歐洲在全球網(wǎng)絡(luò)治理制度建設(shè)的角色、作用和意義

方興東， 鐘祥銘

互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)被認(rèn)為是人類通信史上最具革命性的標(biāo)志，它正在改變政治、經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系。而它的無邊界性也帶來關(guān)于個人角色、市場秩序和政府監(jiān)管等問題。此外，互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，還引發(fā)了現(xiàn)有的監(jiān)管制度、私人利益、政府關(guān)切、國際規(guī)范和國家利益之間的矛盾與沖突。對域名和互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議地址分布的管理，如何應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)安全威脅，自主的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)，并最終共同形成全球互聯(lián)網(wǎng)，成為自互聯(lián)網(wǎng)誕生以來就無法回避的問題。網(wǎng)絡(luò)治理的根本目標(biāo)是維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間的社會秩序和全球秩序。“互聯(lián)網(wǎng)就是網(wǎng)絡(luò)”(the Internet is all about networks)，網(wǎng)絡(luò)治理的核心問題是政府、企業(yè)和社會的權(quán)利與邊界問題。三者力量的競爭和博弈構(gòu)成了整個全球網(wǎng)絡(luò)治理發(fā)展歷程的主旋律。

在網(wǎng)絡(luò)治理領(lǐng)域中，全球治理能力的不足，尤其是全球制度層面公共物品的缺失，開始嚴(yán)重制約著互聯(lián)網(wǎng)的健康發(fā)展，甚至威脅整個全球秩序的穩(wěn)定。在此背景下，歐洲在網(wǎng)絡(luò)治理領(lǐng)域獨特的制度建設(shè)能力，愈加凸顯其特有的價值和意義；而對于立志建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國的中國而言，也值得格外重視。自20世紀(jì)90年代初以來，歐洲已經(jīng)制定了一系列與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的政策，但是，從歐洲在全球互聯(lián)網(wǎng)論壇中的作用而言，它試圖影響互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的方式卻一直沒有得到充分的研究。

一、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于地域的研究通常伴隨著對該區(qū)域的歷史性考察。直到20世紀(jì)90年代后半期，互聯(lián)網(wǎng)幾乎是歐盟計劃中一個無關(guān)緊要的問題。當(dāng)時，歐盟的優(yōu)先事項是發(fā)展多媒體和對信息社會的關(guān)注，而互聯(lián)網(wǎng)是一個外來因素(Werle, 2000)。作為奠定互聯(lián)網(wǎng)最關(guān)鍵的兩大核心技術(shù)——包交換技術(shù)和 TCP/IP 協(xié)議，極大地受益于歐洲學(xué)者的前期研究成果。20世紀(jì)60年代開發(fā)計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)數(shù)字通信的先驅(qū)們，除美國之外，英國、德國、法國等國都并不落后(方興東等，2019)。Komaitis(2008)從歷史的角度對歐盟互聯(lián)網(wǎng)治理特點的形成作出分析。他認(rèn)為，一方面，歐洲的地位是在一種文化表現(xiàn)形式中形成的，表現(xiàn)為一種政府方式(民主)和一種生活方式(自由)。古希臘的出生平等權(quán)利、法律面前平等權(quán)利、政治平等權(quán)利和言論自由的價值觀造就了現(xiàn)代歐洲的基礎(chǔ)，即通過對話、合作、正義和尊重人權(quán)建立的民主進(jìn)程。另一方面，歐盟作為一個多民族、多利害關(guān)系的平等統(tǒng)一體，并非戰(zhàn)爭的結(jié)果。它致力于通過鞏固和削弱不同的規(guī)則制定模式來維持和平和實行善政。它起始于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域并逐漸擴(kuò)展至治理、政治、法律和文化等其他方面。歐盟的規(guī)范偏好旨在超越傳統(tǒng)的以國家為中心的多邊治理模式(Ruggie, 1993)，作為一種合作與互動模式，全球多邊治理超越簡單的自上而下的多邊主義和通過談判方式在全球以及執(zhí)行各國制定之政策的進(jìn)程(Keohane，2006)。它可以通過自下而上的多邊主義進(jìn)行政策建設(shè)，通過過程、審議、學(xué)習(xí)和共識制定政策，通過實踐和社會化實施政策(Christou & Simpson，2011)。通過對歐洲互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展進(jìn)程的梳理，學(xué)者認(rèn)為自1993年歐盟成立至今，互聯(lián)網(wǎng)治理經(jīng)歷了一個從被動到主動的過程。在“先發(fā)展后治理”的被動互聯(lián)網(wǎng)治理階段，歐盟從以保護(hù)數(shù)據(jù)安全為核心，制定一系列指導(dǎo)性文件與發(fā)展計劃并呼吁各成員國共同參與推動互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展轉(zhuǎn)向?qū)W(wǎng)絡(luò)安全的關(guān)注；在主動互聯(lián)網(wǎng)治理階段，歐盟通過制定一系列法律法規(guī)、戰(zhàn)略、標(biāo)準(zhǔn)，國際合作，以及網(wǎng)絡(luò)與信息安全的教育培訓(xùn)，搭建互聯(lián)網(wǎng)治理體系，加強(qiáng)對互聯(lián)網(wǎng)的治理(付凱等，2018)。

除了“整體”(歐盟)視野下的歷史回顧與分析，近年來對于歐盟成員國的互聯(lián)網(wǎng)歷史發(fā)展與治理研究的探索也逐漸引起國內(nèi)學(xué)者們的重視，總結(jié)經(jīng)驗與發(fā)展規(guī)律，致力于發(fā)現(xiàn)對中國互聯(lián)網(wǎng)治理的啟示。在對法國互聯(lián)網(wǎng)治理的研究中，學(xué)者認(rèn)為法國對互聯(lián)網(wǎng)的治理歷經(jīng)三個時期：20世紀(jì)70年代政府主導(dǎo)的“調(diào)控”時期；20世紀(jì)80年代業(yè)界主導(dǎo)的“自動調(diào)控”時期；20世紀(jì)90年代人人參與的“共同調(diào)控”時期(易東明、許祎玥，2017)。在國際互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域，法國是“多利益相關(guān)方”模式的重要支持者。英國政府也并不試圖占據(jù)主導(dǎo)地位，而是注重與科研機(jī)構(gòu)以及企業(yè)合作，通過政府的投入和協(xié)調(diào)推動市場機(jī)制發(fā)揮作用。同時，英國政府更加關(guān)注被排斥在互聯(lián)網(wǎng)之外的弱勢群體之利益、國民數(shù)字技能的提升以及青少年網(wǎng)絡(luò)成長環(huán)境的營造等，保障公平競爭和數(shù)字經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展(云啟棟等，2017)。

Kulesza(2016)從互聯(lián)網(wǎng)治理中的“歐洲價值”角度切入，認(rèn)為歐洲在多層次、多利益相關(guān)者治理方面，以及在政治和經(jīng)濟(jì)爭端中優(yōu)先考慮“人權(quán)”上有著豐富的經(jīng)驗。這一經(jīng)驗對于國際關(guān)系而言仍然是一個新的，始終具有挑戰(zhàn)性的領(lǐng)域。塑造對當(dāng)代全球信息社會具有決定性作用的進(jìn)程，是非常寶貴的。從管理互聯(lián)網(wǎng)地址和域名的意義上而言，在美國政府發(fā)起并主持成立ICANN之前，互聯(lián)網(wǎng)治理在歐洲并不是一個政治問題(Mueller，2004)。Levinson & Marzouki(2015)通過一個以區(qū)域為重點的國際組織——歐洲委員會 (Council of Europe, CoE) 的作用及其與全球、區(qū)域和國家各級機(jī)構(gòu)的互動的案例研究，探討歐洲互聯(lián)網(wǎng)的治理方式以及其在IGF和EuroDIG中的角色和價值。CoE已經(jīng)從最初的以歐洲人權(quán)和法治為中心的連接機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃竦娜蚧ヂ?lián)網(wǎng)治理生態(tài)系統(tǒng)中的重要角色，擁有自己的互聯(lián)網(wǎng)治理戰(zhàn)略和更具催化性的地位，特別是在知識轉(zhuǎn)移方面。通過對ICANN形成的政策過程中歐盟行動的分析，Leib(2002)指出了美國和歐盟監(jiān)管理念之間的差異。他認(rèn)為，歐洲委員會本希望有一個對公眾角色有突出作用的體制框架，但又不得不接受美國政府的偏好，美國政府指示將管理互聯(lián)網(wǎng)地址和名稱的私人制度化。盡管如此，該委員會還是試圖在新興的互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域確立自己的主要地位。

最新的研究表明，在與在線信息空間相關(guān)的一系列威脅的環(huán)境中，人們的注意力正在轉(zhuǎn)向互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施本身的治理，包括物理基礎(chǔ)設(shè)施(構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)的計算機(jī)、服務(wù)器和路由器的電纜集合)和虛擬基礎(chǔ)設(shè)施(協(xié)議、社交媒體平臺和搜索引擎使人們能夠瀏覽和使用互聯(lián)網(wǎng))(Claessen，2020)。面對與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的政治利益的不斷上升，各國都希望能在互聯(lián)網(wǎng)治理中發(fā)揮更大作用。

二、全球互聯(lián)網(wǎng)治理困境與歐洲互聯(lián)網(wǎng)治理進(jìn)程

縱觀全球互聯(lián)網(wǎng)治理的發(fā)展歷程(見圖1)，正如互聯(lián)網(wǎng)治理學(xué)者Jeanette Hofmann(2007)所認(rèn)為的那樣，全球互聯(lián)網(wǎng)治理是一種不斷變化的“調(diào)節(jié)性”概念，事實上，對概念、工具和分類的探索對于21世紀(jì)互聯(lián)網(wǎng)治理的意義而言，無論是作為一套實踐和技術(shù)，還是一個學(xué)術(shù)領(lǐng)域的研究，都是開放的，同時也是未能得到妥善解決與困難重重的。Mueller(2010)認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)治理已經(jīng)成為當(dāng)今國際關(guān)系沖突的起源問題之一。

圖1 互聯(lián)網(wǎng)治理時間線

2019年在柏林召開的第十四屆聯(lián)合國互聯(lián)網(wǎng)治理論壇(IGF)無疑是了解全球網(wǎng)絡(luò)治理所面臨的挑戰(zhàn)和困境，以及歐洲在全球網(wǎng)絡(luò)治理所扮演之角色和作用的最好舞臺。在此次會議中，聯(lián)合國秘書長古特雷斯指出當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)治理所處的無序現(xiàn)狀，以及聯(lián)合國在互聯(lián)網(wǎng)治理中應(yīng)該扮演重要角色。

30年前，柏林墻的“倒塌”成為全球矚目的歷史事件。如今，柏林舉辦的IGF也正肩負(fù)著新的歷史使命。從2016年的墨西哥，2017年的日內(nèi)瓦，2018年的巴黎，直至2019年的柏林，原本期望幾大洲輪流主辦的互聯(lián)網(wǎng)治理論壇已經(jīng)連續(xù)三年在歐洲舉辦，而2020年的論壇最終選擇波蘭作為舉辦地而繼續(xù)留在歐洲。歐洲已經(jīng)“悄無聲息”地成為全球網(wǎng)絡(luò)治理的制度建設(shè)中心。歐洲建章立制的能力全球獨一無二，這與主導(dǎo)技術(shù)與創(chuàng)新的美國，以及擁有龐大用戶群和數(shù)據(jù)流的中國，形成了各有特色的三足鼎立之勢，從而構(gòu)成當(dāng)今全球互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)絡(luò)治理的基本格局和態(tài)勢。同時，數(shù)字世界的命運(yùn)以及人類的未來，也都將在這個新格局下徐徐推進(jìn)。

只有站在全球互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的歷史進(jìn)程中，才能切實地理解歐洲互聯(lián)網(wǎng)治理的角色和作用；只有通過考察全球互聯(lián)網(wǎng)不同歷史階段的特點和表現(xiàn)，才能夠更深刻和清晰地認(rèn)識歐洲的角色和意義。階段劃分的依據(jù)主要建立在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的演進(jìn)、互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的社會影響以及歐洲在網(wǎng)絡(luò)治理的表現(xiàn)這三大視角。經(jīng)由對互聯(lián)網(wǎng)50年發(fā)展歷程的考察，以十年一個階段的技術(shù)演進(jìn)歷程基本形成，而互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的演進(jìn)也是我們認(rèn)識問題的基礎(chǔ)。隨著互聯(lián)網(wǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，對社會各個層面的影響也在不斷地深入和拓展。同時，歐洲在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域上的努力，也呈現(xiàn)其鮮明的特點，并彰顯出特有的前瞻性和邏輯性。因此，本文也以年代作為階段的劃分(見表1)，對歐洲互聯(lián)網(wǎng)治理的歷史進(jìn)程進(jìn)行考察和總結(jié)。

表1 歐洲互聯(lián)網(wǎng)治理發(fā)展階段(以年代為界)

(一) 20世紀(jì)90年代：Web 1.0階段，歐洲追隨美國

在20世紀(jì)60年代和70年代的互聯(lián)網(wǎng)早期發(fā)展階段，歐洲在相關(guān)學(xué)術(shù)和技術(shù)研究方面，與美國相比并不遜色，尤其是英國和法國的網(wǎng)絡(luò)研究，極大地啟發(fā)和助推了美國在包交換、TCP/IP協(xié)議等關(guān)鍵技術(shù)方面的突破。但是，在80年代開始的協(xié)議大戰(zhàn)中，野心勃勃的歐洲并不想簡單追隨美國，而希望另起爐灶，實現(xiàn)與美國分庭抗禮的獨立網(wǎng)絡(luò)(方興東等, 2019)。但是，最終歐洲在協(xié)議大戰(zhàn)中敗下陣來，而在90年代不得不重新在技術(shù)規(guī)范上追隨美國，因此也錯失了不少良機(jī)。雖然，互聯(lián)網(wǎng)最具爆發(fā)性的應(yīng)用——萬維網(wǎng)(WWW)誕生在日內(nèi)瓦，但是，歐洲在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，已經(jīng)不具備與美國直接競爭的能力。在新興的網(wǎng)絡(luò)治理方面，也只能屈居邊緣化地位。但是，90年代的歐洲并沒有因此放棄努力。

1992年4月，歐洲IP地址資源網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)中心(RIPE-NCC)成立，成為第一個區(qū)域性IP地址資源分配機(jī)構(gòu)。1994年10月，萬維網(wǎng)聯(lián)盟(World Wide Web Consortium，簡稱W3C)創(chuàng)建，是Web技術(shù)領(lǐng)域最具權(quán)威和影響力的國際中立性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)(W3C視頻)，對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用起到了基礎(chǔ)性和根本性的支撐作用。

在美國政府直接主導(dǎo)和以歐洲為主力軍反對由美國控制互聯(lián)網(wǎng)的“對抗”中，1998年10月ICANN成立。它是一個“全球性的、不以營利為目的、謀求協(xié)商一致” 的組織。自ICANN建立用以取代個別科技專家管理互聯(lián)網(wǎng)以來，互聯(lián)網(wǎng)治理以ICANN為核心的治理模式迄今未有改變。在隨后的20多年時間里，歐洲依然是作為推動ICANN發(fā)展并獨立于美國政府的主要推手。在2016年，美國政府正式放棄對ICANN的主導(dǎo)權(quán)。盡管如此，有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)治理模式的爭議和演變，基本上都圍繞著ICANN展開。

在Web 1.0階段，互聯(lián)網(wǎng)治理反映出技術(shù)治理的特點，主要針對的是包括域名系統(tǒng)、根服務(wù)器和IP地址管理等在內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)通信核心架構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施的管理。此階段，技術(shù)治理被普遍關(guān)注，而非公共政策。美國掌握著互聯(lián)網(wǎng)的關(guān)鍵資源和治理機(jī)制，歐洲則是推動網(wǎng)絡(luò)技術(shù)治理全球化的主要力量。

(二) 21世紀(jì)00年代：Web 2.0階段，歐洲開始與美國積極博弈

2000年7月，在歷時兩年半的框架談判中，歐盟與美國之間達(dá)成了關(guān)于個人隱私權(quán)保護(hù)問題的“安全港協(xié)議”。按照這一協(xié)議所確定的“安全港”框架，歐盟通過《個人數(shù)據(jù)保護(hù)指令》《電子通訊數(shù)據(jù)保護(hù)指令》等一系列派生性立法，美國通過法律與自律規(guī)范相結(jié)合的方式對互聯(lián)網(wǎng)上歐盟傳往美國的個人數(shù)據(jù)進(jìn)行保護(hù)。

歐洲作為WSIS和IGF等全球網(wǎng)絡(luò)治理主要平臺的策源地和發(fā)源地，2001年，聯(lián)合國大會批準(zhǔn)了國際電信聯(lián)盟的提議，同意在國際電信聯(lián)盟的領(lǐng)導(dǎo)下，召開信息社會世界峰會(WSIS)。由于瑞士和突尼斯?fàn)幭嘀鬓k，第一次峰會被分為兩個階段，峰會自2002年開始，于2005年11月結(jié)束，兩階段分別被稱為 “日內(nèi)瓦峰會”和“突尼斯峰會”。2003年12月10—12日，信息社會世界峰會日內(nèi)瓦階段會議上，互聯(lián)網(wǎng)治理成為熱門話題。

2005年突尼斯峰會前夕，歐盟曾計劃提出一份特別提案，提議將美國政府負(fù)責(zé)的管理權(quán)交給聯(lián)合國下屬的政府間機(jī)構(gòu)，并計劃將總部移至日內(nèi)瓦。當(dāng)時歐盟態(tài)度十分堅決，并且以“割裂互聯(lián)網(wǎng)”作為威脅。作為回應(yīng)，美國國務(wù)院發(fā)言人的措辭也針鋒相對、毫不退讓。突尼斯峰會前夜，美歐雙方為避免矛盾激化，導(dǎo)致正面沖突，互相做出“讓步”。最終，歐盟同意由ICANN及美國政府繼續(xù)管理互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源。作為交換條件，美國同意召開聯(lián)合國互聯(lián)網(wǎng)治理論壇(IGF)，各國政府可以在論壇上討論互聯(lián)網(wǎng)政策問題并提出相關(guān)建議。然而，由于IGF不具有決策力，事實證明美國沒有作出真正讓步。

在這一階段中，圍繞著互聯(lián)網(wǎng)公共政策的問題與矛盾逐漸顯現(xiàn)，雖然歐洲難以撼動美國在技術(shù)治理方面的主導(dǎo)權(quán)，但是，在創(chuàng)建新的公共政策的制度平臺方面，歐洲貢獻(xiàn)突出。

(三) 21世紀(jì)10年代：移動互聯(lián)治理階段，歐洲開始崛起

長期以來，歐洲在網(wǎng)絡(luò)治理中的角色基本上屬于不顯山不露水。與美國之間更是合作大于沖突。而隨著以中國為代表的亞洲互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的崛起，以及亞非拉等力量在國際網(wǎng)絡(luò)治理中經(jīng)常扮演挑戰(zhàn)美國獨家主導(dǎo)地位的角色，歐洲在許多議程上與美國更多體現(xiàn)為合作。但是，直到斯諾登事件之后，尤其是移動互聯(lián)網(wǎng)的全面崛起，歐洲發(fā)揮自己制度優(yōu)勢的獨立角色作用開始凸顯。其中，GDPR具有里程碑意義。

2011年6月，在巴黎召幵了重點討論互聯(lián)網(wǎng)政策制定原則事宜的會議。在美國的推動下，會議討論并發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)政策制定原則公報》。2011年11月1—2日，網(wǎng)絡(luò)問題國際會議在倫敦舉行。會上，英國再次重申了網(wǎng)絡(luò)空間“七項原則”，并意圖討論制定網(wǎng)絡(luò)空間行為規(guī)范。2015年10月6日，歐洲法院裁定有關(guān)跨大西洋地區(qū)數(shù)據(jù)傳送的《“安全港”協(xié)議》無效，《安全港協(xié)議》的廢止無疑對美互聯(lián)網(wǎng)巨頭造成強(qiáng)大沖擊。

超級網(wǎng)絡(luò)平臺已經(jīng)成為未來國家治理和全球秩序的最大變量，雖然其創(chuàng)造了前所未有的社會福利，但是，作為掌握超級權(quán)利的超級網(wǎng)絡(luò)平臺的壟斷問題開始引發(fā)各界思考(方興東、嚴(yán)峰，2018)。“我們對技術(shù)的追求是讓它合乎情理，而不僅僅是使用它”。自2015年以來，歐洲積極開展反壟斷調(diào)查，其執(zhí)行力和決斷力正逐漸引領(lǐng)全球反壟斷浪潮。

2013年3月，美軍網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)司令部直接指導(dǎo)并提出《塔林手冊》(第一版)，2017年完成第二版《可適用于網(wǎng)絡(luò)行動的國際法塔林手冊2.0版》(黃志雄，2018)。隨著國際關(guān)系民主化和法治化不斷深入，新興國家群體在全球治理問題上的話語權(quán)越來越有分量，特別是在網(wǎng)絡(luò)空間等新興領(lǐng)域，發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家?guī)缀跽驹谕黄鹋芫€上，推行《塔林手冊》和歐洲色彩深厚的區(qū)域性公約，都是發(fā)達(dá)國家不愿看到規(guī)則制定權(quán)被分享這種意圖的體現(xiàn)(吳楚，2017)。

自2014年以來，各國關(guān)于數(shù)據(jù)治理問題的報告相繼出臺(見圖2)。2018年5月25日歐盟出臺的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)，第一次在強(qiáng)勢的政府和商業(yè)力量之間，確立了任何一個普通網(wǎng)民的“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”，堪稱全球網(wǎng)民的《獨立宣言》。GDPR的價值是在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展關(guān)鍵時期權(quán)力失衡的再平衡，影響深遠(yuǎn)，將成為世界各國數(shù)據(jù)保護(hù)立法和司法的第一參照。GDPR為普通大眾確立網(wǎng)絡(luò)空間的基本人權(quán)，體現(xiàn)歐洲在網(wǎng)絡(luò)空間的制度建設(shè)的決心與能力。同時，它也使得歐洲重新回到了全球網(wǎng)絡(luò)空間的舞臺中央。

圖2 各國出臺之?dāng)?shù)據(jù)治理問題報告(孟小峰等，2019)

(四) 21世紀(jì)20年代：智能物聯(lián)治理階段，歐洲引領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)制度建設(shè)

從互聯(lián)時代到新興的智能物聯(lián)時代，標(biāo)志著全球互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展進(jìn)入了一個更加深入人們生活的全新階段。人工智能越來越多地應(yīng)用，標(biāo)志著互聯(lián)網(wǎng)革命真正進(jìn)入深水區(qū)，將給整個人類社會發(fā)展帶來深刻的革命。

歐盟委員會于2019年4月初發(fā)布了正式版的人工智能道德準(zhǔn)則《可信賴 AI 的倫理準(zhǔn)則》(冉曉寧，2019)。歐盟在平臺責(zé)任、隱私保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)版權(quán)等方面的制度規(guī)定都比美國更早和更嚴(yán)格，它希望通過戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策、倫理框架、治理機(jī)制、法律框架等制度構(gòu)建來研發(fā)、應(yīng)用、部署嵌入倫理價值的人工智能，以此引領(lǐng)國際舞臺(方興東，2019)。

歐盟高度重視數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，先后出臺了《數(shù)字化單一市場戰(zhàn)略》《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》《人工智能通訊》和《人工智能合作宣言》等一系列戰(zhàn)略，試圖最大化數(shù)字經(jīng)濟(jì)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)。2018年歐盟委員會提出針對大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)征稅提案。當(dāng)前進(jìn)一步針對數(shù)字服務(wù)提出征稅議案，主要是為了應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的過快發(fā)展，處理由此導(dǎo)致的公共財政、收入分配、公平競爭等一系列新問題(岳云嵩、齊彬露，2019)。

歐盟委員會于2020年3月10日公布了一項新的歐洲工業(yè)戰(zhàn)略(EU Industrial Strategy)，旨在幫助歐洲工業(yè)向氣候中立和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提高其競爭力和戰(zhàn)略自主性(European Commission，2020)，并提出歐洲必須利用其單一市場的影響來制定全球標(biāo)準(zhǔn)。由此可見，歐洲所倡導(dǎo)的數(shù)據(jù)主權(quán)和技術(shù)主權(quán)逐漸成為中美之間的第三條道路，更具有可操作性。德國總理默克爾表明，歐盟應(yīng)該追求“數(shù)字主權(quán)”，開發(fā)自己的平臺來管理數(shù)據(jù)，減少對亞馬遜、微軟、谷歌等美國公司的云服務(wù)的依賴(華爾街見聞，2019)。歐盟在長達(dá)半個世紀(jì)的時間里為建構(gòu)全球跨境數(shù)據(jù)流動治理的框架提供了極具參考價值的藍(lán)本與標(biāo)準(zhǔn)，并在后續(xù)以開放的姿態(tài)接納了不同的規(guī)制體系。

在2020年暴發(fā)的新冠肺炎疫情期間，歐洲作為“重災(zāi)區(qū)” 全歐洲的政府、公共和私人組織正在采取措施遏制和緩解疫情，其中廣泛涉及處理不同類型的個人數(shù)據(jù)。歐洲數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(EDPB)主席安德里亞·耶利內(nèi)克(Andrea Jelinek)在《關(guān)于新冠肺炎暴發(fā)背景下處理個人數(shù)據(jù)》的聲明中表示，數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則(例如GDPR)并不妨礙為對抗新冠肺炎大流行而采取的措施。但是，即使在這些特殊情況下，數(shù)據(jù)控制者也必須確保對數(shù)據(jù)主體的個人數(shù)據(jù)的保護(hù)，應(yīng)當(dāng)考慮多種因素以確保合法處理個人數(shù)據(jù)(European Data Protection Board，2020)。托馬斯·弗里德曼(Friedman)(2020)在《紐約時報》發(fā)表時評，稱這是一次人類從根深蒂固的工業(yè)時代的生活方式向網(wǎng)絡(luò)時代生活方式全面轉(zhuǎn)變的分水嶺。這也標(biāo)志著經(jīng)此一“疫”，網(wǎng)絡(luò)在人類生活中的作用又有了根本性的提升。相伴而來的是，制度的缺失和治理失效的問題，這也是有利于歐洲進(jìn)一步發(fā)揮的新舞臺。

三、對歐洲網(wǎng)絡(luò)治理的低估與誤解，世界需要重新發(fā)現(xiàn)歐洲

最近10年，在全球互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)格局中，中美兩國的絕對主導(dǎo)，歐洲逐漸淡出人們視野，尤其是在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面。所以有一種最普遍的誤解就是，歐洲因為自己產(chǎn)業(yè)不行，才狠抓網(wǎng)絡(luò)治理，以此削弱中美的競爭力。這種說法具有非常強(qiáng)大的誤導(dǎo)性：一方面，歐洲互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的確無法與中美最近十年的高歌猛進(jìn)相比，但是，這主要還是歐洲的多國家、多語言、市場碎片化、互聯(lián)網(wǎng)之前的技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化本來就不強(qiáng)等特性所決定；另一方面，歐洲策劃和主辦了主要的互聯(lián)網(wǎng)治理國際會議，并提供一系列理念和制度，一批歐洲人活躍在核心組織的領(lǐng)導(dǎo)崗位。歐洲牢牢地確立了全球網(wǎng)絡(luò)空間與中美兩強(qiáng)優(yōu)勢互補(bǔ)、不可或缺的第三極地位。因此，重新認(rèn)識歐洲有其必要性。

首先，無論在互聯(lián)網(wǎng)歷史，還是當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)版圖中，歐洲的角色和作用一直被嚴(yán)重忽略。歐洲是科學(xué)精神和自由、民主、人權(quán)等理念以及價值觀的起源地，也是黑客文化和互聯(lián)網(wǎng)精神的源頭。甚至，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展過程中，歐洲也扮演了不可替代的作用。

其次，歐洲的治理模式是史無前例的制度創(chuàng)新，創(chuàng)建了從以國家為中心逐步轉(zhuǎn)移到以國家聯(lián)合共同治理為重心的一種新型體制機(jī)制與全新的歐洲政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。同時，歐洲在網(wǎng)絡(luò)治理制度建設(shè)的優(yōu)勢不斷凸顯，主要原因在于：1)網(wǎng)絡(luò)治理越來越重要，不僅僅影響技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更影響社會運(yùn)行和國家治理，甚至開始影響國際關(guān)系，撼動國際秩序；2)真正全球平臺和機(jī)制的缺失，凸顯了歐洲的作用。聯(lián)合國還需要進(jìn)一步回歸，現(xiàn)有WSIS、IGF和ICANN等平臺與生俱來的缺陷，跟不上形勢發(fā)展的需要，尤其是涉及技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、社會、政治和個人權(quán)利等綜合相關(guān)的數(shù)據(jù)治理問題；3)曾經(jīng)作為互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)絡(luò)治理的領(lǐng)導(dǎo)性力量，美國在特朗普上任之后，全球網(wǎng)絡(luò)治理重要性被大大降格，“美國優(yōu)先”也直接反映在國際網(wǎng)絡(luò)治理方面，而且發(fā)動科技戰(zhàn)、將網(wǎng)絡(luò)攻擊軍事化等，都在極大動搖全球網(wǎng)絡(luò)治理的根基。

歐洲在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的普及、普惠方面，數(shù)字技術(shù)的多元化和區(qū)域一體化方面，都處于全球領(lǐng)先地位。歐盟委員會目前公布了數(shù)字化戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)戰(zhàn)略以及人工智能白皮書《塑造歐洲數(shù)字未來》，展露了歐盟在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)力的雄心。歐盟將致力于塑造涵蓋網(wǎng)絡(luò)安全、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施及數(shù)字化教育等多方面的數(shù)字化未來，旨在通過加大數(shù)字化領(lǐng)域投資提升歐盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)競爭力。

通過考察歐洲在美國對中國發(fā)起5G阻擊戰(zhàn)的表現(xiàn)，標(biāo)志著歐洲在全球網(wǎng)絡(luò)治理的獨特作用。雖然同樣是美國的盟友，在5G建設(shè)中，歐洲很多國家并沒有在美國單方面施壓下簡單妥協(xié)，與澳大利亞、新西蘭以及加拿大的表現(xiàn)，形成鮮明對比。尤其是英國、德國和法國的表現(xiàn)，基本瓦解了美國期望在國際市場一舉封殺華為的企圖。歐洲在5G上的表現(xiàn)，無疑具有風(fēng)向標(biāo)意義。

近年來，歐洲在網(wǎng)絡(luò)治理的活躍并不是曇花一現(xiàn)，而是厚積薄發(fā)，富有積累和底蘊(yùn)。特別是在網(wǎng)絡(luò)制度建設(shè)方面，越來越凸顯出多層次、全局性、體系化的整體能力和獨特優(yōu)勢。而且在全球性的視野和格局、技術(shù)與社會變革的前瞻性把握、制度規(guī)劃和建設(shè)的縝密程度、制度的實踐改進(jìn)與迭代更新以及歐盟國與國之間的協(xié)調(diào)與一體化協(xié)同等方面，都有著突出的表現(xiàn)。

四、歐洲網(wǎng)絡(luò)制度能力的價值和中國對策

首先，全球發(fā)展本身需要歐洲的力量與貢獻(xiàn)。在全球網(wǎng)絡(luò)治理碎片化和公共物品嚴(yán)重短缺的現(xiàn)實下，歐洲在網(wǎng)絡(luò)治理制度能力方面的表現(xiàn)，無疑是恰逢其時。世界各國需要拋棄紛爭和沖突，在價值觀、核心理念、國際機(jī)制平臺、規(guī)范、實踐甚至人才培養(yǎng)等方面，達(dá)成更多的共識和協(xié)作，歐洲還充當(dāng)著凝聚各方勢力的最佳“主持人”角色。尤其是新冠疫情引發(fā)的全球大變局時期，如何確保全球治理不走向失控，國際秩序不走向失序，中美歐三者的合作無疑起著極為關(guān)鍵的作用，擔(dān)負(fù)著重大的責(zé)任。

其次，對于中國當(dāng)下現(xiàn)實而言，歐洲也是不可替代的合作伙伴。中國一方面正處于互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步深入并主導(dǎo)社會的重要發(fā)展階段；另一方面也正處于網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國和國家治理現(xiàn)代化等多重國家戰(zhàn)略部署和建設(shè)的關(guān)鍵時期，無論是網(wǎng)絡(luò)制度建設(shè)本身，還是積極參與國際網(wǎng)絡(luò)治理方面，都需要我們后來居上。我們不僅在傳統(tǒng)領(lǐng)域的國家治理現(xiàn)代化方面需要努力向前，在網(wǎng)絡(luò)這個全新領(lǐng)域更需要奮起直追。有歐洲這樣“專長”突出的合作伙伴助力，無疑非常難得。

最后，由美國一方挑起和激發(fā)的中美博弈與沖突，在很長一段時間內(nèi)都難以趨于緩解。無論是貿(mào)易戰(zhàn)還是科技戰(zhàn)，都嚴(yán)重影響全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展，波及產(chǎn)業(yè)鏈與市場競爭的正常秩序。這個背景下，在中美兩強(qiáng)博弈的背景下，歐洲的角色無疑顯得更加重要。在很多時候，歐洲的傾向性很可能影響中美之間各具優(yōu)勢的均勢狀況。網(wǎng)絡(luò)治理方面尤其如此?？陀^來說，目前中美歐三方的優(yōu)勢和主張都各具特點，而歐洲更多的處于中美兩強(qiáng)博弈的緩沖和融合之中。在堅持以聯(lián)合國為主導(dǎo)的多邊機(jī)制方面，以及平衡數(shù)字自由和保護(hù)的數(shù)據(jù)主權(quán)與網(wǎng)絡(luò)主權(quán)方面，歐洲與中國有著更多的共同立場。

所以，站在網(wǎng)絡(luò)治理角度，中國與歐洲潛在的合作機(jī)會與價值方面，可以有多層次的考量：

(1) 支持和歡迎歐洲在網(wǎng)絡(luò)治理制度建設(shè)方面扮演越來越活躍的角色。與“美國優(yōu)先”理念下不斷走向封閉的美國不同，更具開放精神的歐洲，符合中國的戰(zhàn)略與價值取向。

(2) 加強(qiáng)與歐洲在網(wǎng)絡(luò)治理的合作，更多的學(xué)習(xí)和借鑒歐洲的理念、實踐和方法，有助于改善我們在制度建設(shè)方面的不足和短板。

(3) 加強(qiáng)構(gòu)建中歐之間多邊的網(wǎng)絡(luò)治理合作平臺，使其成為具有全球影響的合作機(jī)制。尤其是在數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)主權(quán)、反壟斷等當(dāng)今矛盾最突出的領(lǐng)域，加強(qiáng)各種專題合作。

(4) 在國際網(wǎng)絡(luò)治理方面，中國與歐洲實現(xiàn)更多的溝通與協(xié)同，共同推動全球共識，可以從中歐出發(fā)，參與并聯(lián)手探討和制定更多規(guī)范，進(jìn)而在全球范圍，加強(qiáng)合作。

(5) 中國可以發(fā)揮自己全球領(lǐng)先的數(shù)字經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，建立與歐洲合作的第三方平臺，幫助中歐企業(yè)更好進(jìn)入彼此市場。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)方面，率先實現(xiàn)成效，形成突破。

(6) 除了中歐平臺，可以搭建更多雙邊合作機(jī)制，比如中英、中德、中法等歐洲不同國家之間的合作，推動活動的常態(tài)化。歐洲除了大國之外，荷蘭、瑞士、比利時、愛沙尼亞等很多中小國家，在網(wǎng)絡(luò)治理方面也很有特色，合作前景廣闊。

(7) 積極推動與歐洲建立學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界和智庫等層面的多利益相關(guān)方合作機(jī)制，改變單一的政府層面合作，使得中歐合作具有更多的內(nèi)涵和深度，同時，也可以作為中國治理現(xiàn)代化借鑒的對象。

國際合作永遠(yuǎn)不是單方面的。一方面，歐洲制度建設(shè)能力對中國有其特殊價值。另一方面，中國當(dāng)然也可以給歐盟提供不可替代的價值。雙方的互補(bǔ)互利才是合作的基礎(chǔ)和長久的保障。歐洲需要中國的地方很多，其中包括：①中國巨大的數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場，很快將超越美國，成為全球第一大數(shù)字市場；②中國強(qiáng)大的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗，可以為歐洲扭轉(zhuǎn)競爭劣勢，圖謀新的發(fā)展機(jī)會提供能量；③即便在網(wǎng)絡(luò)治理制度建設(shè)方面，歐洲基于發(fā)達(dá)國家的實踐經(jīng)驗，但是，要讓制度更具有全球價值與意義，必須結(jié)合像中國這樣的新興國家的經(jīng)驗；④互聯(lián)網(wǎng)下一個十年，亞非拉等廣大發(fā)展中國家將成為新的增長點，而中國無疑是歐洲發(fā)揮全世界影響的最佳橋梁；⑤歐洲與中國合作，對于歐洲與美國之間各層面的博弈，也具有舉足輕重，甚至決定性的戰(zhàn)略意義。

總之，加強(qiáng)與歐洲在網(wǎng)絡(luò)治理制度建設(shè)上的合作，無論對中國自身發(fā)展需要、平衡中美競爭與博弈，抑或是完善全球網(wǎng)絡(luò)治理制度，都具有獨特的時代意義和價值。良好的合作對于歐洲的未來也至關(guān)重要。當(dāng)然，雙方合作也必然要面對價值觀、意識形態(tài)、信任不足以及美國干預(yù)等諸多不利條件和現(xiàn)實境遇。

2020年，是互聯(lián)網(wǎng)下一個50年的開啟之年，也是新冠疫情之后全球新格局的開啟之年，站在這樣的歷史時刻，從國家戰(zhàn)略層面，重新發(fā)現(xiàn)和重視歐洲，進(jìn)一步推動與歐洲間的合作，必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。