淮河行蓄洪區(qū)發(fā)展適應(yīng)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持政策研究

欒敬東 徐澤宇 萬(wàn)瑩瑩

摘要：保險(xiǎn)支持淮河行蓄洪區(qū)適應(yīng)性農(nóng)業(yè)發(fā)展是安徽省政府作出的重要決策，如何完善當(dāng)前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策以支持淮河行蓄洪區(qū)適應(yīng)性農(nóng)業(yè)發(fā)展是學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。文章闡述在沿淮行蓄洪區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要意義，在明確沿淮河行蓄洪區(qū)適應(yīng)性農(nóng)業(yè)發(fā)展方向、分析當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策內(nèi)容及問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出了完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：安徽;淮河行蓄洪區(qū);農(nóng)業(yè)保險(xiǎn);適應(yīng)性農(nóng)業(yè)

中圖分類(lèi)號(hào)：F333.133.2? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2020）02-0120-006

農(nóng)業(yè)對(duì)氣候變化的適應(yīng)性問(wèn)題是當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。[1]調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展適應(yīng)性農(nóng)業(yè)是氣候敏感地區(qū)采取的重要的農(nóng)業(yè)適應(yīng)性措施，既需要農(nóng)業(yè)項(xiàng)目扶持，也需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策支持。[2]淮河行蓄洪區(qū)是典型的氣候敏感地區(qū)，既是安徽省防洪工程體系的重要組成部分，又是區(qū)內(nèi)群眾生存發(fā)展的家園。[3]長(zhǎng)期以來(lái)，淮河行蓄洪區(qū)內(nèi)群眾舍小家為大家，舍局部顧全局，為保障流域防洪保安大局，付出了巨大犧牲。近年來(lái)，安徽省委省政府高度重視淮河行蓄洪區(qū)脫貧攻堅(jiān)、防洪保安、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)事業(yè)建設(shè)，出臺(tái)了一攬子支持政策，打出了一套“組合拳”。2018年3月9日，安徽省農(nóng)業(yè)委員會(huì)印發(fā)《行蓄洪區(qū)適應(yīng)性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方案》，以指導(dǎo)各地適應(yīng)性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展;2018年8月30日安徽省人民政府辦公廳印發(fā)《保險(xiǎn)支持淮河行蓄洪區(qū)適應(yīng)性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作方案》，以推進(jìn)行蓄洪區(qū)適應(yīng)性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但受自然環(huán)境制約，淮河行蓄洪區(qū)適應(yīng)性農(nóng)業(yè)發(fā)展仍存在不少障礙和阻力，對(duì)該地區(qū)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定脫貧提出了挑戰(zhàn)。探討如何完善淮河行蓄洪區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策以推進(jìn)行蓄洪區(qū)適應(yīng)性農(nóng)業(yè)加快發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、淮河行蓄洪區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要意義

（一）淮河行蓄洪區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本特征

淮河發(fā)源于河南桐柏山區(qū)，橫貫安徽，流經(jīng)490多公里。安徽淮河行蓄洪區(qū)包括16個(gè)行蓄洪區(qū)及洪洼地區(qū)，涉及阜南縣、潁上縣等19個(gè)縣（市、區(qū)）和1個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)（具體范圍見(jiàn)表1）;共有80個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、486個(gè)行政村;現(xiàn)有保莊圩35座、莊臺(tái)199座。區(qū)域面積3199.6平方公里，人口137.55萬(wàn)人。其中，阜南縣、潁上縣、裕安區(qū)、霍邱縣、壽縣、靈璧縣為國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，埇橋區(qū)為省扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。受功能定位限制，淮河行蓄洪區(qū)普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、群眾生產(chǎn)生活條件差、貧困程度整體較深等問(wèn)題，是我省脫貧攻堅(jiān)中最難啃的硬骨頭。

當(dāng)前，安徽省淮河行蓄洪區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題是生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)高、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、糧食作物單產(chǎn)低和貧困人口多，農(nóng)民增收面臨較大壓力，新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展動(dòng)力不足，區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)減貧效果不佳。

第一，淮河行蓄洪區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)高。淮河特殊地形導(dǎo)致洪澇災(zāi)害頻繁，嚴(yán)重制約淮河行蓄洪區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展?；春尤L(zhǎng)1000余公里，總落差200米，其中安徽省內(nèi)的中游流長(zhǎng)490公里，落差16米，導(dǎo)致上游暴雨迅速匯集到中游后，坡度突然平緩，下泄不暢，極易成澇。1978年以來(lái)，安徽省淮河流域于1982、1991、1996、2003、2007年發(fā)生5次較大汛情，平均5～8年發(fā)生一次較大汛情，每次較大汛情對(duì)淮河行蓄洪區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展都造成巨大沖擊，形成淮河流域洪澇災(zāi)害，造成農(nóng)作物受災(zāi)，帶來(lái)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失。[4]

第二，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施不完善，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平低。近年來(lái)，國(guó)家意志在不斷加大農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投資[5]，但由于受特殊自然條件和地理環(huán)境，以及行蓄洪區(qū)內(nèi)防洪的特殊任務(wù)等方面的限制，區(qū)內(nèi)灌溉排澇設(shè)施數(shù)量極少，旱不能溉和澇不能排矛盾突出;此外，由于農(nóng)戶長(zhǎng)期對(duì)區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行開(kāi)墾，致使路面狹窄，農(nóng)機(jī)設(shè)備難以通行，道路交通不便，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度不高。[6]

第三，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，糧食作物產(chǎn)量低。行蓄洪區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)主要以水稻小麥等糧食作物種植為主，輔以畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖和蔬菜水果種植，加之區(qū)內(nèi)涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村和農(nóng)戶較多，土地流轉(zhuǎn)程度、生產(chǎn)方式等方面差異較大，一方面，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模難以形成，糧食作物單產(chǎn)較低，另一方面缺乏高端、特色、高效和綠色農(nóng)產(chǎn)品種植。如表2所示，淮河行蓄洪區(qū)內(nèi)糧食作物單產(chǎn)普遍較低，如瓦埠湖行蓄洪區(qū)糧食單產(chǎn)361.98公斤/畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)糧食作物平均畝產(chǎn)445.82公斤。

第四，行蓄洪區(qū)內(nèi)貧困人口眾多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，減貧壓力較大。截至2018年初，安徽省淮河16處行蓄洪區(qū)內(nèi)總?cè)丝?9.07萬(wàn)人，占安徽省總?cè)丝诘?.4%。其中，淮河行蓄洪區(qū)內(nèi)建檔立卡貧困人口89492人，已脫貧人口55502人，現(xiàn)還有貧困人口33990人，未脫貧人口依然占行蓄洪區(qū)總?cè)丝诘?.43%，高于安徽省貧困人口發(fā)生率的2.2%和全國(guó)貧困人口發(fā)生率1.7%。

另外，行蓄洪區(qū)內(nèi)農(nóng)戶人均可支配收入也同樣低于全省平均水平，如蒙洼蓄洪區(qū)2014年人均財(cái)政收入約5306元，是全省的1/4;農(nóng)村居民人均可支配收入約9091元，比全省平均水平低3667元。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)淮河行蓄洪區(qū)的特殊重要性

農(nóng)業(yè)是一種高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)，淮河行蓄洪區(qū)更是如此。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)的“穩(wěn)定器”和“助推器”，對(duì)于保障淮河行蓄洪區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活意義重大。

一是發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有利于增強(qiáng)淮河行蓄洪區(qū)農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。當(dāng)前，“靠天吃飯”仍是淮河行蓄洪區(qū)農(nóng)業(yè)最突出的自然屬性，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差是淮河行蓄洪區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的最突出問(wèn)題。沒(méi)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的庇護(hù)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民常常是“一次受災(zāi)，三五年難翻身”。針對(duì)淮河行蓄洪區(qū)特殊的自然地理?xiàng)l件和自然災(zāi)害多發(fā)、頻發(fā)、損失大的特點(diǎn)，通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量保險(xiǎn)可以防范自然風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)再保險(xiǎn)和巨災(zāi)保險(xiǎn)還可以進(jìn)一步分散風(fēng)險(xiǎn)，保障生產(chǎn)安全，提升抗風(fēng)險(xiǎn)能力，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策制度能夠扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”的局面。

二是發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有利于提升淮河行蓄洪區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。受淮河行蓄洪區(qū)功能定位的限制，區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間有限，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，產(chǎn)業(yè)融合度較低，減貧效果不明顯，群眾收入普遍偏低。完善淮河行蓄洪區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，開(kāi)展農(nóng)機(jī)具保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)設(shè)施保險(xiǎn)、雇工責(zé)任保險(xiǎn)、品牌糧食收入保險(xiǎn)、特色種植保險(xiǎn)、特色養(yǎng)殖保險(xiǎn)、特色林業(yè)保險(xiǎn)等，既能使現(xiàn)有的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體穩(wěn)定預(yù)期、加大投入，也能吸引更多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體到行蓄洪區(qū)發(fā)展，推動(dòng)行蓄洪區(qū)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

三是發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有利于提升淮河行蓄洪區(qū)內(nèi)貧困群眾脫貧內(nèi)生動(dòng)力?！耙淮沃貫?zāi)，即刻返貧”是淮河行蓄洪區(qū)貧困群眾的真實(shí)寫(xiě)照。過(guò)去因洪澇災(zāi)害頻發(fā)，很多貧困戶都是“一根繩子一張床、一套衣服四季穿”，既不敢置辦家當(dāng)，也不敢發(fā)展產(chǎn)業(yè)，隨時(shí)準(zhǔn)備轉(zhuǎn)移。近些年，貧困群眾生產(chǎn)生活條件雖有明顯改善，但得過(guò)且過(guò)和“等靠要”的思想仍比較突出，其中一個(gè)重要原因就是對(duì)洪澇災(zāi)害的恐懼大于發(fā)展生產(chǎn)的信心。目前，潁上、阜南、霍邱、壽縣等沿淮4縣貧困人口仍達(dá)30882戶、66353人，貧困發(fā)生率4.75%，高于全省2.5個(gè)百分點(diǎn)，阜南、霍邱還是全省9個(gè)深度貧困縣之一，急需通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，消除貧困群眾發(fā)展顧慮，提升自我發(fā)展能力，從而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量穩(wěn)定脫貧。

二、淮河行蓄洪區(qū)適應(yīng)性農(nóng)業(yè)發(fā)展方向

淮河行蓄洪區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件特殊，根據(jù)安徽省《行蓄洪區(qū)適應(yīng)性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方案》要求，應(yīng)立足資源稟賦，因地制宜，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)引導(dǎo)作用，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，突出特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)地位，把握適應(yīng)性農(nóng)業(yè)發(fā)展方向。

（一）培育優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

科學(xué)調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力推動(dòng)種植業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和林業(yè)發(fā)展，促進(jìn)各行蓄洪區(qū)形成優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。一是充分發(fā)揮行蓄洪區(qū)存水泄洪功能，大力調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展種植業(yè)。在行洪蓄區(qū)內(nèi)地勢(shì)相對(duì)較高的區(qū)域，重點(diǎn)發(fā)展小麥等越冬作物和傳統(tǒng)水稻以及蔬菜等“秋延后、春提前”設(shè)施栽培作物，避開(kāi)汛期，同時(shí)注意在水利條件好的水稻產(chǎn)區(qū)繼續(xù)穩(wěn)定水稻生產(chǎn)，推廣高檔優(yōu)質(zhì)稻米。二是實(shí)行植草護(hù)坡，播草固土，種草養(yǎng)畜。支持行蓄洪區(qū)推廣種植優(yōu)質(zhì)矮稈牧草，如燕麥草、黑麥、小黑麥草。利用行蓄洪區(qū)內(nèi)地勢(shì)低、洼地多、水資源豐富的特點(diǎn)，大力發(fā)展家禽養(yǎng)殖業(yè)，如水鴨養(yǎng)殖。三是發(fā)揮沿淮行蓄洪區(qū)非耕地資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖。在行蓄洪區(qū)發(fā)展稻漁綜合種養(yǎng)，培育綠色“稻漁”品牌，促進(jìn)行蓄洪區(qū)水域生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。四是因地制宜發(fā)展行蓄洪區(qū)木本油料和特色經(jīng)濟(jì)林。促進(jìn)油茶、薄殼山核桃產(chǎn)業(yè)成為行蓄洪區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧和農(nóng)民增收的重要產(chǎn)業(yè)。因地制宜發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，重點(diǎn)發(fā)展林下種植、養(yǎng)殖和食用菌培植。

（二）推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

充分利用淮河行蓄洪區(qū)自然資源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、促進(jìn)農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)融合發(fā)展。一是推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。建設(shè)優(yōu)質(zhì)規(guī)模農(nóng)產(chǎn)品原料基地，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，拓展農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)，培育龍頭企業(yè)，創(chuàng)建農(nóng)產(chǎn)品品牌。二是充分發(fā)揮行蓄洪區(qū)濕地、森林、人文歷史等特色資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。三是充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展農(nóng)業(yè)電商，大力培育本土化農(nóng)業(yè)電商企業(yè)，促進(jìn)蓄洪區(qū)農(nóng)特產(chǎn)品網(wǎng)上銷(xiāo)售。

（三）培育新型經(jīng)營(yíng)主體

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)是實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接的重要途徑，是淮河行蓄洪區(qū)發(fā)展適應(yīng)性農(nóng)業(yè)的必然選擇。一是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體。積極引導(dǎo)行蓄洪區(qū)各類(lèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體聯(lián)合與合作，構(gòu)建以龍頭企業(yè)為核心、農(nóng)民合作社為紐帶、專(zhuān)業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，加強(qiáng)合作社之間的聯(lián)合共營(yíng)，降低交易成本，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。[7]推動(dòng)聯(lián)合體內(nèi)各經(jīng)營(yíng)主體之間實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聯(lián)結(jié)、要素聯(lián)結(jié)、利益聯(lián)結(jié)。相關(guān)涉農(nóng)項(xiàng)目資金，傾斜支持行蓄洪區(qū)內(nèi)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、專(zhuān)業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)。大力培育行蓄洪區(qū)本土龍頭企業(yè)，引導(dǎo)種養(yǎng)專(zhuān)業(yè)大戶發(fā)展規(guī)模適度的家庭農(nóng)場(chǎng)，鼓勵(lì)農(nóng)民合作社內(nèi)有條件的成員發(fā)展農(nóng)戶家庭農(nóng)場(chǎng)，引導(dǎo)企業(yè)和返鄉(xiāng)能人帶頭創(chuàng)辦農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社。二是發(fā)展社會(huì)化服務(wù)組織。加快培育行蓄洪區(qū)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體，優(yōu)先支持行蓄洪區(qū)建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一站式”公共服務(wù)中心、村級(jí)服務(wù)站點(diǎn)，大力發(fā)展合作服務(wù)組織、服務(wù)型企業(yè)、社會(huì)服務(wù)組織等經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織。

三、行蓄洪區(qū)適應(yīng)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策及問(wèn)題分析

（一）當(dāng)前實(shí)施的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策類(lèi)型

為補(bǔ)齊淮河流域行蓄洪區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施短板，加快適應(yīng)性農(nóng)業(yè)發(fā)展，助力脫貧攻堅(jiān)，安徽省出臺(tái)了一系列農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等相關(guān)政策，涉及促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和助力脫貧攻堅(jiān)等多種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)類(lèi)型，如表3（1）和3（2）所示。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)加快適應(yīng)性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)自我發(fā)展能力，促進(jìn)行蓄洪區(qū)農(nóng)民增收。農(nóng)機(jī)具保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)設(shè)施保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)保險(xiǎn)、雇工責(zé)任保險(xiǎn)以及鮮活產(chǎn)品運(yùn)輸保險(xiǎn)等，降低了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體生產(chǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，吸引了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體投入到適應(yīng)性農(nóng)業(yè)發(fā)展。脫貧攻堅(jiān)類(lèi)保險(xiǎn)聚焦貧困戶“二不愁三保障”和持續(xù)增收。

（二）存在的主要問(wèn)題分析

上述農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)措施對(duì)促進(jìn)淮河行蓄洪區(qū)適應(yīng)性農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了一定的效果，但仍然存在一些不容忽視的問(wèn)題和困難。

一是大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制不健全。自2007年中央一號(hào)文件提出建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制以來(lái)，安徽省在建立大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制上作出了積極努力，但面對(duì)淮河行蓄洪區(qū)自然災(zāi)害頻發(fā)、賠付率高的現(xiàn)實(shí)情況，仍顯得勢(shì)單力薄。如果不建立逐級(jí)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和分?jǐn)倷C(jī)制，保險(xiǎn)公司在特大農(nóng)業(yè)災(zāi)害面前會(huì)顯得無(wú)能為力，或因巨額的賠付拖垮保險(xiǎn)公司。目前，對(duì)于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的防范仍未上升到國(guó)家層面，政府兜底農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，既缺乏具體的政策，又未形成制度性安排。因此，淮河行蓄洪區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的落實(shí)力度不足，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從直保到再保到巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)消除的過(guò)程不完善，政府和市場(chǎng)兩個(gè)力量運(yùn)用不協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)流程不順暢，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系運(yùn)行不穩(wěn)定等問(wèn)題突出。

二是保險(xiǎn)保障能力不夠強(qiáng)。主要體現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障程度較低、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)水平不高、保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)不精準(zhǔn)等方面。行蓄洪區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)未能精準(zhǔn)聚焦農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、適度規(guī)模家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的生產(chǎn)特點(diǎn)，存在“一刀切”的現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的支撐作用沒(méi)有完全發(fā)揮出來(lái)。例如，壽縣是育肥豬養(yǎng)殖大縣，全縣生豬出欄量超過(guò)100萬(wàn)頭/年，按照地方特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼要求，縣級(jí)財(cái)力每年僅能補(bǔ)貼10萬(wàn)頭，為全縣養(yǎng)殖數(shù)量的10%，造成養(yǎng)殖大戶每年僅能保障4至5個(gè)月、散戶保不了的局面。

三是基層保險(xiǎn)服務(wù)體系不完備?；春有行詈閰^(qū)基層保險(xiǎn)人員和經(jīng)辦保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)溝通不暢，導(dǎo)致基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)整體進(jìn)度緩慢，覆蓋率較低。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受生物學(xué)特性制約，損失價(jià)值難以確定，定損時(shí)間與方法的認(rèn)定、受災(zāi)面積受災(zāi)程度的認(rèn)定、勘察時(shí)機(jī)和索賠時(shí)效、賠償標(biāo)準(zhǔn)的制定等還不夠精準(zhǔn)。部分經(jīng)營(yíng)主體因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)手續(xù)不夠完備，如不能夠提供土地確權(quán)證明，土地流轉(zhuǎn)標(biāo)的不具體，無(wú)法核實(shí)實(shí)際種植面積，不符合監(jiān)管部門(mén)投保相關(guān)規(guī)定，致使投保率偏低。

四是農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)還不到位。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種由政府引導(dǎo)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)運(yùn)作、農(nóng)民自愿購(gòu)買(mǎi)的特殊類(lèi)型保險(xiǎn)，“普惠制”和“大數(shù)法則”是其運(yùn)行基礎(chǔ)。但由于農(nóng)民群眾對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開(kāi)展的目的意義、基本原則、長(zhǎng)期性認(rèn)識(shí)不足，特別是面臨重大自然災(zāi)害時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付水平相對(duì)較低，農(nóng)民在保險(xiǎn)方面的獲得感不強(qiáng)，導(dǎo)致投保積極性不高。

四、完善淮河行蓄洪區(qū)適應(yīng)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策建議

完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策體系，支持淮河行蓄洪區(qū)適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，需要長(zhǎng)期努力、多措并舉、持續(xù)發(fā)力。

一要建立和完善淮河行蓄洪區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)保險(xiǎn)分散機(jī)制。2017年我國(guó)已提出在安徽等13個(gè)糧食主產(chǎn)省份實(shí)施農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險(xiǎn)，鼓勵(lì)各地因地制宜探索創(chuàng)新農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險(xiǎn)模式。安徽省應(yīng)進(jìn)一步探索建立淮河行蓄洪區(qū)大災(zāi)救助基金，作為一種制度安排，支持保險(xiǎn)公司購(gòu)買(mǎi)再保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)超賠付部分予以援助或貸款支持。按照“多方參與、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、多層分散”的原則，支持淮河行蓄洪區(qū)各市縣財(cái)政購(gòu)買(mǎi)大災(zāi)保險(xiǎn)，變?yōu)暮缶葹?zāi)為災(zāi)前保險(xiǎn)，災(zāi)后定損理賠，形成一種有政府投保、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的機(jī)制，使大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的防范由單純的政府承擔(dān)分散為“政府+市場(chǎng)”的制度安排，常態(tài)化運(yùn)行，確保大災(zāi)之后迅速恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金需要。

二要加大對(duì)淮河行蓄洪區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼。落實(shí)“中央保大宗、地方保特色”的要求，繼續(xù)加大對(duì)淮河行蓄洪區(qū)特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度，加強(qiáng)保險(xiǎn)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，對(duì)區(qū)內(nèi)發(fā)展的特色種植、特色養(yǎng)殖、特色林業(yè)等產(chǎn)業(yè)做到“愿保有?！?增加省級(jí)財(cái)政特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)獎(jiǎng)補(bǔ)預(yù)算，降低獎(jiǎng)補(bǔ)門(mén)檻限制，減輕市縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，力爭(zhēng)做到“愿保盡?！?。增加財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼品種，將中央財(cái)政補(bǔ)貼的芝麻、花生、馬鈴薯和育肥豬保險(xiǎn)全部納入補(bǔ)貼范圍。例如，如果將育肥豬保險(xiǎn)納入省級(jí)政策性保險(xiǎn)目錄，市縣財(cái)政補(bǔ)貼將從70%降至15%，從而減輕市縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，市縣投入資金在保持不變或減少的情況下，便能滿足全部投保需求。

三要完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)服務(wù)體系，保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)貧困戶全覆蓋，提高淮河行蓄洪區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)脫貧攻堅(jiān)的支持力度。政府牽頭引導(dǎo)基層農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專(zhuān)業(yè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)，著力解決受災(zāi)后現(xiàn)場(chǎng)勘察、受災(zāi)程度認(rèn)定和賠付等問(wèn)題。同時(shí)，政府還應(yīng)探索開(kāi)展扶貧收入保險(xiǎn)試點(diǎn)，將淮河行蓄洪區(qū)內(nèi)建檔立卡貧困戶的畜禽、農(nóng)作物、林木及其種養(yǎng)殖生產(chǎn)設(shè)施納入保險(xiǎn)范疇，為貧困戶脫貧提供風(fēng)險(xiǎn)保障，并及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，形成可復(fù)制可推廣的制度成果。圍繞“四帶一自”“三有一網(wǎng)”“三業(yè)一崗”等扶貧模式，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)助力脫貧攻堅(jiān)的質(zhì)量和水平，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品上品牌、上品質(zhì)、上規(guī)模，帶動(dòng)淮河行蓄洪區(qū)貧困群眾走出一條適應(yīng)性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路。

四要加強(qiáng)對(duì)淮河行蓄洪區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳力度。充分利用電視廣播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)媒體、微博微信客戶端等形式，深入宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要意義、政策內(nèi)涵、險(xiǎn)種條款、理賠程序、責(zé)任范圍，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為農(nóng)民所認(rèn)知，做到家喻戶曉、人盡皆知。將我省支持淮河行蓄洪區(qū)脫貧攻堅(jiān)、發(fā)展適應(yīng)性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的各項(xiàng)政策與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策有機(jī)結(jié)合，深入淮河行蓄洪區(qū)開(kāi)展專(zhuān)題宣傳解讀活動(dòng)，強(qiáng)化區(qū)內(nèi)農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、憂患意識(shí)，切實(shí)提高淮河行蓄洪區(qū)農(nóng)民運(yùn)用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)抵御各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)性、積極性。

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（責(zé)任編輯 蔡華玲）