地方立法“地方特色”之檢視

張文睿

摘? 要： 地方特色是地方立法的價值所在，也是衡量地方立法質量的重要標準。以浙江省設區(qū)市立法為樣本進行考查，發(fā)現(xiàn)地方立法抄襲上位法、缺乏地方特色的現(xiàn)象仍普遍存在。為此，地方立法應堅持黨的領導、發(fā)揮人大對立法的主導作用、健全第三方主體多元化參與立法機制、建立健全立法監(jiān)督與問責制度，確保地方立法體現(xiàn)地方特色。

關鍵詞： 地方立法; 地方特色; 設區(qū)市立法

中圖分類號： D921? ? ? ? ? 文獻標志碼： A? ? ? ? ? 文章編號： 1671-2153（2020）02-0078-09

一、地方立法呼喚“地方特色”

“有特色始終是地方立法保持活力的要素，是衡量地方立法質量的重要標準，也是檢驗地方立法能力水平的試金石?！盵1]2015年《中國人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）修改前，地方立法主體除各省、自治區(qū)、直轄市外，僅包括省會、國務院批準的較大市等在內的49個地級市，地方立法缺乏豐富的實踐經(jīng)驗，因而“地方特色”更多用作理論演繹或宣示性口號。

隨著新《立法法》對地方立法主體資格的釋放，基數(shù)龐大的設區(qū)市一躍成為地方立法的主力軍。面對立法數(shù)量和調整范圍的迅速擴張，如何堅守立法質量這一底線成了地方立法必須破解的重要命題。修改的《立法法》在堅持地方立法“不抵觸”原則的同時，首次以法律形式提出了“一般不作重復性規(guī)定”的要求，這使得“地方特色”再度落入立法者的視野。

2017年10月，黨的十九大報告中確立了“建設中國特色社會主義法治體系”的目標;2018年2月，十九屆三中全會公報指出，“地方在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區(qū)事務，賦予省級及以下機構更多自主權”;2019年3月，國務院政府工作報告提出，“更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性，尊重基層和群眾首創(chuàng)精神，為地方大膽探索提供激勵、留足空間”。這表明了國家對發(fā)揮地方能動性的堅定決心，亦為地方立法彰顯地方特色“壯膽”。

如何回應人民群眾對立法的期盼，又如何順應時代要求全面推進依法治國？地方立法凸顯地方特色或許是破題的關鍵，亦是題中應有之義。

二、“地方特色”的理論闡釋

“地方特色”的雛形最早可見于1979年的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》），其中第6條所說的“本行政區(qū)域的具體情況和實際需要”已包含了“地方特色”的初步內容。1983年，作為地方立法主體的上海市人大常委會，在工作報告中首次提到制定地方性法規(guī)需具備“地方特色”，并認為針對性使地方立法具有鮮明的地方特色。[2]這宣告了“地方特色”已正式引起地方立法主體的關注。

隨著2000年《立法法》的頒布，國務院批準的較大市自此擁有了立法權，地方立法的探索邁出了關鍵一步。但《立法法》對“地方特色”仍“語焉不詳”，僅作出“根據(jù)本市的具體情況和實際需要”、“屬于地方性事務需要”等表述。次年，時任全國人大常委會委員長的李鵬在立法工作會議上強調地方性法規(guī)要“突出地方特色……減少重復立法?！盵3]可見在探索提高地方立法質量的進程中，“地方特色”逐漸引起中央的重視。

指導地方正確理解“地方特色”成了當務之急。2002年的全國人大常委會工作報告中，對“地方特色”專門進行解釋，將其內涵概括為“從本地的具體情況和實際需要出發(fā)，需要規(guī)定什么就規(guī)定什么，使地方性法規(guī)有針對性和可操作性，真正對地方的改革、發(fā)展、穩(wěn)定工作起到促進和保障作用?！盵4]中央對“地方特色”的解讀有正本清源之效，對遏制地方立法片面理解“地方特色”發(fā)揮了作用。

自此，“地方特色”成了中央指導地方立法工作時“老生常談”的問題。2004年2月，時任新一屆全國人大常委會委員長的吳邦國明確提出了“地方特色”原則，強調“堅持地方特色和時代精神的原則”是地方立法的三大原則之一。[5]同年8月，時任全國人大常委會副委員長的王兆國在第十次全國地方立法研討會中，明確指出將是否具備地方特色作為衡量地方立法質量的重要標準，并鼓勵地方立法發(fā)揮“試驗田”的作用。[6]“地方特色”儼然成為地方立法的價值所在。

隨著2015年3月《立法法》的修改，全國所有的設區(qū)市均享有立法權，地方立法進入了全新時代，但立法數(shù)量激增的同時也引發(fā)了立法質量參差不齊、“抄襲上位法”現(xiàn)象普遍等問題，探索提高地方立法質量迎來了新的挑戰(zhàn)。同年9月，時任全國人大常委會委員長的張德江在廣東調研并出席第二十一次全國地方立法研討會時，強調地方立法的關鍵是“在本地特色上下功夫、在有效管用上做文章”，[7]明確將“地方特色”作為破題之法。

2018年3月，設區(qū)市的立法權限正式寫入憲法。同年9月，現(xiàn)任全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書在第二十四次全國地方立法工作座談會上，指出新時代立法工作應“突出地方特色”，并強調需加強包括生態(tài)環(huán)境、社會主義核心價值觀、社會民生等在內的重點領域地方立法，[8]賦予了“地方特色”新的時代要求。

盡管“地方特色”已毋庸置疑地成為地方立法必須遵循的原則，但因對“地方特色”內涵的理解缺乏統(tǒng)一標準，地方在立法實務中容易產生“誤讀”。例如2017年7月，甘肅祁連山自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞的問題被黨中央公開通報，《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》因將上位法規(guī)定的10類禁止行為縮減至3類而被看作“在立法層面為破壞生態(tài)行為放水”的實例，[9]這便是地方未能正確把握“地方特色”內涵的結果。

究竟如何詮釋“地方特色”的內涵，這始終未有定論。但結合立法實踐與理論研究，從邏輯上看，大體上可將其概括為兩大方面：其一，“不抵觸”前提下立法所調整對象的特殊性。在堅持法制統(tǒng)一的前提下，地方立法需加強針對性，注重解決本地區(qū)的具體實際問題，而不應“浪費筆墨”對共性問題進行重復立法，并盡可能地體現(xiàn)時代特色，有意識地作前瞻性立法，但同時亦需把握適度，警惕地方立法走上獵奇的平庸之路;[10]其二，“可操作”原則下法律規(guī)范的獨特性。各地的立法資源稟賦不同，地方立法貴在回應本地內需，在立法體例、法規(guī)結構、制度設計等方面扎根本土，作出相應地調整、細化或者補充等，且同時堅守“可操作”原則，實現(xiàn)精耕立法，處理好條文“粗”與“細”的平衡，[11]確保立法的可執(zhí)行性。

三、浙江省設區(qū)市現(xiàn)有立法考察

浙江省作為經(jīng)濟社會發(fā)展走在全國前列的地區(qū)，其所遇矛盾亦常常“全國領先”，因而立法資源豐富且在不斷自主、先行的過程中掌握了較強的立法技術，且早在2001年制定的《浙江省地方立法條例》中便明確要求“地方立法應當從實際出發(fā)，體現(xiàn)地方特色，一般不重復上位法的規(guī)定”，故按照上述“地方特色”的內涵對浙江省新獲立法權的設區(qū)市已有的地方性法規(guī)進行檢視，可“以一斑而窺全豹”，大致掌握地方立法落實“地方特色”的情況，并針對所暴露的問題提出建議。

根據(jù)2000年的《立法法》，全國僅有49個設區(qū)市享有立法權，其中包括作為浙江省會城市的杭州以及作為“較大市”的寧波。2015年《立法法》的修改，賦予了所有設區(qū)市立法權。同年8月初及9月末，浙江省內其他9個設區(qū)市分兩批接受省人大常委會對其立法能力的評估并最終全部獲批立法權。截至本文作成時，浙江省內9個新獲立法權的設區(qū)市已制定并獲省人大常委會批準的地方性法規(guī)，如表1所示。

從法規(guī)數(shù)量來看，迄今為止9個設區(qū)市共立法56部，其中包括9部各地的立法程序法;從法規(guī)名稱來看，56部立法中采用“規(guī)定”形式的共9部，占16%，采用“條例”形式的共47部，占84%;從法規(guī)性質來看，除9部立法程序法外，其余47部均為實體性法規(guī)，占84%;在47部實體性法規(guī)中，執(zhí)行性立法共22部，占47%，創(chuàng)制性立法共25部，占53%;無論是哪一部法規(guī)，在第一條立法目的與宗旨中均有“結合本市實際”的字樣。

各市的《某某市制定地方性法規(guī)條例》作為立法程序法，在上位法規(guī)定之外無創(chuàng)新空間，且相互間內容差距不大，故下文主要以47部實體性法規(guī)為分析對象。

（一）以立法調整對象的特殊性為視角

縱觀47部實體性法規(guī)，在其各自第一條立法目的與宗旨中未提及“根據(jù)某某上位法等有關法律、法規(guī)”的共10部，占比21%，包括《金華市養(yǎng)犬管理規(guī)定》、《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設條例》、《湖州市美麗鄉(xiāng)村建設條例》、《嘉興市南湖保護條例》、《嘉興市養(yǎng)犬管理條例》以及5部設區(qū)市的《文明行為促進條例》。這10部法規(guī)作為無上位法的地方先行立法，其本身確實體現(xiàn)了“地方特色”。例如，南湖作為國家批準的5A級景區(qū)且身為中國共產黨的誕生地，對于嘉興乃至全國均意義重大，如何妥善保護南湖的環(huán)境與資源正是嘉興市迫切的具體需要，針對這一問題立法自然彰顯了“地方特色”。又如，包括溫州、湖州、紹興在內的五個設區(qū)市均制定了各自的《文明行為促進條例》，這回應了栗戰(zhàn)書委員長提出的加強社會主義核心價值觀領域地方立法的要求，體現(xiàn)了“地方特色”的時代性。

此外，不少法規(guī)雖以上位法為依據(jù)，但所調整的對象仍具有特殊性，切實針對了本地的實際問題。例如，溫州此前危房問題極其嚴重，曾發(fā)生多起危樓倒塌致死事件，一度引發(fā)全國關注，為解決這一棘手問題而制定了《溫州市危險住宅處置規(guī)定》。又如，創(chuàng)建文明城市是金華市委確定的中心工作，為緊扣這一中心工作，市人大常委會先后通過了《金華市養(yǎng)犬管理規(guī)定》、《金華市文明行為促進條例》、《金華市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》，完成了“創(chuàng)建全國文明城市金華地方立法三部曲”的立法目標，并在2019年3月中央文明辦公布的全國文明城市提名城市測評結果中，分數(shù)位居全國地級市第一，這顯然是立法著眼于本地實際需要并體現(xiàn)時代特色的表現(xiàn)。

如上述溫州、金華般雖有上位法規(guī)定但仍體現(xiàn)“地方特色”的還包括《臺州府城墻保護條例》、《衢州市信安湖保護條例》、《舟山市國家級海洋特別保護區(qū)管理條例》等在內的十余部創(chuàng)制性法規(guī)。這些法規(guī)在“不抵觸”上位法的前提下，針對本地自然與人文環(huán)境所面臨的突出問題作出了相應具體規(guī)定，且未產生學者所擔憂的獵奇現(xiàn)象。

總體而言，浙江省各設區(qū)市對立法調整對象的選擇較好地體現(xiàn)了“地方特色”。

（二）以法律規(guī)范的獨特性為視角

就立法體例而言，47部實體法規(guī)中采用“條例”形式的共38部，而采用“規(guī)定”形式的僅9部，占比19%。這9部法規(guī)無一例外條款數(shù)較少且未采用分章結構。其中較為亮眼的是《金華市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》與《紹興市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》，這兩部法規(guī)雖是執(zhí)行性立法，但未對上位法的規(guī)定亦步亦趨，而是采用“有幾條立幾條”的做法，[12]條款數(shù)量較上位法《浙江省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》縮減了一半以上，且內容更為具體、有針對性。

就法規(guī)結構而言，在47部實體法規(guī)中，包括前述10部無上位法的法規(guī)在內，共有23部法規(guī)未采用分章結構，占比49%。值得一提的是，這其中有18部均是上位法采用了分章結構而自身未采用，這些法規(guī)通過在結構上與上位法區(qū)別而極大縮減了條款數(shù)量，保留下更有針對性的具體條款，較好地體現(xiàn)了“地方特色”。至于其余24部采用了分章結構的法規(guī)，除9部無上位法的法規(guī)外，包括《嘉興市秸稈露天禁燒和綜合利用條例》、《金華市電梯安全條例》在內的6部法規(guī)因名稱與上位法有差異故各章章名較上位法不同，再將其余9部法規(guī)的章節(jié)與其上位法的章節(jié)對比整合（見表2），不難發(fā)現(xiàn)有5部法規(guī)在章節(jié)名的選用與排列上與上位法幾乎完全相同，1部《紹興市大氣污染防治條例》雖與上位法《浙江省大氣污染防治條例》相比，章節(jié)數(shù)目變少但共有章名相同，后者僅因調整與適用范圍更廣而多設第四章“區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”與第五章“重污染天氣應對”，而溫州、臺州、麗水三市的《市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》雖與上位法存在章名的不同，但這3部法規(guī)第二章“市容環(huán)境衛(wèi)生責任區(qū)制度”中所規(guī)定的責任恰好對應上位法第三章“環(huán)境衛(wèi)生管理”中的內容，而上位法第四章“公共環(huán)境衛(wèi)生設施”的內容則在3部下位法第四章“環(huán)境衛(wèi)生管理”中得到體現(xiàn)，可見下位法對章節(jié)名僅做了修飾性變化，因而實質上這9部法規(guī)均未能根據(jù)地方實際對法規(guī)結構進行創(chuàng)新或僅限于“修飾性創(chuàng)新”。

就制度設計而言，對與上位法名稱相近的執(zhí)行性立法進行考查更具有說服力。通過與上位法條文的對比，可以看出浙江省各設區(qū)市就執(zhí)行性立法的制度設計作出了許多創(chuàng)新性的嘗試，在不同程度上體現(xiàn)了“地方特色”。例如，《臺州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》針對村留地雜亂問題，創(chuàng)設性地提出由縣級以上政府以“建造臨時綠地或停車場”的方式解決，同時將“以公共利益為前提”及“事先與村委會或村集體經(jīng)濟組織協(xié)商”作為對政府的限制;[13]再如，《舟山市城市綠化條例》在總則中鼓勵“單位與個人以投資等方式參與綠化建設及因地制宜開展庭院綠化”，并在第二章“規(guī)劃與建設”中將“三同時”原則與綠化工程結合。又如，《湖州市市容與環(huán)境衛(wèi)生管理條例》中針對室外攤販較多的問題，以建立室外攤販信息檔案、制發(fā)信息卡并進行記分與評級的方式加強管理。但問題同樣存在，有學者曾將溫州、湖州、衢州、臺州、麗水等市的《市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》與上位法進行條文對比，發(fā)現(xiàn)5部中條文重復比最少也有13%，多的更是達到了33%，且重復內容的40%均集中在總則，[14]而新出臺的《金華市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》與《紹興市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》雖不再照搬上位法的結構體例，但重復條款比例仍分別達到37.5%與34%，可見“抄襲上位法”現(xiàn)象依然存在。

綜上，浙江省各設區(qū)市在地方立法中，基本踐行了根據(jù)本地實際、體現(xiàn)“地方特色”的立法理念，對法規(guī)項目的選擇較有針對性，并在體例的采用上作出了有益嘗試，在制度設計時亦比較充分地考量了本地實際。但同樣暴露出不少問題，第一，對立法體例的選用在很大程度上仍局限于“條例”，過分追求“大而全”而放棄了彰顯特色的“小而精”;第二，對法規(guī)內部結構的安排仍落入“照抄上位法”的窠臼;第三，具體條文“重復上位法”現(xiàn)象普遍，且集中于總則部分。

四、“地方特色”之實現(xiàn)路徑

沒有地方特色，地方立法就失去其存在的價值。地方立法的主要任務之一，就是以其形式，補中央立法之不足，反映地方之需求。[15]為確保“地方特色”在地方立法中得到體現(xiàn)，地方立法應遵循以下路徑：

（一）堅持黨對立法的領導

黨的十八屆四中全會強調，要把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程，并明確指出應加強黨對立法工作的領導。2016年2月，中共中央印發(fā)“關于加強黨領導立法工作的意見”，對黨領導立法工作的指導思想和基本原則作出了明確指示。

具體落實到地方立法，有立法權地方的黨委應堅持主要實行政治領導，根據(jù)中央大政方針確定本地區(qū)的立法方針，在結合地方實際的前提下，積極對重大立法建議展開調研，及時把中央與地方黨委的重大決策部署落實到立法計劃中，將黨的主張通過法定程序上升為國家意志并與人民意志實現(xiàn)高度統(tǒng)一。例如，2013年習近平總書記視察天津并提出了“美麗天津”的要求后，天津市委決定實施美麗天津一號工程，市人大常委會圍繞這一工作中心，先后提請人大制定了綠化條例、大氣污染防治條例、水污染防治條例，貫徹落實了市委的決策部署，[16]亦彰顯了“地方特色”。

同時，應建立健全地方立法機關黨組向黨委請示報告制度，將立法工作中遇到的重大問題及時報告，新的立法規(guī)劃應報黨委審查批準，并每年向黨委報告上一年度立法情況。黨委主要負責同志作為第一責任人應親自審定立法規(guī)劃及調研計劃，對立法的選題進行把關。

（二）發(fā)揮人大對立法的主導作用

在黨的領導下充分發(fā)揮人大主導立法的作用，是黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統(tǒng)一的重要體現(xiàn)。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中明確提出，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。2015年修改的《立法法》正式將人大“發(fā)揮在立法工作的主導作用”寫入，將“人大主導立法”由黨的主張上升為國家意志。要真正實現(xiàn)人大主導立法，有以下幾點值得注意：

首先，人大應擺正態(tài)度，樹立立法工作的角色意識。各級人大及其常委會作為憲法確立的國家立法機關，理應對立法工作掌握最有力的話語權。但立法實踐中人大卻因政府的強勢而呈現(xiàn)出“疲軟”狀態(tài)，這顯然有悖憲法對人大的定位。強調“人大主導立法”正是對這一現(xiàn)狀的積極應對，人大應勇于承擔主導立法的職責，逐步擺脫對政府的依賴，統(tǒng)籌各項立法工作，把握立法立項的主動權，防止“部門利益法制化”，增強地方立法的特色性。

其次，人大在立法工作中應處理好兩組關系。第一，黨委領導立法和人大主導立法的關系。盡管“領導”和“主導”的含義特征和具體區(qū)別還有待厘清，但二者絕不是對立關系，黨領導立法工作應堅持增強人大及其常委會權威的原則，切實發(fā)揮人大的主導作用。[17]第二，人大與其他立法參與主體的關系。人大并不是民意的壟斷機關，其他立法參與主體在不同立法環(huán)節(jié)亦或多或少反映了民意，除人大常委會在立法立項階段需牢牢把關之外，建議人大把主導立法的重心放在審議與表決這兩個關鍵環(huán)節(jié)，通過關鍵環(huán)節(jié)的合議為“地方特色”保駕護航，而非包攬全部的立法工作，[18]真正形成黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。

最后，人大應探索完善人大代表參與立法的機制。立法實踐中，人大代表參與立法工作尚存在一定不足。一方面，不少人大代表立法提案不積極、立法審議意見少甚至發(fā)言質量較差，且往往只關注本行業(yè)利益而忽視了本地區(qū)的整體訴求;另一方面，人大代表參與立法缺乏制度保障，代表在立法工作各環(huán)節(jié)的權限與職責尚未明晰，且人代會對代表的意見重視度仍然不夠。為此，應在立法實踐中激發(fā)人大代表參與立法的積極性，積極拓寬人大代表參與立法工作的廣度與深度。例如，擬提請人代會審議的法律草案應通過多種方式征求人大代表的意見，相關立法的調研和論證可以邀請人大代表參與，以更廣泛的民意來保障地方立法的特色性。

（三）健全第三方主體多元化參與立法機制

立法能力不足是目前地方人大主導立法時的主要掣肘，立法作為一項兼具政治性與法律性的專業(yè)工作，對其工作人員的素質能力提出了極高要求。各設區(qū)市獲得立法權時限尚短，立法專門隊伍的建設方興未艾，面對立法需求的膨脹和更高的立法質量要求，僅憑有立法權地方的人大及其常委會應對稍顯不足，而由第三方主體以多元方式介入立法，可有效緩解立法主體供給能力不足與急劇增長的立法需要之間的緊張關系。

首先，委托第三方立法是最直接的方式。早在1998年，重慶市人大就進行了全國首例委托第三方參與立法的實踐，其委托西南政法大學承擔《重慶市司法鑒定條例》的法規(guī)起草工作，并在逐漸探索創(chuàng)新中初步建立了配套機制。[19]十八屆四中全會《決定》提出的“探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”與2015年修改的《立法法》將第三方參與立法由地方探索上升為國家制度，實現(xiàn)了從實踐到制度再反哺實踐的良性互動。因此，地方立法工作中可將專業(yè)性較強、難度較大或涉及部門利害關系明顯的法規(guī)交由如高等院校、科研組織等專業(yè)機構起草，機構人員深厚的法律素養(yǎng)使地方立法體現(xiàn)“地方特色”更為可能。

其次，重要立法事項引入第三方評估也是重要方式。十八屆四中全會《決定》指出，“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估”。隨后，全國人大常委會辦公廳于2017年12月印發(fā)了《關于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》，根據(jù)該文件，地方立法決策主體可采用定向委托、招標等方式，委托第三方進行立法評估。開展立法的第三方評估，有助于更廣泛了解人民群眾的立法需求與建議，在更大程度上實現(xiàn)精準立法，有助于地方立法回應本地實際，彰顯“地方特色”。

最后，除具備專業(yè)知識的機構組織介入立法外，公民直接參與立法這一方式亦不可或缺。公民參與立法作為一種直接民主，是人大主導立法的重要環(huán)節(jié)之一，起輔助性作用。除了《立法法》規(guī)定的論證會、聽證會等形式外，立法機關還可通過實地調研、召開座談會、線上線下征求意見、邀請公民旁聽等方式聽取民眾意見。地方立法者應不斷擴大公眾參與的范圍，實現(xiàn)公民在立法前、立法中、立法后的全過程的參與，更廣泛地集中民智、凝聚共識，使地方立法更“接地氣”以符合本地區(qū)實際。

（四）建立健全立法監(jiān)督與問責制度

第三方以多元方式介入地方立法工作，雖承載著“民主立法”、“科學立法”等功能，可在很大程度上增強地方立法的特色性，但由于相應的規(guī)范與保障機制尚未設立，權力尋租、轉嫁負擔、相互推諉等破壞立法質量的現(xiàn)象仍有可能發(fā)生。權責一致是社會主義法治理念的基本要求，包括立法在內，任何權力的運行都必須納入有效的監(jiān)督與問責體系之中。

根據(jù)現(xiàn)有制度，對設區(qū)市的立法存在事前監(jiān)督與事后監(jiān)督。

事前監(jiān)督即審查批準制度。根據(jù)《立法法》第72條第2款的規(guī)定，地方性法規(guī)需報省、自治區(qū)的人大常委會批準后施行，省、自治區(qū)的人大常委會審查報請批準的地方性法規(guī)是否與上位法相抵觸?？梢?，立法的事前監(jiān)督僅聚焦于法規(guī)的合法性問題，并未涉及對地方立法選題、結構、內容等方面是否具備“地方特色”這一合理性因素的審查，為防止地方立法盲目、片面追求“地方特色”，的確不宜在立法批準的環(huán)節(jié)加入對合理性因素的審查，而應將其納入事后監(jiān)督。

事后監(jiān)督是指備案審查制度。根據(jù)《立法法》第98條至第101條的規(guī)定，設區(qū)市立法需向全國人大常委會與國務院備案，并接受全國人大常委會專門委員會的主動審查，或經(jīng)有權主體提出的審查要求、建議而啟動的被動審查，但目前審查的內容為備案法規(guī)是否違憲或違法，并未包含對合理性因素的審查，故建議增加“不適當?shù)摹弊鳛閭浒负髥訉彶榈臈l件之一，為將“地方特色”納入審查開辟路徑。與此同時，有關審查后立法處理的法條亦需相應作出修改。

改變和撤銷作為我國主要的立法處理方式，是備案審查的后續(xù)手段。[20]《立法法》第97條第4款授予了省級人大改變或撤銷設區(qū)市不適當立法的權力，雖為“合理性”的審查提供了路徑，但有違《憲法》有關監(jiān)督權設定的法理邏輯，[21]理應由省級人大常委會承擔這一立法監(jiān)督權且僅限于以撤銷的方式，故建議未來修改《立法法》時將該款修正為“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會有權撤銷批準的不適當?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)”，同時在第96條增加一款作為第6款：“明顯抄襲上位法的。”，將對是否具備“地方特色”的審查納入立法監(jiān)督的制度框架。

在建立健全有效立法監(jiān)督機制的基礎上，還需配套相應的立法問責制度。立法監(jiān)督制度雖能在很大程度上對地方立法進行矯正與糾錯，但要真正根治地方立法過度抄襲上位法、無“地方特色”的“痼疾”，有力的立法問責制度不可或缺。

我國目前尚無針對立法事故責任人的追究制度，即便是明顯違背法律保留原則而在2018年4月被國務院廢止的《勞動教養(yǎng)試行辦法》，其制定者亦未得到追責。而前述《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》這一立法事故，雖然中央對相關責任單位和責任人進行問責，但依據(jù)的是《中國共產黨問責條例》、《中國共產黨紀律處分條例》等有關規(guī)定，立法問責缺乏法律層面的制度設計。

正是由于立法問責制度的缺失，導致立法者責任感不強，進而極大影響了立法質量。為此，有必要制定《立法監(jiān)督程序法》，在系統(tǒng)完善立法監(jiān)督程序性規(guī)范的同時，對包括立法明顯抄襲上位法、無“地方特色”等立法事故的責任單位與責任人設定相應的處罰措施，為地方立法彰顯“地方特色”筑造防線。

參考文獻：

[1] 李適時. 扎實推進設區(qū)的市地方立法工作 為“四個全面”戰(zhàn)略布局提供堅實法治支撐[J]. 地方立法研究，2016（1）：17.

[2] 孫潔. 充分體現(xiàn)地方特色是提高地方立法質量和水平的必由之路[EB/OL]. [2020-02-20]. http：//jxrd.jxnews.com.cn/system/2010/04/21/011366205.shtml.

[3] 李鵬. 加強立法工作，建設有中國特色社會主義法律體系[EB/OL]. [2020-02-20]. http：//www.71.cn/2011/0930/633249.shtml.

[4] 李鵬.全國人民代表大會常務委員會工作報告（2002年）[EB/OL]. [2020-02-20]. http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2002-04/12/content_291708.htm.

[5] 吳邦國. 加強立法工作 提高立法質量 為形成中國特色社會主義法律體系而奮斗[EB/OL]. [2020-02-20]. http：//news.sina.com.cn/o/2004-02-01/04461684713s.shtml.

[6] 王兆國. 加強地方立法工作 提高地方立法質量：王兆國副委員長在內蒙古召開的第十次全國地方立法研討會上的講話（摘要）[J]. 中國人大，2004（16）：10.

[7] 張德江. 發(fā)揮人大立法主導作用 加快形成完備的法律規(guī)范體系[EB/OL]. [2020-02-20]. http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2015-09/08/content_1947317.htm.

[8] 栗戰(zhàn)書. 推動地方立法工作與時代同步伐 與改革同頻率 與實踐同發(fā)展[EB/OL]. [2020-02-20]. http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-09/17/content_206127

0.htm.

[9] 沈春耀. 在第二十四次全國地方立法工作座談會上的小結講話[EB/OL]. [2020-02-20]. http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2018-09/20/content_2061462.htm？from=timeline.

[10] 謝勇. 概念的成長：破解地方立法“不抵觸”、“有特色”的理論困境[J]. 求索，2017（12）：17.

[11] 李高協(xié). 再議地方立法的不抵觸、有特色、可操作原則[J]. 人大研究，2015（9）：38.

[12] 涂青林. 論地方立法的地方特色原則：以立法法修改后廣東立法為例[J]. 地方立法研究，2017（6）：44.

[13] 李志堅，於艷華，朱威楊. 論地方立法“有特色”的路徑分析：基于浙江省臺州地方立法實踐的思考[J]. 人大研究，2018（8）：24.

[14] 黃鍇. 地方立法“不重復上位法”原則及其限度：以浙江省設區(qū)的市市容環(huán)衛(wèi)立法為例[J]. 浙江社會科學，2017（12）：36.

[15] 周旺生. 立法學[M]. 北京：法律出版社，2009：282.

[16] 天津市人大常委會法制工作委員會. 堅持黨對立法工作的領導 不斷加強和改進地方立法工作[EB/OL]. [2020-02-20]. http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2016-09/18/content_1997659.htm.

[17] 劉松山. 黨領導立法工作需要研究解決的幾個重要問題[J]. 法學，2017（5）：9-11.

[18] 劉松山. 人大主導立法的幾個重要問題[J]. 政治與法律，2018（2）：77-78.

[19] 詹亮. 地方人大委托“第三方”參與立法的實踐與思考[EB/OL]. [2020-02-20]. http：//cqfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2018/08/id/3440435.shtml.

[20] 喬曉陽. 中華人民共和國立法法講話[M]. 北京：中國民主法制出版社，2007：319.

[21] 郭清梅. 對我國現(xiàn)行設區(qū)的市立法監(jiān)督制度的反思與重構[J]. 江漢學術，2018（6）：42-43.

Abstract： local characteristics are not only the value of local legislation， but also an important standard to measure the quality of local legislation. Taking the legislation of setting up districts and cities in Zhejiang Province as a sample， it is found that the lack of local characteristics is still common when the local legislation plagiarizes the superior law. Therefore， local legislation should adhere to the leadership of the Party， give full play to the leading role of the National people's Congress in legislation， improve the mechanism of pluralistic participation of third-party subjects in legislation， establish and improve the system of legislative supervision and accountability， and ensure that local legislation embodies local characteristics.

Keywords： local legislation; local characteristics; district and municipal legislation

（責任編輯：程勇）