術(shù)的應(yīng)用來改善城市管理，從而促進(jìn)城市發(fā)展；廣義的智慧城市是指數(shù)字系統(tǒng)、物理系統(tǒng)和人文系統(tǒng)在城市環(huán)境中的有效集成。

1.2 智慧城市的功能體系

智慧城市功能體系包括市民服務(wù)、社會(huì)治理和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)三大類別，具體包括市政、能源、衛(wèi)健、交通、物流和制造等多個(gè)智慧應(yīng)用系統(tǒng)，如圖1所示。

圖1 智慧城市功能體系

2 智慧衛(wèi)健應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的功能——以新冠肺炎為例

自新冠疫情暴發(fā)以來，國家將其列入乙類傳染病并采取甲類措施進(jìn)行嚴(yán)格管理，隨后全國各地相繼啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)。

2.1 重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點(diǎn)

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大事件，包括重大傳染病疫情、重大食物和職業(yè)中毒、群體性不明原因疾病以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件等。

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件主要具有以下特點(diǎn)。

第一，成因具有多樣性?，F(xiàn)象易發(fā)現(xiàn)、致因卻難確定，容易造成社會(huì)恐慌。

第二，分布具有差異性。一些傳染性疾病在時(shí)間和空間分布會(huì)有不同特點(diǎn)，例如新冠肺炎、SARS常發(fā)生在冬、春季，并且傳染情況隨人群流動(dòng)特征呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)空間上的不同。

第三，傳播具有廣泛性。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的傳播速度快，交通出行便捷性和多樣性使得病情有大范圍擴(kuò)散趨勢(shì)甚至有全球化風(fēng)險(xiǎn)。

第四，治理具有綜合性。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理需要人財(cái)物以及技術(shù)投入，要直接救治及間接防護(hù)雙向出力，同時(shí)需要多部門同時(shí)運(yùn)作共同發(fā)力，必要時(shí)也需要國際支援。

第五，危害具有多維性。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件不但直接威脅人民群眾的身體健康和生命安全，也潛在地對(duì)國民經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境造成巨大影響。若處理不當(dāng)，還會(huì)造成民眾恐慌，出現(xiàn)社會(huì)重大輿情，對(duì)政府公信力造成危機(jī)，甚至影響到國家安全。

2.2 智慧衛(wèi)健應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的功能

智慧衛(wèi)健旨在通過智慧技術(shù)實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生健康服務(wù)以及公共衛(wèi)生健康服務(wù)與其他城市功能體系的信息共享服務(wù)和業(yè)務(wù)協(xié)同，最終目的是為保障人民群眾身體健康及社會(huì)穩(wěn)定，也為政府決策提供大數(shù)據(jù)支持。

如圖2 所示，應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，智慧衛(wèi)健應(yīng)具有以下功能。

圖2 智慧衛(wèi)健處于重大公共衛(wèi)生事件下的功能示意

第一，監(jiān)測(cè)功能。包括對(duì)癥狀的監(jiān)測(cè)、被監(jiān)視人電子手環(huán)數(shù)據(jù)采集、疑似感染人的識(shí)別、疑似感染車輛的識(shí)別等情況的數(shù)據(jù)采集和匯總。

第二，追蹤功能。對(duì)與確診感染病毒人的接觸者的追蹤，包括病毒感染范圍確認(rèn)和時(shí)間段、場(chǎng)所同處人查找、交通工具同乘人查找等。

第三，隔離管理功能?？刂埔咔樽詈棉k法是封城及對(duì)居住小區(qū)進(jìn)行隔離，這就需要確定隔離范圍、停運(yùn)公交、管理進(jìn)出口卡口、保障物流等。

第四，信息服務(wù)功能。及時(shí)發(fā)布最新的疫情發(fā)展情況，發(fā)布政府抗疫舉措，做好疫情防護(hù)的宣傳措施等。

第五，大數(shù)據(jù)分析功能。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)疫情擴(kuò)散的范圍和發(fā)展變化的特點(diǎn)進(jìn)行分析，為輔助政府有效抗疫提供決策。

利用移動(dòng)客戶端手機(jī)數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)分析人員流動(dòng)情況、當(dāng)下疫情隔離等情況；利用智能人臉識(shí)別和交通卡口數(shù)據(jù)分析病毒感染人員及追蹤潛在被感染與車輛去向情況；利用公共交通實(shí)名購票大數(shù)據(jù)分析與感染人同乘情況。

3 智慧城市在公共衛(wèi)生健康方面建設(shè)存在的問題

而面對(duì)此次疫情,本應(yīng)“大顯身手”的智慧城市建設(shè)，卻不同程度暴露出了相應(yīng)弊端。

3.1 處于早期謀劃階段，公共衛(wèi)生健康領(lǐng)域投入較少

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》［4］和《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》［5］中明確將智能交通、智能管網(wǎng)、智能園區(qū)、智能水務(wù)等作為提升城市和中小城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平，并作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的方向之一，智慧衛(wèi)健的內(nèi)容涉及較少。數(shù)量較多的智慧城市相關(guān)的頂層規(guī)劃和設(shè)計(jì)大多是地方政府委托項(xiàng)目，大部分智慧城市發(fā)展仍然處在早期謀劃階段，大多智慧建設(shè)都是圍繞城市運(yùn)營管理、政府政務(wù)、城市應(yīng)急、城市大數(shù)據(jù)、交通出行等方面開展的，而將公共衛(wèi)生健康作為重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域的少之又少，如圖3所示。

圖3 2018年度地方政府智慧城市項(xiàng)目中標(biāo)百分比（按項(xiàng)目類型劃分）

3.2 基礎(chǔ)功能薄弱，與“智慧投入”不成正比

一方面是前端基礎(chǔ)設(shè)施智能化水平不高,在基礎(chǔ)信息收集階段存在障礙，例如有關(guān)部門想調(diào)查患者之前的行程和接觸者,只能通過視頻監(jiān)控的方式或者憑患者的記憶來收集數(shù)據(jù)；有些街道社區(qū)的防控知識(shí)普及、通知傳達(dá)依然靠嘴說、靠手動(dòng)、靠跑腿，不但效率低下，也存在安全漏洞；部分地區(qū)紅十字會(huì)對(duì)抗疫緊要物資的收發(fā)與分配仍使用傳統(tǒng)方式計(jì)數(shù)，延時(shí)了一線主力醫(yī)院物資供應(yīng)，降低了抗疫效率。另一方面是智慧城市系統(tǒng)的數(shù)據(jù)平臺(tái)開放性不夠,例如在應(yīng)急處置上,不能實(shí)時(shí)對(duì)接患者同程查詢工具、醫(yī)療物資需求信息等外部數(shù)據(jù)。不僅數(shù)據(jù)采集應(yīng)用能力、資源整合共享能力需要提高，而且突發(fā)問題的預(yù)判機(jī)制和解決機(jī)制亟待補(bǔ)齊短板。這些都與地方數(shù)以億計(jì)的智慧城市投入不成正比。

3.3 信息聯(lián)通不暢，數(shù)據(jù)共享成障礙

智能城市是一個(gè)極其龐雜的系統(tǒng)，包括大量的子應(yīng)用系統(tǒng)，涉及城市建設(shè)的諸多方面。智慧衛(wèi)健功能的建設(shè)要雜糅大量的時(shí)空數(shù)據(jù)，如疫情調(diào)查的過程中需要交通部門提供實(shí)名票務(wù)數(shù)據(jù)，需要社區(qū)提供疫情數(shù)據(jù)和進(jìn)出登記數(shù)據(jù)，需要監(jiān)管部門提供視頻數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)的收集、分析及反饋的過程中，也會(huì)出現(xiàn)很多難以預(yù)料的問題需要進(jìn)一步溝通。但是在實(shí)際過程中，一方面智慧城市建設(shè)的各信息系統(tǒng)之間連通不暢，例如智慧社區(qū)、智慧交通、智慧安防、智慧醫(yī)療彼此之間各自為政，變成了叢立的“信息煙囪”；同時(shí)另一方面各部門協(xié)同機(jī)制不健全，存在多頭管理、相互扯皮現(xiàn)象，彼此淡化“主管責(zé)任”而強(qiáng)調(diào)“屬地責(zé)任”。國家發(fā)改委城市和中小城鎮(zhèn)中心智慧城市所所長黎明表示，“建設(shè)智慧城市的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)是要打通各部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)跨部門的數(shù)據(jù)共享?！保?］。

4 提升智慧衛(wèi)健應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力的對(duì)策

4.1 正視“智慧衛(wèi)健”重要性，納入智慧城市建設(shè)總規(guī)劃

各種疾病的出現(xiàn)是大自然被動(dòng)選擇的結(jié)果，而城市的進(jìn)化是人類自我主動(dòng)選擇的結(jié)果。智慧城市建設(shè)的基本前提是完善的戰(zhàn)略規(guī)劃，規(guī)劃應(yīng)將面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)的預(yù)防和治理因素納入其中。智慧衛(wèi)健在規(guī)劃中占有重要位置很有必要，因?yàn)樵诳梢灶A(yù)見的未來，傳染病將伴隨人類社會(huì)和城市不斷演化，與全球人類共生共存。與此同時(shí)，城市發(fā)展與傳染病演變均有著各自的發(fā)展規(guī)律，因此城市在規(guī)劃未來發(fā)展時(shí)應(yīng)充分了解并順應(yīng)彼此的規(guī)律，取長補(bǔ)短、亡羊補(bǔ)牢，積極發(fā)揮城市作為人民群眾公共衛(wèi)生服務(wù)的主要載體的積極作用，預(yù)防并盡可能削弱智慧城市在大規(guī)模傳染病流行中的負(fù)面作用。建設(shè)智慧衛(wèi)健必須要以智慧城市的頂層設(shè)計(jì)為框架，將城市衛(wèi)健需求和規(guī)劃聯(lián)系起來，制定周密的規(guī)劃和建設(shè)方案，建立與智慧城市深入融合的信息中心，對(duì)智慧城市可用于應(yīng)急救災(zāi)的物資、經(jīng)費(fèi)和信息進(jìn)行規(guī)劃，同時(shí)進(jìn)一步明確智慧衛(wèi)健建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)和發(fā)展方向，依據(jù)各個(gè)子系統(tǒng)的分類，分步逐步試行，以技術(shù)為核心，以政策為導(dǎo)向，扎實(shí)妥善地推進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施。

4.2 加大“智慧衛(wèi)健”總投入，推進(jìn)應(yīng)急決策保障系統(tǒng)建設(shè)

一要保障在智慧衛(wèi)健應(yīng)急救助方面提供充足的財(cái)力物力。在財(cái)政資金允許的條件下，要保證資源調(diào)動(dòng)的有序，必須做好合理的財(cái)政預(yù)算，與相關(guān)企事業(yè)單位簽訂資源調(diào)動(dòng)和利用協(xié)議，并且要提前做好物資儲(chǔ)備，要設(shè)置專門的應(yīng)急管理崗，建立常態(tài)化的管理機(jī)制，應(yīng)急管理人員要根據(jù)實(shí)際情況制定資源調(diào)動(dòng)計(jì)劃，從而保障智慧城市處于應(yīng)急狀態(tài)時(shí)，應(yīng)急信息中心可以立即響應(yīng)，并保障資源供給。二要保障智慧衛(wèi)健應(yīng)急決策的技術(shù)支撐。對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件識(shí)別突發(fā)事件類型、等級(jí)和應(yīng)急響應(yīng)，涉及監(jiān)測(cè)、判別以及信息挖掘、整合技術(shù)。智慧衛(wèi)健的應(yīng)急感知點(diǎn)多、數(shù)據(jù)量大，并且有一定的不確定性，對(duì)技術(shù)支持有很高要求，智慧衛(wèi)健可運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈底層技術(shù)服務(wù)等新一代技術(shù)整合各項(xiàng)資源，完善已有功能，構(gòu)建基于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)收集管理系統(tǒng)。三是保障基本智慧化基礎(chǔ)設(shè)施到位。智慧衛(wèi)健數(shù)據(jù)系統(tǒng)里的重要信息的采集必須要依賴于智能監(jiān)控、通信網(wǎng)絡(luò)以及傳感器的智能感知設(shè)備，因此務(wù)必要推進(jìn)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施智慧化建設(shè)。

4.3 打破“智慧衛(wèi)健”信息孤島，實(shí)現(xiàn)多部門數(shù)據(jù)共享

實(shí)現(xiàn)多部門數(shù)據(jù)共享，就是要在智慧衛(wèi)鍵服務(wù)運(yùn)行的信息高效性、便捷化、透明化等方面發(fā)揮作用。一要建立智慧衛(wèi)健的資源數(shù)據(jù)庫和各子系統(tǒng)信息交互共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級(jí)信息共享，拓展城市管理平臺(tái)功能，架構(gòu)應(yīng)急管理、綜合服務(wù)和城市管理執(zhí)法等平臺(tái)。二要形成統(tǒng)一管理系統(tǒng)下資源互補(bǔ)、信息共享的運(yùn)行機(jī)制來規(guī)范和指導(dǎo)信息的共享，實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)行、視頻圖像、環(huán)境監(jiān)測(cè)等數(shù)據(jù)資源的共享運(yùn)用，同時(shí)保障能夠準(zhǔn)確及時(shí)地更新數(shù)據(jù)庫信息。三要大力吸引社會(huì)主體積極參與智慧衛(wèi)健的應(yīng)用生態(tài)構(gòu)建，在以人為本的可持續(xù)創(chuàng)新原則指引下，通過市場(chǎng)和社會(huì)各方的參與，基于城市網(wǎng)格化治理需求，打造信息共享、應(yīng)急反應(yīng)、聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)的指揮中心，構(gòu)建優(yōu)良的智慧衛(wèi)健建設(shè)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)人民生活優(yōu)質(zhì)美好的愿景。