城鄉(xiāng)“過渡型”社區(qū)的治理困局如何破解

鄭延瑾

作為城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，過渡型社區(qū)在其運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯、空間結(jié)構(gòu)及治理體系上均顯現(xiàn)出鮮明的非城非鄉(xiāng)特征。而推動(dòng)這類社區(qū)由農(nóng)村向城市順利轉(zhuǎn)型，既是維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的客觀需要，也是我國實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵所在。因此，剖析城鎮(zhèn)化進(jìn)程中過渡型社區(qū)遭遇的具體困境，并給出相應(yīng)的治理路徑，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

我國城鄉(xiāng)過渡型社區(qū)面臨哪些治理困境

一是物化發(fā)展模式誘發(fā)的治理資源匱乏。受效率優(yōu)先、經(jīng)濟(jì)先行的發(fā)展理念影響，我國既往的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式主要是依賴廉價(jià)土地紅利和人口紅利的“要素驅(qū)動(dòng)”模式，其典型特征是通過在城市遠(yuǎn)郊等租金低廉的地區(qū)建立工廠，吸引以農(nóng)民為主的流動(dòng)人口集聚。然而，隨著城鎮(zhèn)化程度的進(jìn)一步加深，這種“物化”的推進(jìn)模式已不再具有可持續(xù)性。一則，多數(shù)過渡型社區(qū)空間區(qū)位的邊緣性（較低的商業(yè)開發(fā)價(jià)值與較高的土地征收成本）致使外部資本不敢也不愿介入;二則，社區(qū)治理的難度和績效產(chǎn)出的不對等化導(dǎo)致地方政府缺乏改造動(dòng)力。這兩種情形使得本就經(jīng)濟(jì)活力不足、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊的社區(qū)陷入內(nèi)外交困的窘境。

二是棘手問題與治理能力的錯(cuò)位匹配。一般來說，人口越多，治理難度越大。對于人口流動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中的眾多節(jié)點(diǎn)地區(qū)，治理服務(wù)需求的“外溢效應(yīng)”決定了流入地政府必須投入更多的管理人員、管理經(jīng)費(fèi)。其中，作為外來人口首選落腳點(diǎn)的邊緣性社區(qū)需要承接更多的服務(wù)職能。面對多管理角色兼任、多事務(wù)并行的“滿負(fù)載”考驗(yàn)，治理能力羸弱和治理資源有限的邊緣性社區(qū)往往捉襟見肘，其作為城市治理薄弱環(huán)節(jié)的短板也愈發(fā)凸顯，容易導(dǎo)致基層治理執(zhí)行者出現(xiàn)形式主義等問題，即面對多重目標(biāo)考核時(shí)，為了滿足考核需要，通過材料的堆砌來迎合上級的檢查。

三是鄉(xiāng)村治理與社區(qū)治理交匯的邊界模糊。長期的城鄉(xiāng)二元割裂容易導(dǎo)致過渡型社區(qū)陷入鄉(xiāng)治與社治的拉鋸戰(zhàn)之中。一方面，當(dāng)城市社區(qū)治理模式被“自上而下”地放至基層時(shí)，慣有的鄉(xiāng)土治理仍具有較強(qiáng)的粘性，舊有的村委治理結(jié)構(gòu)往往還扮演著重要角色，不少社區(qū)就此處于社治與村治的雙軌制管理之下。另一方面，面對復(fù)雜問題時(shí)，社區(qū)內(nèi)部的治理者出于“避險(xiǎn)”的考慮，容易出現(xiàn)責(zé)任推諉、管理真空等問題;而對于涉及較大利益的事務(wù)，則容易出現(xiàn)“群狼搶肉”的惡性競爭?？梢哉f，冗余的正式治理體系與模糊的治理邊界使得此類演替式社區(qū)“內(nèi)卷化”傾向嚴(yán)重，公共事務(wù)管理權(quán)責(zé)不清，權(quán)力缺位越位現(xiàn)象較為突出。

四是陌生人社會的低社會資本存量。當(dāng)前，由血緣、親緣維系的高社會資本已基本消失殆盡，離散化、原子化的低社會資本正在成為新常態(tài)。對于由農(nóng)轉(zhuǎn)市的新市民群體而言，村莊共同體的瓦解和舊有生活方式的變革讓其在客觀紐帶和主觀認(rèn)同上脫離了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土。而對于流動(dòng)人口而言，他們不僅面臨著“傳統(tǒng)脫嵌”困境，還面臨著因缺乏同流入地政府的制度性鏈接而出現(xiàn)的“制度脫嵌”困境。社區(qū)的強(qiáng)異質(zhì)性、高流動(dòng)性，成員利益訴求、交往法則以及生活習(xí)慣的差異，進(jìn)一步削弱了本已稀薄的社會資本。相對剝奪感和不信任感的累積疊加讓社區(qū)居民在參與意愿、參與能力、組織化程度等方面均呈現(xiàn)松散與疏離的態(tài)勢。

多措并舉，提升過渡型社區(qū)的治理水平

我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到59.58%，提升過渡型社區(qū)的治理水平已經(jīng)成為我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。針對社區(qū)治理中存在的諸多棘手問題以及治理結(jié)構(gòu)重疊化的現(xiàn)狀，我們可從以下幾方面著手。

第一，秉承“以人為本”的發(fā)展理念，創(chuàng)新發(fā)展模式?；乜词澜绶秶鷥?nèi)的城市化歷程，人無疑是城市中最積極、最活躍、最核心的因素，人口的集聚不但能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)分布和社會關(guān)系形成，更能推動(dòng)社會有效創(chuàng)新以及和諧發(fā)展。因此，要想從根源上破解過渡型社區(qū)的治理困境，就必須轉(zhuǎn)變過去的“重物輕人”發(fā)展觀念，在“以人為本”理念的指導(dǎo)下推進(jìn)城鎮(zhèn)化。具體來看，要圍繞人的需求對城鎮(zhèn)中基礎(chǔ)設(shè)施、住房保障、公共服務(wù)等方面展開系統(tǒng)性改革。這期間，社區(qū)可以利用部分集體土地的增值收益開發(fā)新興產(chǎn)業(yè)，如智慧農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代物流、青年公寓等，以此增強(qiáng)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和造血功能。

第二，提升社區(qū)治理能力和公共服務(wù)質(zhì)量。針對當(dāng)前城市不同空間結(jié)構(gòu)下社區(qū)存在的不同利益訴求與發(fā)展短板，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更為具體化、精細(xì)化的分析，如根據(jù)資源稟賦、發(fā)展階段、空間結(jié)構(gòu)、治理需求等展開有針對性的引導(dǎo)，不能將農(nóng)改居、城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等社區(qū)一概而論。要補(bǔ)齊這些社區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)上的短板?；鶎诱谝劳信飸魠^(qū)改造等中央財(cái)政項(xiàng)目完成對社區(qū)整體環(huán)境升級改造的同時(shí)，應(yīng)通過體系化的空間規(guī)劃布局提升社區(qū)的綜合競爭力。社區(qū)需立足于自身優(yōu)勢，積極創(chuàng)新體制機(jī)制，以吸引優(yōu)質(zhì)資本、優(yōu)秀人才流入。同時(shí)，可以考慮引入第三方的績效評估體系，倒逼社區(qū)持續(xù)提升公共服務(wù)質(zhì)量。

第三，調(diào)整社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，平衡發(fā)展關(guān)系。不同治理體系和不同治理力量間結(jié)構(gòu)關(guān)系的平衡與否直接影響著社區(qū)治理成效。因此，宏觀層面上，應(yīng)在促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的同時(shí)加快城鄉(xiāng)分治體系的一統(tǒng)化，就社區(qū)不同的混合形態(tài)重新界定城市屬性;中觀層面上，要轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)、直接介入的單一形式，通過充分賦權(quán)和間接協(xié)調(diào)促進(jìn)包括社區(qū)成員、社會組織在內(nèi)的多方力量共同參與社區(qū)治理，并借由持續(xù)性互動(dòng)厘定不同治理主體的管理分工和職能權(quán)責(zé);微觀層面上，基層政府應(yīng)參照村社不同過渡階段社區(qū)內(nèi)不同群體的不同情況，因地制宜地采取不同的調(diào)節(jié)手段，力求在賦予本地社區(qū)充足活動(dòng)空間和政策靈活性的基礎(chǔ)上，探索契合其發(fā)展的治理模式。

第四，培育社區(qū)社會資本，倡導(dǎo)多元群體共治。限定時(shí)空內(nèi)社會資本存量的高低直接影響著社區(qū)自組織與自治理的實(shí)現(xiàn)。積累充足的社會資本，首先應(yīng)綜合考慮社區(qū)外來居民與本地居民的權(quán)益，針對各類異質(zhì)性主體制定不同的治理規(guī)則、制度、措施，力求在雙方“利益交匯點(diǎn)”上實(shí)現(xiàn)互利共贏的動(dòng)態(tài)平衡。其次應(yīng)借助宣講會、座談會、咨詢會等多元渠道鼓勵(lì)社區(qū)成員就社區(qū)事務(wù)（比如道路修建、環(huán)境整治等）表達(dá)各自的訴求，既讓決策部門聽到不同聲音，也使不同群體得以有效溝通，并最終形成解決問題的綜合方案。最后應(yīng)立足個(gè)體心理歸屬感的需求，通過公共生活、社區(qū)文化、共同記憶、共同價(jià)值的營造，激發(fā)社區(qū)成員的參與積極性，促進(jìn)彼此的信任互惠。

【注：本文系國家社科基金青年項(xiàng)目“社會資本視角下公眾參與社會治理的場域、意愿與路徑研究”（項(xiàng)目編號：18CGL033）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①田原：《城郊“混住化社會”的空間特征及其對社會治理的影響》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，2019年第2期。

②郭小聰、寧超：《“過渡型”社區(qū)的治理生態(tài)分析：社會資本的解釋視角》，《求實(shí)》，2017年第7期。

③劉祖云、李烊：《元治理視角下“過渡型社區(qū)”治理的結(jié)構(gòu)與策略》，《社會科學(xué)》，2017年第1期。

責(zé)編/刁娜? ? 美編/楊玲玲