我國失業(yè)保險法律制度面臨的困境及路徑選擇

摘? 要：作為社會保障法律制度體系中的重要組成部分，失業(yè)保險法律制度體系的健全不僅關(guān)乎整體制度的完善，而且對于維護社會公平和穩(wěn)定具有重要意義。文章結(jié)合當(dāng)前社會最新的形勢，分析了目前我國失業(yè)保險法律制度存在的問題，主要包括立法層次偏低，法律位階不高、保障范圍過窄，覆蓋面不寬、統(tǒng)籌層次偏低，互濟能力弱、基金支出壓力大，應(yīng)對風(fēng)險能力不足以及缺乏重大事件應(yīng)急機制等，并提出了完善失業(yè)保險法律制度體系的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：失業(yè);失業(yè)保險;法律制度

就業(yè)是民生之本。作為民生工作當(dāng)中最重要問題，一直以來，國家和政府對就業(yè)的保障就在一直持續(xù)不斷的作出新的舉措，以解決人民群眾的就業(yè)問題，保障基本生活和生存發(fā)展。然而，受到各種客觀因素的影響，失業(yè)問題卻一直是伴隨在人們的周圍。特別是在2020年經(jīng)濟發(fā)展嚴重受阻態(tài)勢下，失業(yè)人員的增加使得失業(yè)保險制度面臨了一場重大的考驗和挑戰(zhàn)?！傲€(wěn)”工作和“六?！比蝿?wù)的提出，明確了我國政府工作的重點是保住居民就業(yè)，可以說保住了就業(yè)就是保住了民生。而在經(jīng)濟發(fā)展減緩期間，失業(yè)保險制度對于保障失業(yè)人員的基本生活發(fā)揮了重要的作用。然而，在嚴重的突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前，失業(yè)保險制度也充分暴露出其中存在的諸多不足，加強完善失業(yè)保險法律制度的研究，不僅能夠從法理學(xué)上逐步完善失業(yè)保險法律制度存在的問題，也能在實踐中為有關(guān)部門工作提供參考意見。

一、我國失業(yè)保險法律制度的現(xiàn)狀

從當(dāng)前情況來看，我國初步形成了以《社會保險法》為統(tǒng)領(lǐng)、《失業(yè)保險條例》為主體以及相關(guān)措施辦法為重要組成部分的失業(yè)保險法律制度體系。從2010年我國正式出臺《社會保險法》開始，我國社會保險領(lǐng)域的統(tǒng)領(lǐng)性法律形成，在其指引下，養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、工傷以及失業(yè)保險制度逐步完善和健全。對于其中的《失業(yè)保險條例》也在逐步完善。特別是2017年11月11日，人社部就《失業(yè)保險條例（修訂草案征求意見稿）》向全社會公開的征求意見，同時對其修訂情況作出了相應(yīng)的說明。從1950年開始，我國開始了對失業(yè)保險制度建設(shè)的探索，從起步的失業(yè)救濟到國營企業(yè)職工待業(yè)保險，再到成型的《失業(yè)保險條例》，失業(yè)保險制度不斷發(fā)展。在我國經(jīng)濟社會發(fā)展的不同歷史階段，都發(fā)揮了重要作用。但是，隨著社會的發(fā)展變化，產(chǎn)生了一些新情況，這對失業(yè)保險制度的發(fā)展提出了新的要求，需要不斷改進和完善。特別是黨的十八大就明確的提出要完善我國的失業(yè)保險制度。而伴隨著《社會保險法》出臺，這也更加明確了失業(yè)保險制度要在新時代環(huán)境之下進行逐步完善。

二、我國失業(yè)保險法律制度面臨的困境

（一）失業(yè)保險領(lǐng)域立法位階低，立法層次有待提升

從我國失業(yè)保險的立法情況來看，當(dāng)前我國失業(yè)保險領(lǐng)域的支架性法律僅是以條例形式來施行的《失業(yè)保險條例》。從法理學(xué)上來說，只有法律的位階越高，其越會具備法律的權(quán)威性。《條例》作為國務(wù)院出臺的行政法規(guī)，相對于其它法律來說，其立法層次比較低，導(dǎo)致其缺乏一定的法律權(quán)威性和效力。黨的十八大提出要完善我國的失業(yè)保險制度，這也意味著必須要提升失業(yè)保險強有力的法律權(quán)威。由于法律效力低問題，對我國失業(yè)保險發(fā)展產(chǎn)生了一些阻礙，其中就包括一些企業(yè)和個人在繳納保險費用時候少繳甚至不繳等問題，以此造成失業(yè)保險基金的收入減少問題。

（二）失業(yè)保險覆蓋范圍窄，保障范圍亟需擴寬

作為為失業(yè)人員提供基本的生存保障，失業(yè)人員依靠領(lǐng)取失業(yè)保險金來度過困難的時期。這不僅包括正規(guī)就業(yè)群體，也包括了非正規(guī)就業(yè)群體。從《條例》規(guī)定來看，領(lǐng)取失業(yè)保險的人員需要具備諸多條件，包括繳納保險費用且到達一定的繳費時間、非本人意愿失業(yè)以及辦理失業(yè)登記等。這就意味著要領(lǐng)取失業(yè)保險金，需要滿足其規(guī)定的相應(yīng)條件。然而，對于靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工群體和待業(yè)的畢業(yè)大學(xué)生等群體來說，一旦失業(yè)，則無法按照規(guī)定來領(lǐng)取失業(yè)保險金。問題的根源在于失業(yè)保險的覆蓋面還未涵蓋這部分群體。直到2020年5月29日，人社部和財政部發(fā)布《關(guān)于擴大失業(yè)保障范圍的通知》，才首次將農(nóng)民工等群體“階段性”納入到失業(yè)保障范圍當(dāng)中來。

（三）失業(yè)保險統(tǒng)籌層次偏低，保險互濟性不夠

社會保險的統(tǒng)籌層次關(guān)乎著保險互濟能力的高低，統(tǒng)籌層次越高，則抗擊風(fēng)險的能力越高，其對保險制度的長效發(fā)展也具重要作用。然而，我國失業(yè)保險統(tǒng)籌層次還存在比較低的問題，這意味其統(tǒng)籌層次還有較大的提升空間。當(dāng)前我國的失業(yè)保險實行的是按照地區(qū)統(tǒng)籌，雖然失業(yè)保險制度在我國是統(tǒng)一建立起來的，但是卻未在全國實行統(tǒng)一的管理，保險基金更沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，失業(yè)保險統(tǒng)籌層次低對于失業(yè)保險制度的長期健康發(fā)展存在著較大的制約。從全國范圍來看，經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)能夠很好的實現(xiàn)保證基金的正常收支。但是，對于經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)來說，受經(jīng)濟水平和財政能力的限制，使得失業(yè)保險基金的支出存在較大壓力。

（四）失業(yè)保險基金支出壓力大，應(yīng)對重大風(fēng)險支付能力不足

充足的失業(yè)保險基金是保障正常開支的前提，同時也關(guān)乎制度的長期健康發(fā)展。從國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)來看，2013年至2019年，我國失業(yè)保險基金的支出呈現(xiàn)上升的態(tài)勢。而根據(jù)人社部統(tǒng)計公報顯示，2019年年末全國領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)為228萬人。全年失業(yè)保險基金收入1284億元，基金支出1333億元。同時，受疫情的影響，2020年年初我國失業(yè)人員不斷增加，根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至3月底，全國向230萬名失業(yè)人員發(fā)放失業(yè)保險金93億元。從數(shù)據(jù)來看，全國整體失業(yè)保險基金的收入基本能夠保證支出，但是從地區(qū)來看，特別是受疫情影響嚴重的地區(qū)，其保險基金的支出存在著巨大的壓力，這也在一定程度上凸顯了當(dāng)前我國失業(yè)保險制度在應(yīng)對重大突發(fā)事件時候造成的大范模失業(yè)支付能力不足問題。

（五）失業(yè)保險突發(fā)應(yīng)急機制缺失，長效應(yīng)急機制急需健全

完善的失業(yè)保險制度不僅能應(yīng)對正常情況下的失業(yè)風(fēng)險，還應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)對重大突發(fā)事件所造成的大規(guī)模失業(yè)機制，以此保證失業(yè)人員領(lǐng)取正常的失業(yè)保險金。從此次疫情造成的失業(yè)來看，我國失業(yè)保險制度的短板顯露了出來，除了能夠領(lǐng)取失業(yè)保險金的失業(yè)人員之外，對于其他的失業(yè)人員，國家只能采取發(fā)放臨時補貼等形式來幫助應(yīng)對失業(yè)帶來的生存困境。突發(fā)應(yīng)急機制的缺失不僅會在短期內(nèi)導(dǎo)致失業(yè)保險基金的開支存在困難，而且對于其發(fā)展也會產(chǎn)生不小的阻礙。倘若由重大突發(fā)事件造成的大量失業(yè)情況持續(xù)更長，在社會經(jīng)濟秩序短期無法恢復(fù)的情況下，失業(yè)人員只能一直領(lǐng)取失業(yè)保險金，對于失業(yè)保險基金的承受能力來說影響較大。

三、完善失業(yè)保險法律制度的路徑選擇

（一）提高失業(yè)保險立法層次，提升失業(yè)保險法律權(quán)威

從立法的權(quán)威性來說，只有法律的位階越高，其才能具有越高的法律效力。失業(yè)保險制度體系的有效運作不僅將會促進經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，而且對于維護社會公平也是至關(guān)重要。而發(fā)揮這些效用的前提需要強有力的法律保障，只有系統(tǒng)的法律制度作為依據(jù)才能充分發(fā)揮失業(yè)保險制度的作用。從西方發(fā)達國家的完善的失業(yè)保險制度來看，諸如日本、德國等都將失業(yè)保險及相關(guān)規(guī)范提升至了法律層次。因此，在未來社會保險立法領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)加強對于失業(yè)保險立法問題的研究，在借鑒西方國家的成功經(jīng)驗基礎(chǔ)之上，結(jié)合我國國情，探索失業(yè)保險法律法規(guī)，通過法律法規(guī)來落實和明確責(zé)任，為我國失業(yè)保險制度面臨的問題提供法律依據(jù)。

（二）擴大失業(yè)保險覆蓋范圍，提升失業(yè)保險統(tǒng)籌層次

從社會公平理論來看，每個公民都有權(quán)利享受社會發(fā)展成果。同樣，失業(yè)保險制度作為維護社會公平的一項制度安排，對于公民來說，也應(yīng)有權(quán)享受這一制度帶來的好處。從學(xué)界研究來看，農(nóng)民工群體、靈活就業(yè)人員、大學(xué)生等群體未納入失業(yè)保險一直受學(xué)界關(guān)注。在制度完善當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)逐步將這部分群體納入到失業(yè)保險的制度范圍中來，探索大學(xué)生失業(yè)保險制度的建立，保障這些群體正當(dāng)權(quán)利，最大限度發(fā)揮失業(yè)保險的功能。此外，在未來的實踐當(dāng)中，可以將目前的地區(qū)統(tǒng)籌提升至省級統(tǒng)籌，然后逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

（三）拓寬保險基金籌資渠道，提升保險基金支付能力

從失業(yè)保險基金籌資的渠道來看，主要來源于用人單位和個人繳納，對于結(jié)余資金，采取的方式一般用于投資到商業(yè)銀行等地來獲取利息，以最大程度上實現(xiàn)基金的保值增值。然而，從物價增長情況來看，其難以實現(xiàn)基金的保值，更不用說增值。因此，在失業(yè)保險基金的籌資模式上，可以吸取國外做法，采用行業(yè)差別繳費率，優(yōu)化資金籌資方式。此外，應(yīng)加強對保險基金的充分利用，在確?；鸢踩那闆r下合理投資，以拓寬資金來源。同時，應(yīng)當(dāng)制定配套的監(jiān)督機制對保險基金的投資方向、運營情況、預(yù)算收支等方面進行嚴格的監(jiān)督，及時將失業(yè)保險基金投資情況、收益情況向社會和民眾公開，提高保險基金使用的透明度。

（四）建立失業(yè)保險突發(fā)應(yīng)急機制，提升抵抗重大風(fēng)險能力

在此次重大的公共衛(wèi)生事件面前，社會保險領(lǐng)域存在的短板也得以顯現(xiàn)出來。從這方面來說，我國在接下來應(yīng)當(dāng)重點思考和探索建立一套完善的失業(yè)保險應(yīng)急機制，以保證今后能夠應(yīng)對這種重大的風(fēng)險。完善的失業(yè)保險突發(fā)應(yīng)急機制應(yīng)當(dāng)包括組織保障、人員參與、資金籌集、待遇確定和發(fā)放等環(huán)節(jié)。從組織的保障來說，政府部門應(yīng)當(dāng)將這一應(yīng)急機制納入到管理失業(yè)保險制度的部門當(dāng)中來，進行統(tǒng)一規(guī)范管理，同時出臺政策鼓勵企業(yè)和個人積極參與。在資金籌集方式上，不應(yīng)局限于政府、企業(yè)和個人，還應(yīng)鼓勵社會組織參與，形成多元化的參與主體，增加資金來源渠道。此外，對待遇支付要進行合理的設(shè)計，確保機制的正常運行。

四、總結(jié)與展望

作為社會保障法律體系當(dāng)中主要的組成部分，失業(yè)保險法律制度的完善不僅關(guān)乎著整個社保制度體系的健全和完善，而且從其功能上來說，也能更加體現(xiàn)其維護社會公平發(fā)揮的作用。本文在結(jié)合現(xiàn)有研究文獻的基礎(chǔ)之上，結(jié)合當(dāng)前最新形勢，對當(dāng)前我國失業(yè)保險法律制度體系的現(xiàn)狀進行了分析，以《失業(yè)保險條例》為主的失業(yè)保險法律制度作為當(dāng)前我國失業(yè)保險領(lǐng)域的主體性構(gòu)成，對失業(yè)保險的運行和發(fā)展起到了主要的法律依據(jù)。然而，當(dāng)前我國的失業(yè)保險法律制度也面臨著諸多問題。尤其在此次疫情面前，失業(yè)保險法律制度領(lǐng)域面臨迫切解決問題。需要指出的是，失業(yè)保險法律制度的完善需要考慮多方面的因素，而非一蹴而就，對于制度的健全和完善還需要堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，在當(dāng)前我國面臨的經(jīng)濟形勢之下，對于失業(yè)保險突發(fā)應(yīng)急機制建立還需進一步研究和討論。

參考文獻

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作者簡介

李潘濤（1996—），男，貴州遵義人，碩士研究生，研究方向：社會保障。

數(shù)據(jù)來源：2019年人社部《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

貴州大學(xué)公共管理學(xué)院? 貴州? 貴陽? 550025