城市更新中企業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)和防范

趙鳳麟

摘要：城市更新項(xiàng)目實(shí)施周期長，涉及拆遷談判、行政審批、產(chǎn)權(quán)核查及注銷、搬遷安置等諸多風(fēng)險(xiǎn)，且城市更新法規(guī)、政策具有體系復(fù)雜、變動(dòng)頻繁、操作性不強(qiáng)、效力層級(jí)低的特點(diǎn)，使得項(xiàng)目拓展風(fēng)險(xiǎn)增大。將項(xiàng)目拓展風(fēng)險(xiǎn)及防范措施予以梳理分析，為房地產(chǎn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型提供可借鑒的選擇，為房地產(chǎn)業(yè)建設(shè)挖掘存量資產(chǎn)價(jià)值做出有益的嘗試。

關(guān)鍵詞：城市更新 企業(yè)轉(zhuǎn)型

深圳作為中國改革開發(fā)的四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)之一，經(jīng)歷39年開拓發(fā)展，從邊陲小鎮(zhèn)已發(fā)展成為人口規(guī)模達(dá)1300萬的現(xiàn)代化、國際化特大城市。作為一個(gè)副省級(jí)城市，深圳地域面積比較小，同為一線城市，深圳的市域面積只有廣州的四分之一、上海的三分之一，北京的八分之一。但從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來講，深圳在一線城市中保持領(lǐng)先地位。2018年深圳地區(qū)生產(chǎn)總值24221.98億元，比上年增長7.6%;人均GDP達(dá)到19.3萬元，比廣東全省高1.21倍，比北京和上海分別高37.9%和42.2%，是中國最接近現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)的城市，已在全球顯現(xiàn)其巨大的影響力。2019年8月18日《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》正式印發(fā)，面對(duì)國家層面的重大發(fā)展利好，深圳再次迎來歷史發(fā)展重大機(jī)遇。與此同時(shí)，潛在新增用地不足已經(jīng)成為制約深圳市城市高質(zhì)量升級(jí)的重要因素。目前深圳城區(qū)建成面積已經(jīng)占到整個(gè)市區(qū)面積44.83%，遠(yuǎn)超30%左右的國際標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)于不斷遷入的人口，深圳的土地變得尤為吃緊。以深圳市商品住宅市場(chǎng)為例，目前深圳市年均新增住宅土地建筑面積在50萬平以下，而年均成交面積基本在450萬平左右，市場(chǎng)明顯存在潛在供應(yīng)不足的危險(xiǎn);新增住宅土地供應(yīng)緊張直接導(dǎo)致深圳市房價(jià)漲幅在全國70個(gè)重點(diǎn)大中城市排名十分靠前。

在此背景下如何提高存量土地使用效率、合理規(guī)劃存量土地用途，成為深圳城市未來發(fā)展的重要課題。通過市場(chǎng)化的城市更新將原有已建成區(qū)改造升級(jí)逐步成為深圳城市建設(shè)土地資源的重要供給方式。目前，深圳作為粵港澳大灣區(qū)的核心城市，其城市更新已進(jìn)入全面推進(jìn)的新時(shí)期，在法規(guī)、政策，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作等層面均搭建了全面系統(tǒng)化的體系，對(duì)推動(dòng)未來粵港澳大灣區(qū)的城市建設(shè)、資源整合、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面都會(huì)產(chǎn)生重大借鑒意義。

一、城市更新政策的緣由

深圳市政府于2009年8月頒布《深圳市城市更新辦法》，正式提出了“城市更新”這一概念。其后陸續(xù)出臺(tái)的一系列涉及土地、房屋、規(guī)劃、地價(jià)等諸多方面的配套規(guī)范性文件。2012年，深圳《城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》出臺(tái)，標(biāo)志著深圳城市更新進(jìn)入精細(xì)化管理的階段，城市更新制度逐步走向系統(tǒng)化和綜合化;得益于政府和市場(chǎng)的良性博弈更有力地助推了深圳城市更新體制制度、城市更新各環(huán)節(jié)操作細(xì)則的基本建立?！俺鞘懈聠卧?guī)劃”成為深圳指導(dǎo)城市更新最為穩(wěn)定和有效的規(guī)劃工具。但同時(shí)，經(jīng)過七年的探索和發(fā)展面對(duì)以市場(chǎng)主導(dǎo)為重心的城市更新政策在實(shí)施過程中也出現(xiàn)了諸如：市場(chǎng)主體的逐利性導(dǎo)致城市更新分布與現(xiàn)實(shí)的更新需求不匹配;城市更新的立項(xiàng)門檻高;行政審批流程復(fù)雜;集體資產(chǎn)交易操作不規(guī)范，集體資產(chǎn)交易腐敗滋生等具有一定普遍性的問題。因此自2016年下半年起，深圳政府城市更新的政策重心由簡(jiǎn)單的填補(bǔ)流程空白，轉(zhuǎn)為致力于城市更新制度的二次革新，細(xì)化政策措施，具體包括以下幾個(gè)方面：強(qiáng)化政府在城市更新項(xiàng)目的參與和主導(dǎo)權(quán);推行“簡(jiǎn)政放權(quán)”“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革;強(qiáng)化城市更新的“公益義務(wù)”;有條件放寬立項(xiàng)要求;加強(qiáng)集體資產(chǎn)交易監(jiān)管;創(chuàng)新改造路徑和更新模式;創(chuàng)新改造路徑和更新模式等，并正式頒布《深圳市城市更新“十三五”規(guī)劃》為代表的相關(guān)法規(guī)。深圳城市更新政策法規(guī)體系的建立，是深圳作為國內(nèi)城市更新的先行者，在立法者的不斷改革、市場(chǎng)主體的大膽實(shí)踐和監(jiān)管者的審慎監(jiān)督這三者的有機(jī)互動(dòng)中不斷自我改革，不斷修訂推動(dòng)城市更新的歷史進(jìn)程。

二、城市更新的工作推進(jìn)核心流程

根據(jù)2016年下發(fā)的《深圳市人民政府關(guān)于施行城市更新工作改革的決定》（深圳市人民政府令[第288號(hào)]），深圳市政府將原由市規(guī)土委及其派出機(jī)構(gòu)、市住建局行使的城市更新項(xiàng)目的計(jì)劃審查、規(guī)劃審批、土地和建筑物信息核查、用地審批、城市更新項(xiàng)目的建設(shè)工程施工許可及竣工驗(yàn)收備案等職權(quán)調(diào)整至各區(qū)行使。各區(qū)政府陸續(xù)出臺(tái)本區(qū)的城市更新辦法。整體而言，均是在《深圳市城市更新辦法》及其實(shí)施細(xì)則，2016年版《暫行措施》、《深圳市人民政府關(guān)于施行城市更新工作改革的決定》的基礎(chǔ)上對(duì)于各區(qū)如何承接下放的審批權(quán)限、如何在各區(qū)范圍內(nèi)開展城市更新申報(bào)審批工作制訂的操作細(xì)則。經(jīng)綜合比較，強(qiáng)區(qū)放權(quán)后，城市更新的核心環(huán)節(jié)包括以下十二個(gè)核心步驟。

一是申報(bào)城市更新單元計(jì)劃。主管部門重點(diǎn)審核申報(bào)主體的主體資格、項(xiàng)目的更新意愿、項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)情況，更新單元的劃定合理性等因素。二是申請(qǐng)土地、建筑物信息核查。土地、建筑物信息核查是申報(bào)主體進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)劃申報(bào)的基礎(chǔ)，只有在土地與建筑物的相關(guān)情況上符合相關(guān)政策的標(biāo)準(zhǔn)，才有可能進(jìn)行后續(xù)的專項(xiàng)規(guī)劃申報(bào)。同時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目的具體情況，還可能存在歷史用地處置、舊屋村范圍認(rèn)定、非農(nóng)建設(shè)用地調(diào)整等問題。三是申報(bào)城市更新單元專項(xiàng)規(guī)劃。在城市更新規(guī)劃成果中，應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)狀進(jìn)行分析，同時(shí)提出項(xiàng)目的更新目標(biāo)和更新方式，明確項(xiàng)目功能，以及移交的公共服務(wù)設(shè)施與保障性住房的規(guī)劃情況。四是在城市更新項(xiàng)目上形成單一主體。城市更新單元內(nèi)項(xiàng)目拆除范圍存在多個(gè)權(quán)利主體的，所有權(quán)利主體可通過：權(quán)利主體以房地產(chǎn)作價(jià)入股成立或者加入公司;權(quán)利主體與搬遷人簽訂搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議;權(quán)利主體的房地產(chǎn)被收購方收購等方式將房地產(chǎn)的相關(guān)權(quán)益移轉(zhuǎn)到同一主體后，形成單一主體便于下一步實(shí)施主體資格確認(rèn)。五是申請(qǐng)實(shí)施主體資格確認(rèn)。單一主體向主管部門申請(qǐng)實(shí)施主體資格確認(rèn)。實(shí)施主體確認(rèn)的核心是提供充足的資料證明其對(duì)于項(xiàng)目拆除范圍內(nèi)的所有房地產(chǎn)具有合法的完整的權(quán)益，以確保后續(xù)的拆遷工作合法合規(guī)。六是簽訂《項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管協(xié)議》。明確實(shí)施主體的一系列義務(wù)，主要包括按照城市更新單元規(guī)劃要求應(yīng)履行的移交城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、人才住房、保障性住房的義務(wù)，完成搬遷，并按照搬遷補(bǔ)償安置方案履行貨幣補(bǔ)償、提供回遷房屋和過渡安置的義務(wù)，還有按照更新單元內(nèi)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度安排及完成時(shí)限完成項(xiàng)目更新的義務(wù)。同時(shí)，要在協(xié)議中明確區(qū)城市更新職能部門采取的設(shè)立資金監(jiān)管賬戶或者其他監(jiān)管措施。七是進(jìn)行項(xiàng)目范圍內(nèi)建筑物拆除。在建筑物拆除前實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)制定拆除工作方案并向相關(guān)部門報(bào)備。八是申請(qǐng)項(xiàng)目范圍內(nèi)房地產(chǎn)證注銷。實(shí)施主體拆除完建筑物后，應(yīng)向主管部門申請(qǐng)建筑物拆除確認(rèn)，取得主管部門出具的建筑物已經(jīng)拆除的確認(rèn)文件。之后再向不動(dòng)產(chǎn)登記部門申請(qǐng)辦理房地產(chǎn)證注銷。九是申請(qǐng)用地手續(xù)審批。建筑物拆除確認(rèn)完畢且房地產(chǎn)證注銷后，實(shí)施主體可向主管部門申請(qǐng)用地審批。由主管部門核發(fā)《建設(shè)用地方案圖》與《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。十是簽訂《土地使用權(quán)出讓合同》。實(shí)施主體可向主管部門申請(qǐng)簽訂《土地使用權(quán)出讓合同》要求明確一些具體要求，例如出讓給實(shí)施主體的開發(fā)建設(shè)用地的建設(shè)、管理要求;人才住房、保障性住房、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等的配建要求;按照項(xiàng)目搬遷補(bǔ)償安置方案和項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管協(xié)議的要求，用于補(bǔ)償安置的房產(chǎn)不得申請(qǐng)預(yù)售等。十一是申請(qǐng)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》《建設(shè)工程施工許可證》。簽訂《土地使用權(quán)出讓合同》后，實(shí)施主體就已經(jīng)取得了土地的使用權(quán)，在城市更新項(xiàng)目的土地問題告一段落，接下來需要解決的就是建筑問題。最后是申請(qǐng)建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)收。項(xiàng)目進(jìn)行開發(fā)建設(shè)完成之后，實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)向主管部門申請(qǐng)建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)收，需要移交配套公共設(shè)施及保障性住房、產(chǎn)業(yè)用房的，還需要提交移交協(xié)議書。同時(shí)，實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)向區(qū)住建局申請(qǐng)竣工驗(yàn)收備案，需要提供來自包括消防、氣象、住建等多個(gè)部門在內(nèi)的驗(yàn)收合格文件。

需要特別注意的是，在流程之外，深圳市各區(qū)在更新辦法中均規(guī)定了項(xiàng)目監(jiān)管措施：要求主管部門應(yīng)將項(xiàng)目搬遷補(bǔ)償安置方案及項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管協(xié)議的履行情況報(bào)房地產(chǎn)預(yù)售審批部門，并明確用于補(bǔ)償安置的房屋不得納入預(yù)售方案申請(qǐng)預(yù)售。同時(shí)，對(duì)于涉及產(chǎn)業(yè)用房、社區(qū)配套和公共服務(wù)用房一般也要求相關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管。此外，由于《暫行措施》的規(guī)定，各區(qū)的監(jiān)管措施中基本都要求定期進(jìn)行更新計(jì)劃清理，對(duì)于具有以下情形之一的項(xiàng)目，可按程序調(diào)出計(jì)劃：一是自城市更新計(jì)劃公告之日起1年內(nèi)，未完成土地及建筑物信息核查和城市更新單元規(guī)劃報(bào)批的。二是自城市更新單元規(guī)劃批準(zhǔn)之日起2年內(nèi)，項(xiàng)目首期未確認(rèn)實(shí)施主體的。三是自實(shí)施主體確認(rèn)之日起1年內(nèi)，未辦理用地出讓手續(xù)的。這就說明，城市更新政策注重項(xiàng)目的時(shí)效性，申報(bào)主體應(yīng)當(dāng)積極進(jìn)行申報(bào)工作，避免拖延導(dǎo)致的被調(diào)出計(jì)劃。

三、項(xiàng)目拓展風(fēng)險(xiǎn)及防范措施

城市更新項(xiàng)目具有實(shí)施周期長，項(xiàng)目推進(jìn)過程涉及拆遷談判、行政審批、產(chǎn)權(quán)核查及注銷、搬遷安置等諸多風(fēng)險(xiǎn)，且城市更新法規(guī)、政策具有體系復(fù)雜、變動(dòng)頻繁、操作性不強(qiáng)、效力層級(jí)低的特點(diǎn)，使得項(xiàng)目拓展風(fēng)險(xiǎn)增大，現(xiàn)將項(xiàng)目拓展風(fēng)險(xiǎn)及防范措施予以梳理分析。

（一）風(fēng)險(xiǎn)一：項(xiàng)目拓展交易風(fēng)險(xiǎn)

城市更新項(xiàng)目研判涉及規(guī)劃、市場(chǎng)、測(cè)算、法律、稅務(wù)等領(lǐng)域，稍有不慎，可能會(huì)造成項(xiàng)目錯(cuò)判風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)未能根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況設(shè)置合理的交易架構(gòu)，存在項(xiàng)目鎖定程度弱、雙方權(quán)利義務(wù)不明，義務(wù)履行先后順序不明，合作對(duì)價(jià)支付與義務(wù)履行不掛鉤等風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致項(xiàng)目合作出現(xiàn)僵局或與項(xiàng)目實(shí)際情況不符合，難以操作的風(fēng)險(xiǎn)。防范措施：在項(xiàng)目交易前全面盡職調(diào)查，充分了解和掌握投資對(duì)象的基本現(xiàn)狀、相關(guān)產(chǎn)權(quán)狀況和法律狀況，交易投資對(duì)象潛在風(fēng)險(xiǎn);與專業(yè)機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況合理設(shè)置交易架構(gòu)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)二：行政審批

城市更新項(xiàng)目全流程工作事項(xiàng)涉及不同政府部門審批與不同審批流程;且強(qiáng)區(qū)放權(quán)后，各區(qū)各部門行政審批流程、審批事項(xiàng)尚不清晰，審批時(shí)間也存在不確定。防范措施：建議投資者在項(xiàng)目拓展時(shí)就項(xiàng)目所在區(qū)域結(jié)合各區(qū)規(guī)定對(duì)項(xiàng)目行政審批風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判，并提前做出項(xiàng)目計(jì)劃節(jié)點(diǎn)，主動(dòng)加強(qiáng)與主管部門的溝通聯(lián)系，明確相關(guān)事項(xiàng)審批流程、審批時(shí)間、需準(zhǔn)備的材料，綜合判斷項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)程。

（三）風(fēng)險(xiǎn)三：搬遷補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)

在制定搬遷補(bǔ)償安置方案前及時(shí)走訪、了解業(yè)主補(bǔ)償要求及標(biāo)準(zhǔn);并公布搬遷補(bǔ)償方案及就反饋異議處理意見等;同時(shí)需考慮拆遷預(yù)算和成本，確保補(bǔ)償方案相對(duì)公平合理。防范措施：在項(xiàng)目拓展時(shí)，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目拆除建筑面積、權(quán)屬情況、業(yè)主人數(shù)、業(yè)主需求與搬遷談判進(jìn)度綜合判斷項(xiàng)目搬遷難度，綜合決定是否獲取該項(xiàng)目。此外，可以將合作對(duì)價(jià)支付與搬遷談判完成進(jìn)度相掛鉤或搬遷談判工作轉(zhuǎn)由合作方完成，以降低風(fēng)險(xiǎn)。

（四）風(fēng)險(xiǎn)四：政策風(fēng)險(xiǎn)

深圳城市更新的政策和立法有體系復(fù)雜、變動(dòng)頻繁、操作性不強(qiáng)、效力層級(jí)低這幾方面的特點(diǎn)。城市更新法規(guī)、政策處理始終處于不斷變更、革新過程中，政策變更風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目的影響因素較多，存在不確定性。防范措施：在拓展項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)實(shí)時(shí)監(jiān)控法規(guī)、政策變更趨勢(shì)，適時(shí)調(diào)整方案;在經(jīng)濟(jì)測(cè)算時(shí)，增加預(yù)留利潤空間，以達(dá)到未來項(xiàng)目收支平衡的狀態(tài);在合作結(jié)構(gòu)設(shè)置時(shí)，應(yīng)增加相應(yīng)兜底條款，明確約定因政策風(fēng)險(xiǎn)等不可抗力、意外事件導(dǎo)致某些商業(yè)條款無法達(dá)成的，不屬于違約情形，無需承擔(dān)違約責(zé)任。

四、深圳城市更新的發(fā)展方向

基于上述分析，再結(jié)合深圳已出臺(tái)的城市更新政策法規(guī)，隨著強(qiáng)區(qū)放權(quán)、集體資產(chǎn)交易、保障性住房、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策全面推進(jìn)將使城市更新市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)格局發(fā)生調(diào)整，在市場(chǎng)和政策的雙重驅(qū)動(dòng)下，深圳的城市更新市場(chǎng)將顯現(xiàn)新態(tài)勢(shì)：已立項(xiàng)項(xiàng)目要么加快實(shí)施、要么面臨調(diào)整;政府將更加積極干預(yù)城市更新市場(chǎng);城中村項(xiàng)目將呈現(xiàn)“國進(jìn)民退”的態(tài)勢(shì);產(chǎn)業(yè)將成為城市更新主要驅(qū)動(dòng)力，產(chǎn)城融合發(fā)展將成為城市更新主要方向。

隨著《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》頒布，深圳城市更新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)，是開發(fā)商面臨的新機(jī)遇。將城市更新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)融合發(fā)展，借力產(chǎn)業(yè)通道，與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)體結(jié)盟，或?qū)⒊蔀殚_發(fā)商轉(zhuǎn)型升級(jí)的新模式、新路徑。這種模式和路徑將不再是招拍掛的高價(jià)競(jìng)地，也不是純粹單一的住宅和商業(yè)的開發(fā)。在這種模式和路徑下，開發(fā)商、政府、產(chǎn)業(yè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)主體、原工廠主、村集體等關(guān)系或利益格局將被重塑。開發(fā)商借力產(chǎn)業(yè)巨頭規(guī)劃開發(fā)產(chǎn)業(yè)新城，與政府建立更緊密的“伙伴”關(guān)系，在政府產(chǎn)業(yè)政策和城市規(guī)劃政策的指引下，開發(fā)商憑借自身資金優(yōu)勢(shì)、項(xiàng)目管理優(yōu)勢(shì)和專業(yè)人才優(yōu)勢(shì)，提前介入政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、用地規(guī)劃、土地整備，幫助政府建造產(chǎn)業(yè)新城。同時(shí)，在集體土地使用流轉(zhuǎn)和集體經(jīng)濟(jì)組織改制雙重政策影響下，全國范圍內(nèi)的城中村改造、城鄉(xiāng)一體發(fā)展將更加快速地推進(jìn)，深圳如火如荼的城中村改造市場(chǎng)或?qū)⒃谄渌诵某鞘谐霈F(xiàn)，就廣東而言，“粵港澳大灣區(qū)”將給臨深地區(qū)帶來新的機(jī)遇。

深圳城市更新改造的完善體系和多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為房地產(chǎn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型提供了可借鑒的選擇，為房地產(chǎn)業(yè)建設(shè)挖掘存量資產(chǎn)價(jià)值做出有益的嘗試，為中國城市的可持續(xù)發(fā)展探索出一條屬于中國的道路。