“放管服”背景下沿海船舶治安管理探析

姜先峰

摘要：國務(wù)院機構(gòu)改革后，沿海地區(qū)船舶治安管理工作的行政執(zhí)法理念、機構(gòu)體制和管理對象的性質(zhì)都已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，暴露出現(xiàn)行法律體系雜亂、陸海分離、管理對象復(fù)雜和管控措施弱化、虛化等問題。深入推進科學(xué)立法、強化頂層設(shè)計、打造數(shù)據(jù)平臺是實現(xiàn)綜合治理的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：放管服 沿海船舶 治安管理

近年來海洋管理建設(shè)力度不斷加大，以“放管服”為核心的新一輪大部制改革，標志著我國海洋行政管理進入了新階段和新時期。保持海疆的安全穩(wěn)定和海防工作的持續(xù)性是發(fā)展海洋強國戰(zhàn)略的前提和保證，沿海船舶治安管理作為海防工作的主要形式和重要內(nèi)容，在海防管理的新態(tài)勢、海洋執(zhí)法的新格局下，勢必會面臨更多的挑戰(zhàn)和更高的要求。

一、“放管服”背景下沿海船舶治安管理的新局勢

（一）行政執(zhí)法理念發(fā)生轉(zhuǎn)變

伴隨著“放管服”改革的不斷推進和深入，沿海船舶治安管理工作的管理模式、措施手段和服務(wù)水平較以往也發(fā)生了較大的變化。十九報告中指出：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式”，取消了《出海船舶戶口簿》《出海船民證》等證件核發(fā)的行政許可。證件管理作為海洋行政執(zhí)法的一項重要管理手段，從原有審批程序改為事前備案、事中事后監(jiān)管的制度，是深化和推進“放管服”改革的一項重要舉措，標志著沿海船舶治安管理工作的執(zhí)法理念從以監(jiān)管為主向為以服務(wù)為中心的轉(zhuǎn)變，以信息備案為核心的管理制度取代證件簽發(fā)成為新形勢下沿海船舶治安管理的主要模式。

（二）主管部門機構(gòu)體制發(fā)生轉(zhuǎn)變

2019年以前，沿海地區(qū)船舶治安管理工作是由原公安部邊防管理局負責(zé)，列入武警序列實行現(xiàn)役垂管體制。國務(wù)院機構(gòu)改革后，“公安邊防部隊全部退出現(xiàn)役，成建制劃歸公安機關(guān)，并結(jié)合新組建國家移民管理局進行適當(dāng)調(diào)整整合”、“中國海警局領(lǐng)導(dǎo)管理的海警隊伍及相關(guān)職能全部劃歸武警部隊，中國海警局統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)”。福建泉州等地相繼成立海防支隊，浙江將沿海船舶管理業(yè)務(wù)移交水上派出所，江蘇連云港成立前三島派出所，接替原公安邊防部門履行漁船民管理職責(zé)。沿海船舶治安管理工作的重心從陸地管控向海上管控轉(zhuǎn)變，行使的權(quán)力由中央事權(quán)向地方事權(quán)轉(zhuǎn)變，管理主體從單一主體向多元化主體轉(zhuǎn)變，管理模式從海陸一體變成了陸海分離。

二、存在的問題

（一）適用的法律體系亟待重塑

1.立法機構(gòu)多元化，立法體系結(jié)構(gòu)零散。涉及沿海船舶治安管理法律有全國人大制定的《治安管理處罰法》《漁業(yè)法》《出境入境管理法》，國務(wù)院出臺的《船舶登記條例》《關(guān)于清理、取締“三無”船舶的公告》，公安部的規(guī)章《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》《臺灣漁船停泊點邊防治安管理辦法》《港澳流動漁船管理規(guī)定》以及各省的地方性法規(guī)。立法機構(gòu)從上到下呈現(xiàn)出多層次、多元化的特點，涉及的法條內(nèi)容覆蓋政治、經(jīng)濟、軍事等方面，但是結(jié)構(gòu)零散，政出多門，尤其是單個部門在履行海防管理職責(zé)時所依據(jù)的法律法規(guī)不成體系。

2.行業(yè)單行立法特征明顯，相關(guān)法律修訂滯后。各行業(yè)管理部門根據(jù)自身業(yè)務(wù)建設(shè)的需要頒布了許多部門規(guī)章，但大多屬于業(yè)務(wù)指導(dǎo)類法律規(guī)定，行業(yè)性、局限性明顯，沿海船舶治安管理工作的指導(dǎo)思想、基本原則、區(qū)域劃分、管理職責(zé)、措施手段，以及有關(guān)保障等問題分散在各個行業(yè)單行立法中，沒有一部綜合性、總攬全局的法律，來具體指導(dǎo)誰來管、管什么、怎么管的問題，缺少主干法的支撐，就容易出現(xiàn)與其他部門規(guī)章、與上位法、與地方法規(guī)存在沖突的現(xiàn)象?！杜_灣漁船停泊點邊防治安管理辦法》等規(guī)章均出臺于21世紀初期，已經(jīng)無法適用“放管服”背景下現(xiàn)行管理形勢的需求，相關(guān)法律法規(guī)修訂工作嚴重滯后，重塑沿海船舶治安管理法律體系迫在眉睫。

（二）陸海分離難以形成合力

《全國人大常務(wù)委員會關(guān)于中國海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》中規(guī)定：“中國海警局履行海上治安和安全保衛(wèi)等任務(wù)，行使法律規(guī)定的公安機關(guān)相應(yīng)執(zhí)法職權(quán)”。同年10月通過的刑訴法修正草案中明確“中國海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，對海上發(fā)生的刑事案件行使偵查權(quán)”。由于陸地執(zhí)法部門缺乏海上機動力量，而擁有海上執(zhí)法力量的海警部隊雖具有比較強的機動能力，但對漁船民在陸地上的活動軌跡、基本情況卻難以掌握。雖然公安部與中國海警局建立了海上合作機制，但由于海警部隊現(xiàn)役體制的特點，導(dǎo)致在基層一線實踐中尚未建立有效的執(zhí)法合作通道，造成事實上的陸海分離，無法形成合力，執(zhí)法力量難以聚合。

（三）無法全面覆蓋管理對象的復(fù)雜性

船舶治安管理工作涉及人、船、物、地、事等多個方面。由于受歷史傳統(tǒng)的影響，以往從事海上作業(yè)的漁船民大多來自沿海地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、漁業(yè)村，人員結(jié)構(gòu)、成分相對簡單;以船籍港制度為基礎(chǔ)，將陸地戶籍制度在海上進行延伸，各類船舶的證件、檔案管理以及漁船民的日常管理工作都可由戶籍和船籍所在地派出所完成;加上我國海上漁場的地理位置和各類漁業(yè)資源作業(yè)時間相對確定，綜合因素使得在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)管控對象相對固定。隨著沿海地區(qū)經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展和海洋資源的逐漸枯竭，受經(jīng)濟利益驅(qū)使和運輸成本影響，沿海船舶大多選擇就近靠岸維修、補給、交易，傳統(tǒng)的見人、見船、建檔的工作模式逐漸失效;沿海地區(qū)漁船民數(shù)量的減少和用工成本的提高導(dǎo)致小型船舶漁民成分較為復(fù)雜，近幾年廣西、廣東等地相繼查獲多起越南籍人員在我國船舶非法務(wù)工的案件;游艇、休閑漁船等新型船舶和各類私自設(shè)計改裝的“三無”船舶層出不窮，成為船舶管理的難點、漏洞;船員隨船攜帶的各類違禁物品、音視頻資料和新型毒品種類繁多、屢禁不止，沿海船舶治安管理的工作對象由單一性向多元性轉(zhuǎn)變，由固定性向復(fù)雜性轉(zhuǎn)變。

（四）管控措施弱化、虛化

1.管理模式僵硬。目前沿海地區(qū)對船舶管理實行的報備制度，其核心內(nèi)容為“三報備”（報備船舶、人員、進出港信息）“一服務(wù)”（為出海船舶、人員提供幫扶、救助服務(wù)），通過民警登船采、村居協(xié)同采、船方自主報等多種渠道，對出海船舶、人員基礎(chǔ)性信息進行收集整理。由于沒有現(xiàn)行的法律法規(guī)為報備制度提供有效法律支撐，僅靠開展宣傳解讀，無法對未按規(guī)定報備信息的責(zé)任人員進行相應(yīng)處罰措施，違法成本低致使懲治違法效果不明顯，治安管理的效果被逐漸弱化，現(xiàn)行沿海船舶管理工作仍處在僵化、低效、被動的管理模式中。

2.缺乏數(shù)據(jù)匯聚共享機制。海事、漁政和公安等部門出于自身隊伍建設(shè)發(fā)展和業(yè)務(wù)工作的需要，相繼建立了“UAIS通用船舶自動識別系統(tǒng)”、“北斗導(dǎo)航定位救助系統(tǒng)”和“沿海船舶漁船民邊防治安管理系統(tǒng)”等數(shù)據(jù)平臺和應(yīng)用管理系統(tǒng)。由于缺乏信息化建設(shè)的頂層設(shè)計和資源整合，這些系統(tǒng)在為管理部門和船舶行業(yè)提供信息與服務(wù)的同時，在內(nèi)容和功能上雖然存在重疊卻無法實現(xiàn)有效的數(shù)據(jù)交互和資源共享，各部門在工作中積累的寶貴數(shù)據(jù)沒有得到最大化的利用，而作為數(shù)據(jù)來源提供者的廣大漁船民也只是疲于應(yīng)付，信息變更不及時，數(shù)據(jù)時效性不強。

三、建議與思考

（一）構(gòu)建和完善中國特色船舶管理法律體系

要深入推進高層次、專業(yè)性立法。維護沿海地區(qū)安全穩(wěn)定需要法治的引領(lǐng)和規(guī)范，海洋社會多元化發(fā)展趨勢迫切需要從法制層面建立各領(lǐng)域之間合作、協(xié)調(diào)、溝通機制，在國家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃指引下，建立一套自上而下的綜合管理模式，推行一部針對性強、綜合性強和實踐性強的法律，統(tǒng)一各級各部門對船舶管理的認識和理念，加快現(xiàn)行法律法規(guī)和管理政策的修訂完善工作，打破我國海洋發(fā)展受法制缺陷的束縛和船舶管理分散性、行業(yè)性的現(xiàn)狀，解決現(xiàn)有的部門規(guī)章覆蓋率低、威懾力弱、立法層級低等問題，不斷充實和完善法律體系建設(shè)。必須在深入了解現(xiàn)行法律缺口和實際管理需求的基礎(chǔ)上，把握好海防建設(shè)的主要矛盾變化，強化高層立法的同時，堅持長期規(guī)劃與短期規(guī)劃有機結(jié)合，穩(wěn)步推進海洋環(huán)境、文化、產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的具體法制建設(shè)，形成我國特色的船舶治理體系。

（二）明確船舶管理原則.厘清管理思路

解決信息備案管理對象復(fù)雜性困惑的關(guān)鍵在于確定“管理對象的管理原則”，應(yīng)根據(jù)沿海地區(qū)船舶管理的現(xiàn)狀和未來建設(shè)方向分析需求，參考信息備案制度的特點，確定“放管服”背景下船舶管理的原則。

1.堅持以船舶?？康毓矙C關(guān)為主導(dǎo)，船籍港為輔的管理原則。受沿海地理環(huán)境和固有市場的影響，盡管船舶作業(yè)人員來源復(fù)雜、流動性大，但作業(yè)船舶的?？奎c和作業(yè)時段一般較為集中和穩(wěn)定，具有市場規(guī)律性。傳統(tǒng)的以船籍港為主的管理模式無法對沿海船舶的動態(tài)進行實時監(jiān)管，存在滯后性和不確定性等缺陷。采取以船舶?？康貫橹?、船籍港補充管理的方式便于公安部門實施有效監(jiān)管的同時厘清主管責(zé)任，提高數(shù)據(jù)采集、法律宣傳、跟進指導(dǎo)和救助服務(wù)等工作的效能，有效避免漏管失控和管理部門互相推諉等情況發(fā)生。

2.堅持以船舶為基礎(chǔ)，以人員為補充的信息備案原則。傳統(tǒng)的以證件管理為核心的信息采取模式往往以從事船舶作業(yè)的人員為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，治安信息庫數(shù)據(jù)更新慢、難以為管理提供決策基礎(chǔ)和信息支撐。抓住船舶信息采集這一環(huán)節(jié)，以此對相關(guān)人員、作業(yè)信息進行數(shù)據(jù)采集，不僅能保證數(shù)據(jù)及時更新，還能通過掌握船舶作業(yè)軌跡和從業(yè)人員流動情況實現(xiàn)大數(shù)據(jù)跟蹤管理，及時排除治安隱患、優(yōu)化管理模式，提升整體管控效能。

（三）強化頂層設(shè)計，實現(xiàn)綜合治理

1.整合現(xiàn)有資源、集中優(yōu)勢力量。優(yōu)化整合和集約利用各部門已建成的資源資產(chǎn)，發(fā)揮沿海資源要素的組合優(yōu)勢，盡量避免同一區(qū)域內(nèi)相關(guān)設(shè)施建設(shè)重復(fù)、管理無序的局面，加大資源共享力度，通過協(xié)調(diào)機構(gòu)和協(xié)作機制，進行充分整合共享，最大限度提高資源利用率，努力打造“智慧型”管控體系。

2.健全合作機制、優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)。探索構(gòu)建多方聯(lián)合執(zhí)法合作機制，建立健全綜合治理模式，在公安機關(guān)和職能部門的牽頭引領(lǐng)下，鼓勵船舶檢驗機構(gòu)、漁業(yè)協(xié)會等組織加入共建管理，通過定期開展聯(lián)合執(zhí)法、例行座談和應(yīng)急演練等活動，形成重大決策通報、情報信息交換、矛盾糾紛聯(lián)調(diào)化解、統(tǒng)一協(xié)調(diào)調(diào)度等制度，建立跟進指導(dǎo)幫扶培訓(xùn)工作規(guī)劃，破除傳統(tǒng)地方保護主義觀念和狹隘的轄區(qū)意識、屬地意識，形成黨政軍警民合力管控格局。

3.打破壁壘、構(gòu)建數(shù)據(jù)交互平臺。深入貫徹立體化社會治安防控體系建設(shè)的總要求，加快推進“沿海船舶漁船民邊防治安管理系統(tǒng)”升級改造，消除各個平臺問的數(shù)據(jù)壁壘，篩選、整合各部門現(xiàn)有數(shù)據(jù)管理平臺，吸收有利數(shù)據(jù)資源，打造一個多部門聯(lián)合辦公、多渠道數(shù)據(jù)獲取、及時性信息變更的集存儲、分析、預(yù)警、服務(wù)、指導(dǎo)等功能為一體的數(shù)據(jù)平臺。