農村基本社會服務發(fā)展現狀及標準化研究

王雪 張士勝 鄭玉艷 陶學明

摘 要：該文分析了我國農村基本社會服務的發(fā)展現狀和問題，并從標準體系構建、標準所覆蓋的范圍、標準類別、標準的執(zhí)行情況等方面闡述了該領域內標準的概況及存在問題，以期為農村基本社會服務標準化工作的推進提供參考。

關鍵詞：基本社會服務;農村;標準化

中圖分類號 D422.6 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2020）07-0013-04

Abstact： This paper analyzes the present situation and problems of the basic social service in rural areas systematically， it also analyzes the general situation and problems of the standardization from the construction of standard system， the covered scope，the categories and the implementation of the standards， in order to provide some reference for the standardization of basic social services in rural areas.

Key words： The basic social service; Rural areas; Standardization

1 農村基本社會服務發(fā)展現狀

1.1 農村基本社會服務的范圍界定 農村基本社會服務是促進農村社會整合及構建農村社會秩序的重要媒介，兼具社會公平及社會穩(wěn)定的特性。目前對于農村基本社會服務的定義尚無統(tǒng)一的界定。北京大學社會學教授王思斌[1]認為我國民政系統(tǒng)的服務主要是困難群體、特色群體的基本民生服務;北京師范大學教授趙孟營[2]認為：社會服務是指有非政府的社會機構為各種弱勢群體提供的服務;民政部政策研究中心課題組[3]認為在現代化進程中，政府為了維護和保障全體公民，尤其是社會困難群體（如老年人、殘疾人、兒童、失業(yè)者、貧窮者等）的生存發(fā)展權益和尊嚴生活需求，主導并實施向其家庭或個人提供必要的日常勞務幫助和照顧服務支持的一項政策體系和制度安排;高娜等[4]認為從服務內容來看，現階段我國社會服務是狹義的、針對特定人群基本生活需求的福利項目與內容”。上述論點均將社會服務的定義偏向于為困難、特殊群體提供的福利性服務。因此，本研究主要對農村困難群體、特殊群體提供的社會服務進行探討。

1.2 農村基本社會服務發(fā)展概況 新中國成立以來，我國農村的社會保障形式主要是物質保障，服務保障主要靠家庭解決。烈屬、軍屬、復原退伍軍人、老年人、殘疾人、無依靠兒童、貧困者等困難、特殊群體的社會保障由政府部門提供，對于個人日常生活確實有困難需要服務保障的，經民政部門審批后可入住福利院、敬老院、優(yōu)撫醫(yī)療康復機構等享受服務保障。改革開放以來，特別是隨著大規(guī)模工業(yè)化、城市化發(fā)展和人口結構、家庭結構的深刻變化，產生了大量的需要照料、關愛服務的群體（留守婦女兒童、空巢老人、困難人群等），迫切需要政府及其職能部門積極回應社會需求，提供或支持社會組織提供服務保障，即提供專業(yè)化的適應個人和家庭需求的基本社會服務?！稗r戶兼業(yè)化、家庭空巢化、人口老齡化、服務空心化”是我國當前農村空心化的一個普遍趨勢[5]。據2016年11月公布的民政部、教育部、公安部在全國范圍內聯(lián)合開展的農村留守兒童摸底排查數據，我國農村留守兒童的數量為902萬人，其中36萬人處于無人監(jiān)護狀態(tài)。2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，截止2018年底，我國60周歲及以上老年人口已經達到24949萬人，在總人口數中占比超過17.9%。老齡化進程加快，高齡老年人以及失能、半失能老年人數量的持續(xù)快速增長，對家庭和社會意味著更嚴峻的養(yǎng)老問題。另外，以低保和特困人員為例（圖1），我國農村地區(qū)的困難、弱勢群體的數量明顯高于城市。

隨著市場經濟的不斷發(fā)育，城鄉(xiāng)收入差距的逐步擴大，由城鄉(xiāng)二元結構產生的問題也逐漸暴露出來，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是解決我國“三農”問題的根本途徑。目前，在整體發(fā)展相對落后、經濟來源相對單一、抗風險能力相對較差的農村地區(qū)，社會保障體系非常薄弱，貧困地區(qū)的情況就更為突出。在社會服務供給不足的情況下，農村比城市落后的就更為明顯，這就造成了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同社會群體之間的極大不均衡。農村社會服務長期得不到關注，農村困難、特殊群體的多元化需求供給不足，已經產生了一系列問題。從社會保障的層面來說，做好農村基本社會服務工作是化解社會矛盾、促進社會健康發(fā)展、實現全面小康目標的重要途徑。

在我國農村基本社會服務中，政府是主要的責任承擔者，但不再是最主要的提供者，社會服務的政策導向新趨勢是服務提供者多元化、市場化，中央權責向地方政府轉移，服務提供者聯(lián)合等。多元服務供給、政府購買等是社會服務供給方式創(chuàng)新的主要方向之一。公共部門、非營利組織、市場組織、社工、志愿者等都是社會服務的提供者。在服務形式上主要表現為以物質保障（經濟保障或收入保障）為主，社會福利服務為輔。隨著服務對象需求的變化，以勞務為主的專業(yè)社會服務將成為趨勢。服務內容主要包括為留守兒童、困境兒童提供的關愛保護服務（生活指導、學習輔導、心理疏導等）、為老年人提供的照料服務（居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等）、為特困人員提供的救助服務、為殘疾人提供的康復服務等。

目前，我國農村地區(qū)社會服務需求量較大，但社會事務服務網尚未全面鋪開，社會事務服務體系也亟待完善，單獨作為服務行業(yè)來看，其發(fā)展還很不成熟，無論在廣度還是深度上都有較大的探索空間。總之，除了我國經濟社會發(fā)展遺留的階段性問題外，還存在以下主要問題：

（1）工作機制效率低。各部門行使不同職能，追求不同目標，部門之間缺乏有效溝通和協(xié)作，造成管理分散，效率低下和難以追究責任等問題。農村基本社會服務不是一個部門能獨立完成的工作，應充分發(fā)揮各政府職能部門的優(yōu)勢，充分整合資源，建立民政部門主導，其他部門協(xié)作配合的工作機制。

（2）資金來源渠道窄。農村基本社會服務的主要資金來源是財政投入和志愿捐款等，投入主體仍然是政府。面對如此巨大的服務需求量，僅僅依靠政府的財政投入是遠遠不夠的，要充分發(fā)揮政府財政投入的杠桿效應，積極引導社會資本進入這一領域，形成良性的多元籌資機制，能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。

（3）基礎服務設施不健全。基礎服務設施是進行服務的依托和載體。自2008年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施以來，農村地區(qū)的公共服務設施建設引起了全社會的關注，但農村地區(qū)尚未形成一套健全的規(guī)劃體系，與城市規(guī)劃還有不小的差距。一些村莊按照政府的要求建立了社區(qū)中心，但社區(qū)服務設施建設不均衡，用地及設備差異較大，整體偏低。一些公益性服務設施，如教育設施、文體娛樂場所、圖書室、籃球場、運動場、健身器材等相對缺乏，無法滿足村民的需要。另外，農村公共服務設施空間分布比較分散，致使一部分公共服務設施無法充分發(fā)揮服務職能 [6][7] 。在農村地區(qū)，“重建設、輕管理”的思想和做法普遍存在，一些經濟條件的較好的地區(qū)，公共服務設施建設較完善，但后期缺乏維護和管理，導致大量的服務設施損壞嚴重，造成資源的閑置、浪費。

（4）社會力量參與不足。農村基本社會服務的責任主體是政府，社會力量的參與度較低，社會服務資源分散匱乏，可獲得性弱。根據調研，一些社會志愿者有心參與志愿服務，但找不到合適的平臺和途徑，在社會服務工作開展的同時，應建立合適的平臺，保證志愿者能夠及時獲得相關信息并參與進來。對于適合以政府購買機制實現的服務項目，應該通過政府采購等形式并鼓勵企業(yè)、社會組織、專業(yè)社工、志愿者等參與農村基本社會服務。另外，政府可通過制度性措施，如稅收優(yōu)惠、財政獎補、減少行政審批環(huán)節(jié)等方式吸引社會組織積極參與到農村基本社會服務中，激活農村基本社會服務市場。如，為了提高農村留兒童關愛與保護服務質量，民政部、教育部、財政部、共青團中央、全國婦聯(lián)聯(lián)合印發(fā)了《關于在農村留守兒童關愛保護中發(fā)揮社會工作專業(yè)人才作用的指導意見》（以下簡稱意見）。意見圍繞“引導家庭盡責、充實基層力量、注重因地制宜、強化專業(yè)作用”的原則，提出了一系列支持引導社會工作專業(yè)人才參與農村留守兒童關愛保護工作的政策措施。

（5）專業(yè)社會工作人員缺乏。社會服務工作者是社會服務工作中不可或缺的一部分，每一項服務都需要社會服務工作者與服務對象的直接互動。相對于人口基數而言，專業(yè)社會工作者數量明顯偏少。2018年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，截至2018年底，全國持證社會工作者共計43.9萬人，其中社會工作師10.7萬人，助理工作師33.2萬人。另外，由于農村環(huán)境較為艱苦，待遇也有待提升，基層社工在晉升和交流方面都存在較大障礙，基本上處于一個較封閉的內部循環(huán)體系，無法吸引高素質專業(yè)人才，也較難留住人才。應盡快制定社會工作人才規(guī)劃，認真組織開展社會工作者培訓和繼續(xù)教育工作，培養(yǎng)高素質高水平的社會工作人才。同時，應加強頂層設計，對工資、職務、職稱等方面實行政策傾斜，建立人才激勵保障政策，積極改善農村生活和生存環(huán)境，使優(yōu)秀人才下得去、留得下、干得好，持續(xù)不斷為農村基本社會服務工作注入新鮮血液。

（6）服務監(jiān)督與評估體系不完善。農村基本社會服務的質量有賴相關管理部門、市場以及服務對象對服務和服務機構的監(jiān)督和評估。目前，對服務工作的專業(yè)性、可操作性、資金的使用等方面都缺少相應的監(jiān)督評估體系。在鼓勵社會組織參與社會服務的政策背景下，政府將把大量的社會服務工作以外包、購買或合作的方式轉移到社會組織，一套完善的監(jiān)督與評估體系將在這個過程中發(fā)揮舉足輕重的作用。

2 農村基本社會服務標準化概況

我國目前發(fā)布的農村基本社會服務相關標準主要有GB/T 10944-2012《居家養(yǎng)老服務規(guī)范》、GB/T 28223-2011《救助管理站服務》、MZ/T 058-2014《兒童社會工作服務指南》、GB/T 24433-2009《老年人、殘疾人康復服務信息規(guī)范》等。據統(tǒng)計，共發(fā)布相關標準75項，覆蓋養(yǎng)老服務、兒童服務、社會救助、康復服務等領域。其中，國家標準43項，行業(yè)標準32項。

我國社會服務標準化工作始于20世紀末社會福利機構服務規(guī)范的研究探索，經過多年的發(fā)展，我們也取得了不小的進展，但也存在一些不足，主要有以下方面：

（1）標準體系有待完善 根據系統(tǒng)工程和服務標準化的原理，按照服務標準化要素不同，將標準分為服務基礎標準、服務提供標準、服務保障標準和服務評價標準。我國農村基本社會事務服務領域標準分布情況如圖2所示，從圖2可以看出，服務提供標準和服務保障標準較充足，但服務評價標準嚴重匱乏。

本研究范圍內農村基本社會服務內容包括養(yǎng)老服務、社會救助、留守兒童婦女、康復服務、優(yōu)撫安置、收養(yǎng)等。從圖3來看，我國在養(yǎng)老服務、社會救助、兒童服務等領域的標準數量尚可，但在優(yōu)撫安置方面的服務標準較少，兒童收養(yǎng)方面未檢索到相關標準。通過檢索發(fā)現，我國在農村基本社會服務的標準數量和質量遠遠不能滿足實際需要，主要表現在標準布局不合理、針對性不強等方面，比如優(yōu)撫安置服務雖然有標準，但尚無可實際執(zhí)行的服務提供類標準。

（2）標準化專業(yè)人才匱乏 在經濟全球化不斷加快的今天，各國已將標準化上升到國家戰(zhàn)略的層面以提升本國競爭力，而各種競爭歸根到底還是人才的競爭。我國標準化工作起步較晚，相應的標準化人才培養(yǎng)體系還不完善，很多人員是因為進入了標準化領域才開始標準化知識和技能的學習，比如“師傅帶徒弟”式教學、崗位培訓和繼續(xù)教育等，這種培養(yǎng)模式的一個很大弊端是缺乏系統(tǒng)性。學科專業(yè)知識與標準化知識分離也是我國標準化人才隊伍的一個“通病”，如果沒有扎實和系統(tǒng)的綜合知識積累，就很難有創(chuàng)新，一個缺乏創(chuàng)新的團隊是沒有競爭力的。另外，這種模式只能小批量的培養(yǎng)人才，面對需求量較大的市場，顯得有些力不從心。目前，一些高校也在探索開設標準化學科，但在實際操作中也遇到了不小的挑戰(zhàn)。

（3）標準實施情況監(jiān)督不到位 根據調研，我國農村基本社會服務標準大多數只停留在“完成”階段，不能落地實施。除了社會標準化意識不足之外，標準自身也存在適用性、針對性、時效性差等問題，一些“死”標準和嚴重過時標準仍在執(zhí)行，缺乏有效的標準實施情況監(jiān)督措施。

（4）資金保障不足 目前，我國社會的標準化意識，尤其是服務標準化意識還比較薄弱，從上至下對標準化的重視程度遠遠不能與標準化的重要作用相匹配，導致對標準化領域的經費投入不足，標準化長效運行與保障機制亟待健全。

3 結語

隨著我國全面建設小康社會進程的大力推進，農村弱勢群體的訴求和要求也在不斷變化，配套的基本社會服務體系存在的問題也隨之凸顯，硬件方面主要為人（專業(yè)人員）、財（專項資金）、物（基礎設施）的短缺，軟件方面主要表現為工作機制不健全、服務意識不足、監(jiān)督評價不完善等。從標準化的角度來看，存在標準體系不完善，標準的實用性差等問題。另外，相關重要標準的缺失，導致該領域工作的開展無標可依，服務質量大打折扣。建議相關部門加大對農村基本社會服務工作的重視程度，協(xié)調相關資源的均衡配置，促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。同時，積極參與相關標準的制修訂工作，注重該領域標準化人才的培養(yǎng)，充分發(fā)揮標準化在農村基本社會服務工作中的支撐和引領作用。

參考文獻

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（責編：張 麗）