蘇北農(nóng)民住房條件工作推進(jìn)中存在的問題及其對策探析

徐靜

摘 要 2018年9月4日，江蘇省委省政府召開加快改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件工作會(huì)議，主要研究蘇北地區(qū)農(nóng)村危舊房比較多、農(nóng)房布局比較分散、村莊整體環(huán)境比較差等一系列問題。作為一項(xiàng)重大民生工程，蘇北農(nóng)民集中居住地建設(shè)模式選擇、工作方法和保障措施等方面有深入調(diào)研的價(jià)值?；诖耍接懱K北農(nóng)民住房條件工作推進(jìn)中存在的問題及改善措施。

關(guān)鍵詞 新農(nóng)村建設(shè);蘇北地區(qū);住房改善

江蘇省委省政府發(fā)布的《關(guān)于加快改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意見》提出，2020年完成蘇北地區(qū)四類重點(diǎn)對象危房改造;2022年蘇北地區(qū)建成一批具有活力的新型農(nóng)村社區(qū);2035年蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件全面改善，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制更加完善。基于此，針對蘇北農(nóng)民住房條件工作推進(jìn)中的短板問題，提出了針對性的保障措施。

1 新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是改善蘇北農(nóng)民住房條件的理想選擇

生活狀況貧困化、居住形態(tài)離散化、交往關(guān)系原子化是部分蘇北農(nóng)村過去較長一段時(shí)間的潛在特征。農(nóng)業(yè)的低附加值使得包括青壯年勞動(dòng)力在內(nèi)的生產(chǎn)要素持續(xù)由農(nóng)村向城市流動(dòng)，農(nóng)村處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的依附地位。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年蘇北5市中，僅鹽城市農(nóng)村居民人均可支配收入超過20 000元，徐州、宿遷、淮安、連云港農(nóng)村居民人均可支配收入分別為18 200元、16 639元、17 058元、16 607元;蘇北5市農(nóng)村常住人口中務(wù)農(nóng)人員平均年齡已超過55歲。同時(shí)，蘇北縣域?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間依然較大，整體就業(yè)吸納能力明顯不足。直面這一實(shí)情，綜合考慮農(nóng)戶家庭負(fù)擔(dān)，通過進(jìn)城鎮(zhèn)購房實(shí)現(xiàn)改善住房條件的人口比例不宜過高，必須選擇科學(xué)合理的安置方法?，F(xiàn)實(shí)中，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)這種“既不離土又不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化模式成為理想選擇。從城鎮(zhèn)化體系結(jié)構(gòu)來看，新型農(nóng)村社區(qū)是多層級(jí)城鎮(zhèn)化體系的末端，以基礎(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)化、生活服務(wù)社區(qū)化、管理方式多樣化為表征，是農(nóng)民共享現(xiàn)代化成果的重要實(shí)現(xiàn)路徑。

蘇北農(nóng)村，尤其是低收入人口居住集中的地方，村莊規(guī)劃錯(cuò)亂、道路交通、農(nóng)田水利、農(nóng)民住房等條件落后，教育資源短缺、醫(yī)療資源不足、社會(huì)保障滯后、養(yǎng)老水平較低等一系列短板問題成為全面建成小康社會(huì)的短板。推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，村居舊貌換新顏，改變地理空間和建筑格局，從散居、平房到聚居，優(yōu)化了原來布局分散的村落，促成一定規(guī)模人口的聚集，使得公共設(shè)施資源服務(wù)半徑相對較小，居民生活在一個(gè)較為集中、快捷的生活圈中，便于發(fā)揮基本公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)模使用效率。同時(shí)，積極利用農(nóng)村社區(qū)中的公共服務(wù)資源開展社區(qū)集體活動(dòng)，有助于形成新的社區(qū)精神文化，加快培育農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和創(chuàng)新活力。集中居住的新型農(nóng)村社區(qū)還將極大優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，有效節(jié)省集體建設(shè)用地，對促進(jìn)農(nóng)村土地資源、人力資源合理配置，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展大有裨益。

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也是改善人居環(huán)境的重要抓手，農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)是中央農(nóng)村工作會(huì)議明確的一項(xiàng)硬任務(wù)。繼2015年5月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》之后，2019年1月中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家衛(wèi)生健康委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、文化和旅游部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部和生態(tài)環(huán)境部8部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”專項(xiàng)行動(dòng)的指導(dǎo)意見》。文件對解決污水、垃圾、秸稈焚燒等臟亂差問題，加快改水、改廚、改廁、改圈提出相關(guān)要求。而以集中居住為特征的新型農(nóng)村社區(qū)便于集中開展社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生整治，可通過加大綠化、亮化、美化力度，有效根治臟亂差問題，改善農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生條件，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)生態(tài)宜居宜業(yè)的美麗社區(qū)目標(biāo)。

2 改善蘇北農(nóng)民住房條件工作中存在的問題

改善蘇北農(nóng)民住房條件涉及選址規(guī)劃、土地整治、產(chǎn)業(yè)支撐、基本公共服務(wù)體系建設(shè)等一系列問題，政策涉及面廣、資金投入量大、群眾關(guān)注度高，目前一些地方在工作推進(jìn)中存在明顯的短板。

2.1 工作碎片化問題比較明顯

蘇北農(nóng)民住房條件改善工作涉及財(cái)政、資源規(guī)劃、發(fā)展改革、民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和交通等職能部門，目前尚缺乏專職議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌推進(jìn)，造成工作中“各管一塊”問題比較多，工作推進(jìn)進(jìn)度較慢。具體表現(xiàn)為：土地的精細(xì)化使用程度不高，重建新、輕拆舊現(xiàn)象依然存在，土地復(fù)墾及驗(yàn)收工作明顯滯后。實(shí)際上，早前，《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》就提出“嚴(yán)格土地整治新增耕地質(zhì)量評定和驗(yàn)收，有針對性地采取培肥地力等措施，穩(wěn)步提升新增耕地產(chǎn)能”的要求。同時(shí)，基層熟悉項(xiàng)目選址規(guī)劃和工程質(zhì)量監(jiān)管的專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重不足，屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作整合能力偏弱;“規(guī)劃-審批-建設(shè)-配套”全流程工作體制尚未形成;已建成入住的新型農(nóng)村社區(qū)輕管護(hù)現(xiàn)象比較明顯;搬遷居民房屋產(chǎn)權(quán)證辦理時(shí)效較慢問題沒有引起足夠重視，日后存在產(chǎn)權(quán)糾紛隱患。

2.2 特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較滯后

缺少產(chǎn)業(yè)支撐的新型社區(qū)居民“穩(wěn)得住、能致富”存在不少風(fēng)險(xiǎn)，最終逃脫不了“二次空心化”的厄運(yùn)。農(nóng)村地區(qū)土地市場中介服務(wù)組織明顯不足，在信息來源、土地價(jià)值評估、規(guī)范服務(wù)等領(lǐng)域活動(dòng)有限，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)效率普遍較低，在一定程度上抑制了社會(huì)資本下鄉(xiāng)動(dòng)力。受制于農(nóng)村地區(qū)市場發(fā)育程度不足和社會(huì)組織化程度低的現(xiàn)實(shí)問題，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、種養(yǎng)殖大戶、專業(yè)合作社普遍偏少。近年來，基層政府培育和引進(jìn)的一些現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也普遍存在經(jīng)營管理人員少、發(fā)展后勁不足的問題，很難同農(nóng)戶結(jié)成真正意義上的經(jīng)濟(jì)共同體關(guān)系。一個(gè)顯在的悖論是，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化、現(xiàn)代化的發(fā)展方向勢必減少人力成本投入，在此情形下，農(nóng)戶就近就業(yè)空間無形中被壓縮了。少數(shù)地方熱衷于各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和規(guī)模化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一些項(xiàng)目要求同農(nóng)戶能力素質(zhì)不相稱。

2.3 新型農(nóng)村社區(qū)面臨治理經(jīng)驗(yàn)不足

原搬遷村落和農(nóng)戶多是沒有交集的獨(dú)立生活單元和利益群體，常住人口大多屬于靜態(tài)的低度流動(dòng)性狀態(tài)，且村級(jí)公共事務(wù)相對單一。而集中居住的新型農(nóng)村社區(qū)人口規(guī)模較大，打亂了原有的熟人社會(huì)關(guān)系和情感紐帶，社區(qū)建設(shè)規(guī)劃、人口搬遷、拆遷補(bǔ)償安置、土地流轉(zhuǎn)、集體收益分配等多種問題集中呈現(xiàn)，文化建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、基層黨建、社區(qū)搬遷居民心理融入都需要社區(qū)治理加快職能轉(zhuǎn)變。其中，原合并村莊村級(jí)債務(wù)負(fù)擔(dān)化解等問題尤為棘手。因此，新型農(nóng)村社區(qū)相比以往遇到的問題會(huì)更多。為防止出現(xiàn)社區(qū)治理中“有機(jī)構(gòu)無機(jī)制”的現(xiàn)象，新型農(nóng)村社區(qū)治理權(quán)力的均衡配置、管理幅度的優(yōu)化、后備干部的選拔培養(yǎng)等諸多議題都需要全部考慮，并力求社區(qū)服務(wù)內(nèi)容、管理水平和專業(yè)化能力跟得上農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、職業(yè)以及生活水平的變化。

還需注意的是，由于政府-集體-個(gè)人成本分擔(dān)機(jī)制尚不健全，農(nóng)戶房屋拆遷置換后依然需要自付部分費(fèi)用，一些農(nóng)戶家庭負(fù)擔(dān)較重。建議對低收入建檔立卡戶、低保戶、五保戶、重度殘疾戶等人群實(shí)行托底安置。

3 科學(xué)施策助力搬遷居民共享改革發(fā)展成果

3.1 科學(xué)選擇新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式，不斷提高社區(qū)治理能力

政府應(yīng)本著“地緣相近、人緣相親、利益緊密、聯(lián)系方便、村民自愿”的原則，綜合考慮管理幅度設(shè)置的科學(xué)性，目前可采取的建設(shè)模式包括“一村一社”“一村多社”“多村一社”等多種形式。就蘇北區(qū)域?qū)嶋H情況而言，“一村一社”“一村多社”適用范圍較小，操作不當(dāng)易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)。建議選擇靠近集鎮(zhèn)、交通便利的行政村為中心，整合吸納零散居住的自然村落、危舊房屋住戶和靠近污染源、水源地、生態(tài)紅線的農(nóng)戶，打造全新的“多村一社”的新型農(nóng)村社區(qū)，并將其建成為搬遷居民共享基本公共服務(wù)的平臺(tái)。此外，政府要健全社區(qū)治理組織體系，推行社區(qū)干部職業(yè)化工作制，制訂社區(qū)干部職業(yè)體系建設(shè)方案，形成進(jìn)入有渠道、評價(jià)有導(dǎo)向、待遇有保障、提升有標(biāo)準(zhǔn)的工作機(jī)制，有效激勵(lì)社區(qū)干部積極作為，促進(jìn)社區(qū)治理組織規(guī)范化建設(shè)。

3.2 優(yōu)化社區(qū)基本公共服務(wù)配置，增強(qiáng)搬遷居民的獲得感

作為基本公共服務(wù)重要組成部分的農(nóng)村社會(huì)保障起步晚、統(tǒng)籌層次低、保障力度小，不能有效應(yīng)對農(nóng)民年老體弱帶來的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，直接降低了農(nóng)民主觀幸福感。為此，要嚴(yán)格落實(shí)《江蘇省“十三五”時(shí)期基層基本公共服務(wù)功能配置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，明確基層基本公共服務(wù)配什么、誰來配、如何配，努力實(shí)現(xiàn)以標(biāo)準(zhǔn)化推動(dòng)均等化、提高普惠性的預(yù)期目標(biāo)。1）鼓勵(lì)居民參與基本公共服務(wù)項(xiàng)目論證、預(yù)算、監(jiān)督和后期維護(hù)，統(tǒng)籌利用原來分散在各村的集體經(jīng)濟(jì)收入、政府財(cái)政投入和社會(huì)資金，保障社區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)需要，促進(jìn)社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。2）在用地保障方面，可規(guī)劃出部分農(nóng)村建設(shè)用地作為公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)用地。3）還需注意的是，由于搬遷至集中居住點(diǎn)的農(nóng)戶老年群體比例最高，要尊重農(nóng)村老年人口的生活習(xí)慣和服務(wù)需求，突出服務(wù)“養(yǎng)老”主題，保障社區(qū)老年居民安享晚年。

3.3 統(tǒng)籌整合配置各類建設(shè)資金，避免基層政府債務(wù)擴(kuò)大化

雖然改善蘇北農(nóng)民住房條件工作開展以來，省級(jí)財(cái)政不斷加大均衡性轉(zhuǎn)移支付傾斜和新增預(yù)算安排力度（比如，2018年底省財(cái)政下達(dá)了2018—2019年專項(xiàng)資金101億元），但與各地潛在需求相比還存在較大空缺，尤其是規(guī)劃設(shè)計(jì)、居住點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和配套建設(shè)、歷史文化遺跡保護(hù)都由縣級(jí)財(cái)政投入為主。下一步，還需進(jìn)一步明確省級(jí)財(cái)政下?lián)艿膶ｍ?xiàng)資金，要根據(jù)各縣實(shí)際建設(shè)任務(wù)量實(shí)行因素法分配，必要時(shí)采取先預(yù)撥后結(jié)算方式。1）暢通政策適用空間，加強(qiáng)部門溝通，統(tǒng)籌整合與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的專項(xiàng)資金，集中用于住房條件改善。2）要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政預(yù)算績效管理要求，修正和調(diào)整無效低效支出，健全完善資金監(jiān)管制度，確保資金使用管理安全高效。3）探索利用舊村拆遷騰出的建設(shè)用地進(jìn)行商業(yè)運(yùn)作、集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房、農(nóng)村集體建設(shè)用地結(jié)余指標(biāo)跨縣域調(diào)節(jié)等政策補(bǔ)償新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的成本。4）創(chuàng)新工作思路，鼓勵(lì)社會(huì)資本以PPP模式參與農(nóng)村住房改善和農(nóng)村集中居住點(diǎn)建設(shè)運(yùn)營。

3.4 培育發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，切實(shí)帶動(dòng)搬遷農(nóng)民增收致富

政府應(yīng)以土地規(guī)模化、集約化使用為總體思路，在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心在信息收集與發(fā)布、政策咨詢、指導(dǎo)合同簽訂、糾紛調(diào)解等方面的管理和服務(wù)功能。1）在土地分等定級(jí)的基礎(chǔ)上，按照市場供求關(guān)系合理確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，利用連片土地資源，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，適度引入社會(huì)資本拓寬農(nóng)業(yè)功能，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的接二連三發(fā)展。2）健全基層政府、社區(qū)法定自治組織、居民代表、社會(huì)資本多方聯(lián)席協(xié)商議事機(jī)制，細(xì)化投資模式、組織設(shè)施、運(yùn)營管理、利潤分配等關(guān)鍵議題，多方面保障居民權(quán)益。3）探索以“農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化、農(nóng)村集體土地股權(quán)化和改造集體經(jīng)濟(jì)組織”為主要內(nèi)容的“兩股一改”試點(diǎn)，將社區(qū)資產(chǎn)、資金、資源平均量化到居民個(gè)人，以經(jīng)濟(jì)合作社為載體，統(tǒng)一經(jīng)營和管理集體資產(chǎn)，主動(dòng)對接市場，拓展增收渠道。4）提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效率，改變按投資規(guī)模定向補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)企業(yè)（合作組織）的方式，將補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)改為企業(yè)實(shí)際帶動(dòng)居民就業(yè)人數(shù)。5）推動(dòng)生產(chǎn)要素由城到鄉(xiāng)回流，在部分規(guī)模較大的新型農(nóng)村社區(qū)周邊合理規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、創(chuàng)業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，力爭把新型農(nóng)村社區(qū)打造成城歸人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的示范點(diǎn)。6）開發(fā)個(gè)性鮮明的田園綜合體項(xiàng)目，在特色農(nóng)產(chǎn)品觀賞、品嘗、休閑、購買之外，充分挖掘包括歷史、文化、風(fēng)俗習(xí)慣在內(nèi)的農(nóng)村資源。7）扶持農(nóng)村的非遺傳承人、民間藝人、民間文化的保護(hù)和發(fā)展，特別是一些歷史文化名鎮(zhèn)（村）、農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)村落、古樹名木的保護(hù)和旅游發(fā)展，打造區(qū)域品牌。

3.5 發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢，特別是農(nóng)村基層黨組織的基礎(chǔ)作用

當(dāng)?shù)卣畱?yīng)認(rèn)真貫徹和落實(shí)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，發(fā)揮農(nóng)村的自治作用，動(dòng)員群眾參與鄉(xiāng)村治理的能力，增強(qiáng)其主人翁意識(shí)，促使他們主動(dòng)參與、維護(hù)、推動(dòng)農(nóng)村的和諧、穩(wěn)定發(fā)展。要發(fā)揮基層紀(jì)檢監(jiān)察組織的監(jiān)督巡視作用，保證農(nóng)村基層的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，全面落實(shí)“四議兩公開”。

（責(zé)任編輯：劉昀）