行政訴訟管轄制度改革略論

關(guān)鍵詞 行政訴訟 管轄制度 改革

作者簡(jiǎn)介：余保才，廣州華立科技職業(yè)學(xué)院，講師，研究方向：行政訴訟法、經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類號(hào)：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.162

一、我國(guó)行政訴訟管轄制度的現(xiàn)狀與不足

我國(guó)目前關(guān)于行政訴訟管轄的有關(guān)規(guī)定，在確保人民法院正確行使審判權(quán)，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督以及確保行政相對(duì)人正確行使行政訴訟權(quán)方面發(fā)揮了積極作用。但在實(shí)踐中也暴露出許多缺陷和不足，不利于行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)，具體體現(xiàn)在：

（一）行政訴訟管轄級(jí)別較低，不利于行政審判權(quán)的獨(dú)立行使

我國(guó)《行政訴訟法》第3章第14條明確規(guī)定，“基層人民法院管轄第一審行政案件。”同時(shí)該法第15、16、17條分別對(duì)中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院和最高人民法院行政訴訟案件管轄權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。這一類似民事訴訟管轄的規(guī)定，在一定程度上影響了行政審判權(quán)的獨(dú)立行使。行政訴訟與民事訴訟的一個(gè)重要區(qū)別就在于其原被告地位的不平等性，是一種“民告官”的訴訟。據(jù)司法部2019年5月19日發(fā)布的《2018年全國(guó)行政復(fù)議和行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》[1]顯示，2018年行政訴訟應(yīng)訴案件中，被告為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的占1.07%，被告為縣級(jí)政府部門的占比23.91%，被告為縣級(jí)政府的占比22.55%，被告為縣級(jí)政府及部門的累計(jì)占比為46.46%。（具體見(jiàn)下表1）

表1：行政應(yīng)訴案件被告情況統(tǒng)計(jì)表

從上可以看出，基層法院行政庭審理的被告為縣級(jí)人民政府及其部門的行政訴訟案件接近行政訴訟案件的一半。而基層人民法院的行政審判庭地位明顯低于縣級(jí)政府，讓級(jí)別較低的基層法院審理與其級(jí)別相當(dāng)甚至高于其級(jí)別的地方行政機(jī)關(guān)未免勉為其難，行政級(jí)別的較大懸殊不利于行政審判權(quán)的正確行使。實(shí)踐中一些基層法院無(wú)法及時(shí)對(duì)行政案件做出判決，他們不時(shí)拖延甚至有時(shí)不得不違心做出判決，一些基層法院的行政訴訟案件上訴和撤回率很高，其主要原因就是受理行政案件的法院級(jí)別較低。

（二）原告就被告的做法，不利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益

《行政訴訟法》第18條規(guī)定，“行政案件由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。”，該規(guī)定實(shí)際上就是原告就被告，這一規(guī)定雖然從其初衷上看是好的，便于人民法院調(diào)查取證，便于行政判決的執(zhí)行，但也存在一些缺陷：它只為被告的訴訟提供了便利節(jié)省了行政訴訟成本，但給原告提進(jìn)行訴訟帶來(lái)了很大的不便增加了原告的訴訟成本。同時(shí)由于受理行政訴訟的法院和被告行政機(jī)關(guān)同處一地，使法院對(duì)行政案件的受理和審理都面臨著一定的困難。造成這一現(xiàn)象的原因主要在于：一是于法院的人財(cái)物均受到當(dāng)?shù)卣闹萍s?！袄硇詫徱曃覈?guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，司法權(quán)難以與行政權(quán)相抗衡應(yīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)?！盵2]由于法院的人財(cái)物與地方政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，無(wú)法擺脫與地方的關(guān)系，在一些地方特別是基層，地方政府政機(jī)關(guān)為了維護(hù)其權(quán)威性并避免敗訴，有時(shí)采用工作指導(dǎo)等手段對(duì)法官施加壓力以執(zhí)行自己的意愿，從而使地方法院行政審判權(quán)的獨(dú)立行使受到影響。二是我國(guó)《憲法》和《人民法院組織法》都規(guī)定，人民法院系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)之間的是一種審判監(jiān)督關(guān)系。然而，由于中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的影響，目前我國(guó)法院系統(tǒng)損害這種正當(dāng)審級(jí)監(jiān)督關(guān)系的做法仍然有所存在，如不適當(dāng)?shù)膶徟泄ぷ骺己艘?guī)定、案件請(qǐng)示匯報(bào)制度、政務(wù)管理與審判事務(wù)管理的職責(zé)劃分不清等。這在一定程度上也影響了法院獨(dú)立審判權(quán)的行使，不利于司法公正的實(shí)現(xiàn)。

二、改革我國(guó)行政訴訟管轄制度的必要性

通過(guò)上述分析可以看出，目前我國(guó)的行政訴訟管轄制度已經(jīng)不能更好的適應(yīng)行政訴訟發(fā)展的需要，對(duì)其進(jìn)行改革就顯得非常緊迫。

（一）改革我國(guó)行政訴訟管轄制度是司法獨(dú)立的必然要求

司法獨(dú)立又稱獨(dú)立審判，即司法機(jī)關(guān)在行使審判權(quán)時(shí)只服從法律，不受任何機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。我國(guó)《憲法》第126條規(guī)定，“人民法院依照法律獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”司法獨(dú)立性的措施是多方面的，這里不再贅述。對(duì)于行政訴訟而言，筆者認(rèn)為最重要的就是要改變現(xiàn)行的管轄制度，使人民法院和法官?gòu)氐讛[脫地方政府的干預(yù)，賦予審判組織依法獨(dú)立行使審判權(quán)的職能，解決司法地方化和司法行政化等影響?yīng)毩徟械默F(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（二）改革我國(guó)行政訴訟管轄制度是司法中立的應(yīng)有之義

司法中立是指法院以及法官在當(dāng)事人之間保持中立。司法中立既是司法制度得以確立及得到社會(huì)主體普遍的心理認(rèn)同和支持的基本前提，也是司法公正的基礎(chǔ)和保障，事關(guān)法律公平、正義的價(jià)值目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)。要確保司法的中立性，人民法院首先應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)憲法和法律的規(guī)定履行職責(zé)，不從事法定職責(zé)范圍以外的工作。對(duì)于行政訴訟而言，要實(shí)現(xiàn)司法中立，除了從體制上合理分解審判職能，實(shí)行立審分立、審執(zhí)分立、審監(jiān)分立，維護(hù)和樹(shù)立裁判的中立性之外，改變目前的管轄制度，使法官擺脫外界干預(yù)特別是擺脫行政部門的干預(yù)尤為重要。

（三）改革我國(guó)行政訴訟管轄制度是司法公正的當(dāng)然需要

公正性被稱為現(xiàn)代司法理念的核心，也是法治國(guó)家的重要特征之一，是司法制度據(jù)以生存的基礎(chǔ)和具有至上權(quán)威的前提，被公認(rèn)為是司法追求的永恒理念，也是司法改革所追求的終極目標(biāo)。司法公正包括實(shí)體公正和程序公正。在實(shí)體公正方面，要求案件的裁判者準(zhǔn)確的認(rèn)定事實(shí)和正確的適用法律，在對(duì)體現(xiàn)公正原則的實(shí)體規(guī)范正確運(yùn)用的基礎(chǔ)上，對(duì)具體的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行確認(rèn)和分配，使判決的結(jié)果落實(shí)公平和正義的要求。其次是要求程序公正，也即是要求訴訟程序具有正當(dāng)性，確保訴訟權(quán)利的平等性。程序公正要求司法機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中遵循公正的程序，進(jìn)而使當(dāng)事人在裁判或處理過(guò)程中經(jīng)歷公正的程序，從而保障當(dāng)事人在訴訟過(guò)程中受到平等的對(duì)待，得到正當(dāng)、平等和合理的主張自己權(quán)利的機(jī)會(huì)。程序公正主要包含法官的獨(dú)立性和公正性、當(dāng)事人雙方的平等性等內(nèi)容。在現(xiàn)代法治社會(huì)背景下，實(shí)體法的復(fù)雜化和精細(xì)化對(duì)司法程序的要求也變得更高，人民法院必須嚴(yán)格遵循程序公正與實(shí)體公正并重的理念，這樣才能確保更好的實(shí)現(xiàn)司法公正。實(shí)現(xiàn)司法公正，做好實(shí)體公正和程序公正的統(tǒng)一，也需要對(duì)現(xiàn)行的行政訴訟管轄制度進(jìn)行改革。

三、改革行政訴訟管轄制度的初步設(shè)想

（一）提高行政案件的管轄級(jí)別

1.按照行政訴訟案件的被告級(jí)別，由比其高一級(jí)的人民法院行使一審行政案件的管轄權(quán)

也就是要提高以縣級(jí)人民政府及其部門為被告的行政訴訟案件的管轄法院的級(jí)別，并將其從基層人民法院管轄改為中級(jí)人民法院管轄，以市級(jí)（不包括縣級(jí)市）人民政府及其部門為被告的行政案件改由高級(jí)人民法院審理。之所以如此，是因?yàn)槲覈?guó)的現(xiàn)行法院體制是按行政區(qū)劃層層設(shè)置的，由同級(jí)人民法院審理狀告本級(jí)行政部門的案件，法院的獨(dú)立審判容易受到影響。有學(xué)者只主張“以縣級(jí)以上人民政府（不包括國(guó)務(wù)院各部門及省、自治區(qū)、直轄市人民政府）為被告的行政案件改由中級(jí)人民法院審理”，[3]筆者認(rèn)為不夠全面。因?yàn)閺奈覈?guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第56條規(guī)定可以看出，各級(jí)局、委的局長(zhǎng)、主任屬于各級(jí)政府的組成部分，以這些局、委為被告的行政案件同樣易受同級(jí)政府的潛在影響，不利于法院的公正裁判，不利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。所以不僅要提高以同級(jí)政府為被告的行政案件的管轄級(jí)別，也應(yīng)當(dāng)提高以地方政府部門為被告的行政訴訟案件管轄法院的級(jí)別。

2.改變基層人民法院管轄一審行政訴訟案件的做法，由中級(jí)人民法院管轄第一審行政案件

這樣考慮主要出于以下兩方面的原因：

（1）基層人民法院行政庭法官力量較弱現(xiàn)象依然存在。根據(jù)最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)2015年11月2日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議上所做的《最高人民法院關(guān)于行政審判工作情況的報(bào)告》[4]顯示：2015年，全國(guó)從事行政審判的法官共8878人，高級(jí)、中級(jí)和基層法院行政審判庭法官數(shù)量平均分別僅為10.8人、4.4人、2.3人，基層法院行政審判庭“一人庭”“二人庭”現(xiàn)象十分普遍，地方三級(jí)法院行政審判合議庭數(shù)量“三二一”的最低標(biāo)準(zhǔn)仍未完全實(shí)現(xiàn)。由此可以看出，基層人民法院行政庭法官人數(shù)較少，力量較弱，有時(shí)難以組成合議庭審理行政案件。

（2）取消基層法院的一審管轄權(quán)，不會(huì)造成法院負(fù)擔(dān)失衡。一些學(xué)者認(rèn)為，法院承擔(dān)行政訴訟案件數(shù)量的均衡是確定行政訴訟案件管轄權(quán)的一個(gè)基本原則。 執(zhí)業(yè)部門的某些人擔(dān)心，將一審行政訴訟案件都放到中級(jí)人民法院管轄會(huì)增加中院的負(fù)擔(dān)并影響案件的審判，筆者認(rèn)為這個(gè)問(wèn)題實(shí)際上并不會(huì)產(chǎn)生。根據(jù)最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)2019年3月12日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上的所做的《最高人民法院工作報(bào)告》顯示，2018年，地方各級(jí)人民法院受理案件2800萬(wàn)件，審結(jié)、執(zhí)結(jié)2516.8萬(wàn)件，其中審結(jié)一審刑事案件119.8萬(wàn)件，審結(jié)一審民事案件901.7萬(wàn)件，審結(jié)一審行政案件25.1萬(wàn)件。由此可以看出，一審行政案件數(shù)量遠(yuǎn)低于審理刑事案件和民事案件的數(shù)目。從上述數(shù)據(jù)我們可以推算，將基層法院管轄一審行政案件權(quán)限取消改由中院管轄，并不會(huì)過(guò)多增加中級(jí)人民法院的案件負(fù)擔(dān)，反倒有助于緩解基層法院行政法官不足的矛盾。

（二）將一般地域管轄改為被告就原告

地域管轄指確定不同地區(qū)法院管轄權(quán)限與分工的制度。我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定地域管轄的一般原則是“原告就被告”。筆者認(rèn)為，這一做法也應(yīng)進(jìn)行改革。因?yàn)樾姓V訟被告多是行政機(jī)關(guān)，和當(dāng)?shù)胤ㄔ河兄Ыz萬(wàn)縷的聯(lián)系。費(fèi)孝通先生在上世紀(jì)提出“差序格局”的概念，并提出了“熟人社會(huì)”理論。按照這樣的理論不難推斷，當(dāng)行政相對(duì)人欲起訴處于異地的行政機(jī)關(guān)時(shí)，他可能會(huì)認(rèn)為處于一個(gè)城市的當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)工作人員同本地法官會(huì)處于一個(gè)“熟人社會(huì)”之中，會(huì)擔(dān)心一個(gè)外地的行政訴訟原告是很難進(jìn)入這個(gè)“熟人社會(huì)”。這樣的后果，可能會(huì)導(dǎo)致公民、法人在遇到外地行政機(jī)關(guān)侵害其合法權(quán)益時(shí)忍氣吞聲，對(duì)其自身權(quán)益保護(hù)不利。改變這種狀況的一個(gè)重要方面就是改行政訴訟一般地域管轄為“被告就原告”。因?yàn)椤靶姓V訟的唯一目的是保護(hù)相對(duì)方的合法權(quán)益”。[5]

參考文獻(xiàn)：

[1]司法部網(wǎng)[EB/OL].http：//www.moj.gov.cn/organization/content/2019-05/09/560_234 638.html，2020-02-13.

[2]黃學(xué)賢，楊紅.論行政訴訟管轄困境之形成及其突破[J].法學(xué)評(píng)論，2013（6）：38-44.

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[5]馬懷德.行政訴訟原理[M].北京：法律出版社，2003：70.