自然資源離任審計(jì)問題與對(duì)策研究

朱璽睿 許延明

摘 要：隨著“對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施自然資源離任審計(jì)，建立完善的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”要求出臺(tái)，審計(jì)工作擴(kuò)展到自然資源體系，相關(guān)的離任審計(jì)也被納入正常審計(jì)工作當(dāng)中。我國(guó)實(shí)施該政策時(shí)間較短，很多流程、內(nèi)容、機(jī)制都處于完善階段。從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)、自然資源離任審計(jì)等概念界定入手，明確自然資源審計(jì)要素、流程及存在的各種問題，提出了提升自然資源離任審計(jì)績(jī)效的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：自然資源;資產(chǎn);離任審計(jì)

文章編號(hào)：1004-7026（2020）09-0100-02? ? ? ? ?中國(guó)圖書分類號(hào)：F239.47? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

自然資源過度消耗對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生了惡劣影響，逐漸成為社會(huì)的焦點(diǎn)。為有效化解自然資源危機(jī)，我國(guó)開始全面實(shí)施自然資源離任審計(jì)制度，為自然資源合理使用提供有效的引導(dǎo)。十八屆三中全會(huì)首次提出自然資源離任審計(jì)概念。自然資源只要符合稀缺性與所有權(quán)條件即可視為資產(chǎn)，但如果想明確定義自然資源離任審計(jì)，必須從審計(jì)目標(biāo)、主體、內(nèi)容等方面入手研究。初步定義為國(guó)家審計(jì)部門通過對(duì)經(jīng)濟(jì)組織及其領(lǐng)導(dǎo)人員所在轄區(qū)內(nèi)自然資產(chǎn)配置、管理、使用的責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，推動(dòng)生態(tài)文明制度建設(shè)的管理過程[1]。

1? 自然資源離任審計(jì)要素及流程分析

1.1? 自然資源離任審計(jì)要素

自然資源離任審計(jì)包括4種要素。一是審計(jì)主體。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)為工作組織實(shí)施者，根據(jù)國(guó)家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)功能分工合作，解決“誰來審”的問題。二是審計(jì)對(duì)象。黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部為自然資源離任審計(jì)對(duì)象，無論“內(nèi)管”還是“外管”，都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，解決“審計(jì)誰”問題。三是審計(jì)內(nèi)容。自然資源審計(jì)包括管理戰(zhàn)略決策情況、管理戰(zhàn)術(shù)決策情況、重審決策執(zhí)行情況等，主要解決“審什么”問題。四是審計(jì)目的。學(xué)者對(duì)自然資源離任審計(jì)目的的概括不同，集中于國(guó)家治理觀、責(zé)任觀、資源管理觀、機(jī)制完善觀和免疫系統(tǒng)觀等方面，最常使用的是責(zé)任觀。

1.2? 自然資源離任審計(jì)流程

自然資源離任審計(jì)流程分為準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段、終結(jié)階段，3個(gè)階段具有持續(xù)、連續(xù)、穩(wěn)定的特征。準(zhǔn)備階段包括制訂方案、選配人員、掌握審計(jì)對(duì)象單位及個(gè)體情況。實(shí)施階段包括掌握內(nèi)控制度、開始測(cè)試、獲取數(shù)據(jù)、選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)、確定責(zé)任等步驟。終結(jié)階段包括編制報(bào)告、提出意見、監(jiān)督跟蹤等流程，確保審計(jì)結(jié)果全面落實(shí)。

2? 自然資源離任審計(jì)存在問題

2.1? 制度機(jī)制不規(guī)范

自然資源離任審計(jì)缺少立法支持。一是法規(guī)制度缺位?！秾徲?jì)法》第22條規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督審計(jì)，雖然該條款也涉及自然資源資產(chǎn)，但卻沒有細(xì)化，審計(jì)監(jiān)督范圍也存在局限性。二是細(xì)化解釋不足。由于法規(guī)制度缺位，即使審計(jì)人員的自然資源離任審計(jì)工作再細(xì)致，也無法達(dá)到預(yù)期效果。這是因?yàn)槟繕?biāo)、內(nèi)容可能存在偏差，影響實(shí)際操作效果。

2.2? 審計(jì)目標(biāo)不清晰

審計(jì)目標(biāo)決定自然資源離任審計(jì)效果，由于審計(jì)目標(biāo)不清晰，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果存在偏差。一是目標(biāo)偏移。從自然資源離任審計(jì)來看，大多數(shù)審計(jì)部門仍然將資產(chǎn)政策執(zhí)行情況作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，忽略了執(zhí)行效果的審計(jì)。二是目標(biāo)設(shè)置模糊。從自然資源離任審計(jì)來看，審計(jì)目標(biāo)脫離績(jī)效性、合規(guī)性審查，部分單位無法掌握有效政策，導(dǎo)致審計(jì)過程中存在“曲高和寡”和“淺嘗輒止”的現(xiàn)象。三是目標(biāo)范圍相對(duì)寬泛。審計(jì)目標(biāo)決定審計(jì)范圍，審計(jì)目標(biāo)過大會(huì)增加工作量，也不利于合理使用審計(jì)資源[2]。

2.3? 審計(jì)范圍內(nèi)容不清

自然資源審計(jì)范圍及內(nèi)容包括執(zhí)行國(guó)家自然資源管理政策和法規(guī)的情況;對(duì)任期內(nèi)自然資源重大經(jīng)濟(jì)決策的有效性進(jìn)行審計(jì);對(duì)自然資源專項(xiàng)資金征收、使用及管理情況進(jìn)行審計(jì);對(duì)自然資源相關(guān)管理制度進(jìn)行審計(jì);對(duì)自然資源生態(tài)文明發(fā)展及建設(shè)情況進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)工作存在如下問題，一是審計(jì)范圍錯(cuò)位。雖然自然資源離任審計(jì)應(yīng)當(dāng)覆蓋全面，但在具體處置過程中仍以資金審計(jì)為主，影響了審計(jì)效果。例如A市海洋與漁業(yè)局挪用、擠占專項(xiàng)資金660.7萬元，下屬單位挪用1 123.09萬元，根據(jù)《財(cái)政違法行為處罰條例》，給予A市海洋與漁業(yè)局通報(bào)批評(píng)，負(fù)責(zé)人B給予行政記過處分。從審計(jì)機(jī)關(guān)的處罰意見可知，財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)仍是自然資源審計(jì)的重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)的問題和處罰依據(jù)都具有針對(duì)性，但對(duì)單位和領(lǐng)導(dǎo)的處罰都比較模糊，存在審計(jì)錯(cuò)位問題，一定程度上影響審計(jì)質(zhì)量。二是內(nèi)容區(qū)分不清。審計(jì)工作通常遵循“權(quán)責(zé)對(duì)等”原則，但由于國(guó)家行政權(quán)限存在關(guān)聯(lián)性，同樣的工作可能由多個(gè)行政主體配合完成，審計(jì)內(nèi)容也存在內(nèi)在聯(lián)系，無法有效區(qū)分，審計(jì)過程會(huì)出現(xiàn)矛盾集中點(diǎn)。例如對(duì)A市海洋與漁業(yè)局負(fù)責(zé)人決策責(zé)任與決策執(zhí)行責(zé)任區(qū)分不清晰，在歸類時(shí)將其全部視為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，這種處理方式顯然是錯(cuò)誤的。

2.4? 審計(jì)隊(duì)伍培訓(xùn)不足

自然資源審計(jì)工作與傳統(tǒng)審計(jì)有本質(zhì)區(qū)別，我國(guó)審計(jì)人員超過80 000人，但需要組織自然資源離任審計(jì)的單位超過230萬個(gè)，數(shù)量和質(zhì)量都存在問題[3]。一是在職培訓(xùn)不足。自然資源離任審計(jì)一般由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，工作人員大多由傳統(tǒng)審計(jì)工作人員直接負(fù)責(zé)，審計(jì)能力較低，在職培訓(xùn)時(shí)間相對(duì)較少，沒有起到應(yīng)有的培訓(xùn)效果。二是人才吸納不足。大數(shù)據(jù)體系不斷完善，為提升審計(jì)效率提供了幫助，但相關(guān)工作人員對(duì)于數(shù)據(jù)載體的應(yīng)用較少，導(dǎo)致審計(jì)工作在低層次徘徊。

3? 提升自然資源離任審計(jì)績(jī)效的對(duì)策

3.1? 建立健全離任審計(jì)規(guī)范制度體系

建立健全責(zé)任審計(jì)體系對(duì)提升自然資源離任審計(jì)效果有重要意義。一是完善自然資源離任審計(jì)立法，為自然資源離任審計(jì)提供高階法的支持，確保審計(jì)工作能有效執(zhí)行，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。二是加強(qiáng)細(xì)化解釋和審計(jì)工作的規(guī)章制度，擴(kuò)大《審計(jì)法》的適用范圍，提高其效果。自然資源離任審計(jì)工作越來越豐富，涉及的內(nèi)容越來越多，必須完善現(xiàn)有的審計(jì)體系，提升其適用性。三是反饋機(jī)制完善具體。在自然資源離任審計(jì)工作有效執(zhí)行的前提下，反饋審計(jì)流程、內(nèi)容、范圍等存在問題，有意識(shí)地進(jìn)行完善。

3.2? 持續(xù)優(yōu)化自然資源離任審計(jì)目標(biāo)意識(shí)

自然資源離任審計(jì)必須要有目標(biāo)意識(shí)，有明確的審計(jì)目標(biāo)。一是端正目標(biāo)意識(shí)。自然資源離任審計(jì)主體必須要有目標(biāo)意識(shí)，明確審計(jì)對(duì)象和范圍，一切審計(jì)工作圍繞目標(biāo)運(yùn)轉(zhuǎn)，避免出現(xiàn)目標(biāo)偏移現(xiàn)象。所有審計(jì)工作必須要做到精準(zhǔn)。二是明確審計(jì)目標(biāo)。自然資源離任審計(jì)前，明確審計(jì)對(duì)象、范圍和內(nèi)容，以便開展審計(jì)工作。自然資源離任審計(jì)有專項(xiàng)特征，審計(jì)時(shí)既要與其他工作結(jié)合，又要做專項(xiàng)的梳理和審計(jì)。只有目標(biāo)明確，才能圍繞目標(biāo)確定審計(jì)內(nèi)容，做到有的放矢，避免審計(jì)偏差。三是細(xì)化目標(biāo)范圍。自然資源離任審計(jì)工作的目標(biāo)必須要細(xì)化，做到責(zé)、權(quán)、利相對(duì)等。處理審計(jì)事宜時(shí)，既不能無限上綱上線，也不能“重拿輕放”，要按照既定的審計(jì)范圍組織審計(jì)。在審計(jì)范圍方面，越細(xì)致越深入，就越容易發(fā)現(xiàn)存在的問題，因此要優(yōu)先確定審計(jì)范圍，確保審計(jì)的科學(xué)性、合理性。

3.3? 科學(xué)界定審計(jì)范圍

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)必須明確自然資源審計(jì)對(duì)象及權(quán)限，提升審計(jì)工作的實(shí)效性、針對(duì)性。一是界定審計(jì)權(quán)限。自然資源離任審計(jì)必須要有明確的權(quán)限，不允許出現(xiàn)擴(kuò)大化或精簡(jiǎn)化現(xiàn)象，做到“盯著責(zé)任審計(jì)”，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)相當(dāng)。

實(shí)施審計(jì)時(shí)，必須要將審計(jì)對(duì)象任職時(shí)間作為審計(jì)范圍，例如2015年7月至2019年11月。二是清晰區(qū)分審計(jì)內(nèi)容。只有明確“審什么”，才能讓審計(jì)人員找到抓手，圍繞審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行全面審計(jì)。審計(jì)內(nèi)容的確認(rèn)與審計(jì)對(duì)象崗位責(zé)任密切相關(guān)，要本著實(shí)事求是的原則確認(rèn)審計(jì)內(nèi)容。

3.4? 加強(qiáng)審計(jì)人員專業(yè)素養(yǎng)建設(shè)

審計(jì)隊(duì)伍是自然資源離任審計(jì)的基礎(chǔ)，必須全面提高審計(jì)人員素質(zhì)。一是組織在職培訓(xùn)。對(duì)自然資源離任審計(jì)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，確保他們具備良好的審計(jì)素質(zhì)和能力，能夠完成基本的審計(jì)工作且不會(huì)出現(xiàn)偏差。要保證每季度至少開展1次在職培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容以審計(jì)政策、制度及業(yè)務(wù)為主，將培訓(xùn)重點(diǎn)放在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)交流上，確保所有培訓(xùn)對(duì)象都有發(fā)言的機(jī)會(huì)，讓大家有更多的機(jī)會(huì)互相學(xué)習(xí)。二是組織合作培訓(xùn)。審計(jì)干部培訓(xùn)學(xué)校要肩負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任，每年至少組織全體審計(jì)干部輪訓(xùn)1次，確保他們掌握必要的審計(jì)技能，順利完成各種審計(jì)工作。合作培訓(xùn)的重點(diǎn)在于研討，每名審計(jì)人員要懂得本職業(yè)務(wù)，能透過業(yè)務(wù)審計(jì)夠識(shí)別具體的業(yè)務(wù)流程及存在的問題，為有效決策提供依據(jù)。培訓(xùn)必須要有對(duì)應(yīng)的考核，考核成績(jī)與工作評(píng)估掛鉤，激勵(lì)審計(jì)人員自主學(xué)習(xí)和研究。三是應(yīng)用數(shù)據(jù)載體。審計(jì)人員必須學(xué)會(huì)應(yīng)用大數(shù)據(jù)服務(wù)功能，有效處理各類數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作，提升自然資源離任審計(jì)效率，避免因邊緣模糊、工作交叉出現(xiàn)問題。隨著審計(jì)數(shù)據(jù)日益增多，為了能夠更好地在復(fù)雜的信息條件下工作，必須要學(xué)會(huì)使用數(shù)據(jù)載體，提高審計(jì)的效率和精準(zhǔn)度[4]。

4? 結(jié)束語

從自然資源審計(jì)要素及流程入手，分析存在的問題，研究提升自然資源離任審計(jì)績(jī)效的對(duì)策，例如建立健全離任審計(jì)規(guī)范制度體系、科學(xué)界定審計(jì)內(nèi)容、明確自然資源離任審計(jì)范圍等。自然資源離任審計(jì)是審計(jì)工作的重要構(gòu)成之一，但其屬于審計(jì)工作的創(chuàng)新與擴(kuò)展，必須要加大研究、創(chuàng)新和實(shí)踐力度，提升審計(jì)效果。

參考文獻(xiàn)：

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[2]譚真，許亮.對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的再認(rèn)識(shí)[J].中國(guó)內(nèi)部審計(jì)，2017（3）：79-81.

[3]薛芬，李欣.自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)施框架研究——以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展為導(dǎo)向[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2016，31（6）：20-27.