賀州市生態(tài)公益林保護對策探討

莫水英

摘 要 生態(tài)公益林對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用?；诖?，以賀州市為例，對生態(tài)公益林的保護現(xiàn)狀進行分析，指出存在的突出問題，并結(jié)合幾年來的林業(yè)工作實際，提出賀州市生態(tài)公益林保護、利用和發(fā)展的具體對策。

關(guān)鍵詞 生態(tài)公益林;保護現(xiàn)狀;保護對策;廣西賀州市

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，按管理類別可以分為商品林、公益林。生態(tài)公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以提供森林生態(tài)和社會服務(wù)產(chǎn)品為主要經(jīng)營目的的重點防護林和特種用途林。在廣西，生態(tài)公益林按事權(quán)等級劃分為國家級公益林和自治區(qū)級公益林。為了促進賀州市生態(tài)公益林的保護與利用，對賀州市生態(tài)公益林保護的現(xiàn)狀和問題進行分析，并探討有關(guān)對策。

1 賀州市基本情況

賀州市位于廣西東北部，地處桂、粵、湘三?。▍^(qū)）結(jié)合部，轄三縣兩區(qū)，常住人口195.41萬。境內(nèi)地形地貌主要從屬大瑤山余脈，屬低山丘陵地貌，海拔多為200～500 m，丘陵和山地面積占全市面積的88.02%，土壤肥沃。

賀州市屬珠江流域西江水系，境內(nèi)河流眾多，集雨面積200～3 000 km2的中小河有18條，集雨面積在50 km2以上的河流有56條。西江兩大重要支流賀江、桂江流經(jīng)賀州，桂江從桂林市流經(jīng)昭平縣，到梧州市匯入西江。賀江上游稱富江，發(fā)源于富川瑤族自治縣麥嶺鎮(zhèn)大壩村的茗山，流經(jīng)鐘山縣、八步區(qū)，在廣東省封開縣匯入西江。賀州市的生態(tài)環(huán)境狀況直接影響到西江下游甚至珠江流域的生態(tài)環(huán)境。

賀州市屬于典型的亞熱帶季風(fēng)氣候，日照充足、熱量豐富、氣候溫和、雨量充沛、雨熱同季，無霜期長。優(yōu)越的自然條件締造了賀州市豐富的森林資源，是廣西重點林區(qū)之一。

2017年，賀州市行政區(qū)域土地總面積117.63萬公頃，林業(yè)用地面積90.02萬公頃，占國土面積的76.53%，有林地面積71.02萬公頃，森林面積80.69萬公頃，森林覆蓋率72.51%（含灌木林），活立木總蓄積量5423.39萬立方米，年生產(chǎn)商品材約140.90萬立方米。

2 賀州市生態(tài)公益林現(xiàn)狀

全市自治區(qū)級以上的生態(tài)公益林（地）20.80萬公頃，其中國家級公益林15.99萬公頃，自治區(qū)級公益林4.81萬公頃。按權(quán)屬分，國有2.30萬公頃，集體和個人18.50萬公頃。占林地面積90.02萬公頃的23.11%，其中分布在江河源頭3.80萬公頃、江河干流0.20萬公頃、江河支流9.60萬公頃、重要水庫1.10萬公頃、巖溶地區(qū)3.70萬公頃、自然保護區(qū)2.40萬公頃，對維護和改善生態(tài)環(huán)境、保護生態(tài)平衡、保護生物多樣性、發(fā)揮森林的生態(tài)效益和社會效益起到不可替代的作用。

市轄6個國有林場，經(jīng)營總面積5.80萬公頃。有2個國家級自然保護區(qū)，3個自治區(qū)級自然保護區(qū)，51個自然保護小區(qū)，林業(yè)系統(tǒng)自然保護區(qū)總面積達7.30萬公頃。初步形成一個以國家級自然保護區(qū)為核心，以自治區(qū)級自然保護區(qū)為主體，以自然保護區(qū)小區(qū)為網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)的保護類型較齊全、布局較合理、管理較科學(xué)，生態(tài)效益和社會效益較顯著的自然保護區(qū)體系。

3 公益林保護中存在的主要問題

3.1 存在山林權(quán)屬爭議

由于各種歷史原因，一些林地存在權(quán)屬不清、界線不明等問題。市與市之間，縣與縣之間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，村與村之間、戶與戶之間、甚至同一個家族的兄弟之間常常因山林的權(quán)屬問題發(fā)生權(quán)屬爭議。在權(quán)屬爭議沒有解決的前提下，林地?zé)o法確權(quán)，在權(quán)屬爭議解決前，林農(nóng)無法簽訂公益林管護合同，無法兌現(xiàn)補償資金，嚴重影響林農(nóng)收入，影響經(jīng)濟發(fā)展。全市約有0.90萬公頃山林存在權(quán)屬爭議，比較大的有富川縣天堂山嶺林場與鐘山縣鐘山鎮(zhèn)、兩安鄉(xiāng)的0.16萬公頃的山林權(quán)屬糾紛，昭平縣文竹鎮(zhèn)七沖村與平樂縣廣運林場0.12萬公頃的山林權(quán)屬糾紛。

3.2 補償標準低

為了發(fā)揮生態(tài)公益林的生態(tài)保護效益，公益林林區(qū)內(nèi)原則上不得開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。為此，2004年國家啟動實施《森林生態(tài)效益補償制度》，對生態(tài)公益林實行有償管護，并逐步提高補助標準。2004年補助標準為每667 m2每年4.50元;2018年，對權(quán)屬為集體和個人的公益林，管護補助標準為每667 m2每年14.75元，森林生態(tài)效益補償基金標準已有大幅提升。森林生態(tài)效益補償制度的實施，保護了全市20.80萬公頃的生態(tài)公益林，構(gòu)建起本市森林生態(tài)體系的骨架，增強了抵抗各種自然災(zāi)害的能力，對維護全市生態(tài)安全發(fā)揮了極大作用。

然而，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，公益林補償收益和商品林經(jīng)營收入差距不斷拉大，自林權(quán)制度改革后，林地使用權(quán)進入了市場流轉(zhuǎn)，林地價值逐年升高，目前森林生態(tài)效益補償基金每667 m2每年14.75元的補償金已遠遠低于現(xiàn)行的林地租賃價格，八步區(qū)出租林地的平均價格在每667 m2每年50元左右，部分地區(qū)高達400～500元，經(jīng)營公益林的收入遠低于出租林地的收入。部分林區(qū)（特別是水庫和自然保護區(qū)）內(nèi)的群眾主要生活來源是山上的經(jīng)濟林和人工林，被劃入生態(tài)公益林后，不能對林木進行采伐利用，很大程度上切斷了其生活來源，與其他商品林區(qū)、經(jīng)濟林區(qū)的村民收入水平差距顯著。雖然自2017年開始，廣西實施金山銀山工程，保護區(qū)內(nèi)集體及個人所有的公益林管護補助金提標每667 m2每年5元，仍不足以維持其生活開支。這嚴重挫傷了林農(nóng)發(fā)展和管護公益林的積極性，部分林農(nóng)甚至提出了將林地調(diào)整出公益林的請求。據(jù)不完全統(tǒng)計，全市因公益林補償標準太低而不愿簽訂管護合同的公益林面積達9 200 hm2，導(dǎo)致管護責(zé)任難落實。

公益林按權(quán)屬分，有國有、集體和個人經(jīng)營公益林3類，國有公益林只涉及管護費補償，而集體和個人經(jīng)營的公益林補償內(nèi)容應(yīng)包括2部分：產(chǎn)權(quán)受限帶來的經(jīng)濟損失補償和管護費補償[1]。目前的森林生態(tài)補償項目資金由管護補助與公共支出構(gòu)成，而公益林的價值要遠遠大于現(xiàn)在的補償金，嚴格來說，現(xiàn)在的補償金只能算補助，而不是補償。因為補償是指特定受益者因消費某一產(chǎn)品后服務(wù)給予生產(chǎn)者一定額度的支付，具有持續(xù)的進行市場交換的意義，也就是說補償應(yīng)是對成本支出的回收，是平等的市場交換[2]。

3.3 存在資金不足與資金結(jié)余的矛盾

雖然整體存在公益林補償金偏低不足的現(xiàn)象，也同時存在著資金結(jié)余的現(xiàn)象，主要原因有一下3點。

1）相當一部分林地存在山林屬糾紛，林地?zé)o法確權(quán)，無法簽訂管護合同管護資金，造成資金結(jié)余。

2）林改不徹底以及插花地的存在，林地不確權(quán)部分無法簽訂公益林管護合同，無法發(fā)放管護資金。

3）因礦山開采，道路建設(shè)等工程項目需要征占用林地，經(jīng)審批征占用一部分公益林地，停發(fā)公益林管護補助金。

3.4 林分質(zhì)量參差不齊

公益林的林分質(zhì)量參差不齊，生態(tài)功能不一，產(chǎn)生的生態(tài)效益不同，但補助標準一樣，這是不合理的。部分林分質(zhì)量差，生態(tài)功能低下。

4 對策與建議

4.1 建議權(quán)屬爭議各方擱置爭議，共同管護

對存在山林權(quán)屬爭議的公益林，有關(guān)各級政府要多做群眾的思想工作，調(diào)解糾紛，對暫時難以調(diào)解確權(quán)的公益林，可建議權(quán)屬爭議各方擱置爭議，共同管護。幫助雙方商定協(xié)議，并依據(jù)權(quán)屬爭議各方的協(xié)議，確定補助對象和補償資金分配方案，共同簽訂公益林管護合同，共享森林生態(tài)效益管護補償金。

4.2 采取多種辦法，提高集體與個人公益林權(quán)屬者收入

在國家財力限制、暫時無法大幅提高生態(tài)公益林補償標準的情況下，考慮采用以下辦法，提高集體與個人公益林權(quán)屬者收入。

4.2.1 結(jié)余資金用于補償保護區(qū)林農(nóng)

結(jié)余資金超過兩年財政會收回，這部分資金可以考慮用于補償自然保護區(qū)的林農(nóng)，以彌補其公益林補償不足的困難。

4.2.2 發(fā)展林下經(jīng)濟，提高公益林權(quán)屬者收入

在不影響森林生態(tài)效益的前提下，政府通過貼息貸款、財政補助等一系列政策措施，鼓勵、支持林農(nóng)發(fā)展林下種植與養(yǎng)殖，提高林農(nóng)的非林收入，減少對營林收入的依賴，有效緩解公益林保護和林農(nóng)增收之間的矛盾

4.2.3 多渠道籌措資金，提高公益林權(quán)屬者收入

實施生態(tài)公益林補償，首先要明確各利益相關(guān)者的責(zé)任，受益者需要承擔(dān)補償責(zé)任，保護并為其他利益相關(guān)者提供生態(tài)服務(wù)功能的行業(yè)主體應(yīng)該得到其他利益相關(guān)者的補償[3]。根據(jù)“誰受益誰補償、誰保護誰受償”的原則，桂江、賀江的下游是廣東省經(jīng)濟比較發(fā)達的城市，他們是賀州市森林生態(tài)保護的受益者，可以建議他們拿出一部分收入，建立桂江、賀江流域生態(tài)補償基金，用于補償賀州市的公益林經(jīng)營管護者。

還可以采用對口支援的方式，由下游經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)一個村或一個企業(yè)、一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個縣對口支援上游山區(qū)一個自然保護區(qū)或一個村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣?？刹扇÷糜畏鲐毜男问?，也可以采取定點要求供應(yīng)指定林產(chǎn)品的方式，如蜂蜜、花、果、葉和林下種植的藥材、食用菌，或養(yǎng)殖的雞、牛、羊等動物，也可以出資贖買林地經(jīng)營權(quán)。

賀州市山青水秀、風(fēng)光秀美，自然保護區(qū)尤其植被繁茂、空氣清新，對大城市的人們有著強大的吸引力，可以在緩沖區(qū)適當開放生態(tài)旅游、康養(yǎng)，提高林農(nóng)的經(jīng)濟收入。

4.3 提高林分質(zhì)量，按林分質(zhì)量兌付補償金

鼓勵林農(nóng)補種當?shù)乇就羶?yōu)質(zhì)闊葉樹，形成混交林、復(fù)層林，提高其水源涵養(yǎng)作用。根據(jù)生態(tài)公益林不同的生態(tài)功能等級劃分不同的補償標準，林分質(zhì)量好、生態(tài)貢獻大的，補償標準就高;林分質(zhì)量差，生態(tài)功能低的，補償標準就低。實行按質(zhì)論價，每五年做一次評價、調(diào)價，以充分調(diào)動廣大經(jīng)營者的管護積極性。國家一級公益林以外的公益林可通過營造毛竹或竹闊混交林等，以期達到生態(tài)功能與經(jīng)濟效益的完美結(jié)合。

參考文獻：

[1] 張眉，劉偉平.我國生態(tài)公益林補償標準問題探討[J].世界林業(yè)研究，2010，23（3）：69-72.

[2] 江俊蓉.試論建立我國的森林生態(tài)效益補償制度[A].國家林業(yè)局，中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會，重慶大學(xué).林業(yè)、森林與野生動植物資源保護法制建設(shè)研究——2004年中國環(huán)境資源法學(xué)研討會（年會）論文集（第一冊）[C].國家林業(yè)局，中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會，重慶大學(xué)：中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會，2004：128-131.

[3] 劉薇.廣西自然保護區(qū)生態(tài)公益林生態(tài)效益補償機制研究[D].南寧：廣西大學(xué)，2005.

（責(zé)任編輯：劉昀）