“十一五”以來的我國鄉(xiāng)村旅游政策綜述

鄉(xiāng)村旅游已經成為我國旅游業(yè)的重要組成部分，成為居民休閑消費的主要內容，成為農村發(fā)展、農業(yè)轉型、農民致富的重要抓手。鄉(xiāng)村旅游政策既是產業(yè)政策的重要組成，也是農村政策的重要組成，涉及“三農”發(fā)展的諸多領域。如：農業(yè)發(fā)展、產業(yè)融合、鄉(xiāng)村建設、農村改革、農村扶貧等。從層級看，既有國家層面的也有旅游、農業(yè)等行業(yè)部門層面的。國家層面主要是綱領性的指導文件，行業(yè)部門主要是行業(yè)具體發(fā)展政策。2006年，由國家旅游局出臺了我國第一份促進農村旅游發(fā)展的指導意見，由此進入了政府推動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的政策階段。

一、“十一五”時期的鄉(xiāng)村旅游政策

1.該時期政策特點

政策對鄉(xiāng)村旅游作用和定位有了初步意見，提出了農業(yè)功能多元化，并強調鄉(xiāng)村旅游的產業(yè)經濟性，突出鄉(xiāng)村旅游的就業(yè)、增收、內需功能。同時，政策提出了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的部分著力點以及保障措施。在這一時期，鄉(xiāng)村旅游相關文件出臺目的基本圍繞新農村建設、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、保增長促發(fā)展等宏觀政策要求展開。

2.重點政策

2006年，國家旅游局“關于促進農村旅游發(fā)展的指導意見”提出，發(fā)展農村旅游是參與社會主義新農村建設的積極實踐、是以城帶鄉(xiāng)的重要途徑、是推動旅游業(yè)成為國民經濟重要產業(yè)的主要力量，這是對鄉(xiāng)村旅游重要作用的初步表述。該文件還對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的著力點提出設計，即：建設服務體系;開拓市場;培養(yǎng)人才;分類指導發(fā)展;加大扶持等。同年，鄉(xiāng)村旅游被寫入國務院發(fā)布的國民經濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃，在規(guī)劃中，把發(fā)展休閑觀光農業(yè)作為挖掘農業(yè)增收潛力從而增加農民收入的一項舉措。

2007年中央一號文件首次提出農業(yè)功能多元化，指出農業(yè)除提供食品、原料外，還具有就業(yè)增收、生態(tài)保護、觀光休閑、文化傳承等功能。這是國家層面對農業(yè)經濟、社會、生態(tài)等多元化功能的肯定，并在發(fā)展特色農業(yè)中提出要重視發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。同年，在國務院發(fā)表的“關于加快服務業(yè)的若干意見”的“積極發(fā)展農村服務業(yè)”中提出大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等特色產業(yè)。

2009年國務院發(fā)布“關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見”，提出實施鄉(xiāng)村旅游富民工程，開發(fā)農業(yè)觀光、體驗旅游活動，發(fā)展旅游村鎮(zhèn)、農家樂、休閑農莊等產品，以此推進鄉(xiāng)村旅游產品多樣化;提出培育新的旅游消費熱點，推進旅游與農業(yè)、林業(yè)等融合發(fā)展;提出規(guī)劃、人員培訓、加大投入、金融扶持等鄉(xiāng)村旅游發(fā)展保障舉措。

2010年國家農業(yè)部和旅游局聯(lián)合發(fā)布了全國休閑農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣、示范點創(chuàng)建活動的意見，農業(yè)部發(fā)布了推薦中國最有魅力休閑鄉(xiāng)村的通知。

3.該時期政策作用

“十一五”期間政府文件對鄉(xiāng)村旅游的表述體現(xiàn)出，政府開始重視鄉(xiāng)村旅游對解決農業(yè)、農民問題的作用。本階段政策引導作用較強，即：明確了鄉(xiāng)村旅游是農村產業(yè)的重要組成部分;強調了鄉(xiāng)村旅游的經濟功能，即農村產業(yè)發(fā)展、農民增收;提出產品主要方向是觀光、體驗;提出了示范創(chuàng)建和推介要求。不足在于：對鄉(xiāng)村旅游的定位存在“特色農業(yè)”“農村服務業(yè)”的不同說法;僅是提出農業(yè)功能在經濟領域之外的拓展，沒有對社會、生態(tài)等領域拓展有更多指導;提出的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展重點不完善，特別是引導發(fā)展的產品依然是觀光、“農家樂”體驗產品為主;保障措施不完善，特別是具體的土地、資金等支持政策。這些情況反映出“十一五”鄉(xiāng)村旅游政策處于起步、探索階段，政策內容待完善、體系待健全。

二、“十二五”時期的鄉(xiāng)村旅游政策

1.該時期政策特點

政策對鄉(xiāng)村旅游作用和定位有了更高肯定，深化了鄉(xiāng)村旅游功能拓展，開始提出鄉(xiāng)村旅游延伸農村產業(yè)鏈以及一二三產業(yè)融合發(fā)展。同時，更加突出鄉(xiāng)村旅游的就業(yè)、增收功能，并將鄉(xiāng)村旅游與扶貧工作結合，旅游扶貧成為重要扶貧舉措。該時期，政策對鄉(xiāng)村旅游在社會文化、生態(tài)等方面的功能均進行了推動。此外，政策還提出改革、創(chuàng)新舉措。與“十一五”相比，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的政策逐步完善，特別是具體支持性政策得到充實。在這一時期，鄉(xiāng)村旅游相關文件出臺目的基本圍繞產業(yè)又快又好、持續(xù)健康發(fā)展要求展開。

2.重點政策

2011年，國務院發(fā)布的我國“十二五”規(guī)劃提出利用農業(yè)景觀資源發(fā)展觀光、休閑、旅游等農村服務業(yè)，并作為拓寬農民增收渠道、鞏固提高家庭經營收入的舉措;發(fā)布的扶貧開發(fā)綱要將旅游扶貧作為專項扶貧中產業(yè)扶貧的重要舉措。同年，農業(yè)部發(fā)布的休閑農業(yè)“十二五”規(guī)劃深化了鄉(xiāng)村旅游（休閑農業(yè)）的作用和定位，指出：是推進農業(yè)功能拓展和農村產業(yè)結構調整的重要舉措;是促進農民就業(yè)增收的重要渠道;是推進社會主義新農村建設的重要載體;是推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有效途徑;是推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有效途徑。提出該產業(yè)是橫跨農村一二三產業(yè)的新興產業(yè)、農民就業(yè)增收和滿足居民休閑需求的民生產業(yè)、緩解資源約束和保護生態(tài)環(huán)境的綠色產業(yè)、發(fā)展新型消費業(yè)態(tài)和擴大內需的支柱產業(yè)。

2012年，國務院發(fā)布的現(xiàn)代服務業(yè)“十二五”規(guī)劃在生活性服務業(yè)、農村服務業(yè)中均提及鄉(xiāng)村旅游，并將其列入專項旅游產品和鄉(xiāng)村特色產業(yè)，該規(guī)劃首次提出扶持農民專業(yè)合作社發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。

2013年的中央一號文件首次提出鼓勵社會資本投向鄉(xiāng)村旅游，并將發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和休閑農業(yè)作為農村生態(tài)文明建設的一項舉措。

2014年國務院發(fā)布旅游業(yè)改革發(fā)展意見，對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提出了較為全面的指導，包括依托資源挖掘文化和生態(tài)優(yōu)勢、產品開發(fā)、規(guī)劃引導、基礎設施、服務體系、智力支持、用地支持等，并首次提出鄉(xiāng)村旅游與新型城鎮(zhèn)化有機結合。同年，農業(yè)部發(fā)布進一步促進休閑農業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的通知，再次深化鄉(xiāng)村旅游（休閑農業(yè)）的作用和定位。明確該產業(yè)是提高農業(yè)效益、增加農民收入的有效途徑;是增加就業(yè)容量、促進社會和諧的有效渠道;是傳承農耕文明、弘揚傳統(tǒng)文化的重要舉措;是保護生態(tài)環(huán)境、建設美麗鄉(xiāng)村的有效手段。并提出使該產業(yè)成為促進農業(yè)增效、農民增收、農村環(huán)境改善的支柱性產業(yè)。通知還對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提出了新要求，即豐富類型和融合集聚、創(chuàng)意設計和文化傳承、素質提升和提檔升級、規(guī)范管理和生態(tài)保護以及培育品牌。

2015年的中央一號文件將農村一二三產業(yè)融合發(fā)展作為促進農民增收的重要任務之一，并將鄉(xiāng)村旅游作為一二三產業(yè)融合的主要載體。提出了開發(fā)農業(yè)功能，挖掘鄉(xiāng)村生態(tài)休閑、旅游觀光、文化教育價值的要求，以及建設旅游鎮(zhèn)村、打造多樣化鄉(xiāng)村旅游休閑產品、提高管理服務水平、增強線上線下營銷能力、加大設施建設投入等舉措，并要求制定用地、金融、財政、稅收等扶持政策。本年的中央一號文件對鄉(xiāng)村旅游功能價值進行了進一步深化，并從全國范圍進行推進，還首次細化了對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的舉措、要求。為落實一號文件的要求，國務院辦公廳先后發(fā)布了轉變農業(yè)發(fā)展方式意見、促進旅游投資和消費意見、推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展意見，首次提出實施鄉(xiāng)村旅游提升計劃。農業(yè)部等11部門聯(lián)合發(fā)布開發(fā)農業(yè)多種功能促進休閑農業(yè)發(fā)展的通知，主要落實國務院文件的要求，并提出將休閑農業(yè)發(fā)展與現(xiàn)代農業(yè)、美麗鄉(xiāng)村、生態(tài)文明、文化創(chuàng)意產業(yè)建設、農民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新融為一體的目標。該通知與之前文件相比，最突出的是完善、細化了用地、財稅、融資、公共服務、組織領導、部門分工等促進發(fā)展的保障性政策措施。

3.該時期政策作用

“十二五”時期政策肯定了鄉(xiāng)村旅游更多功能，強調農村一二三產業(yè)融合、農業(yè)多功能開發(fā)，將鄉(xiāng)村旅游的作用擴展到農村產業(yè)、社會和諧、文化發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設、生態(tài)環(huán)境等諸多領域，并定位為諸多領域的支柱性產業(yè)，成為解決農業(yè)、農村、農民的重要舉措。這一時期，政策開始引導鄉(xiāng)村旅游升級，提出了內涵豐富的融合發(fā)展、新型產品開發(fā)、創(chuàng)意設計、文化保護傳承開發(fā)等更高層次發(fā)展要求，并引導運用市場手段、多元人才培養(yǎng)措施、信息技術手段、輿論宣傳推介手段等，并鼓勵多主體參與、行業(yè)協(xié)會自律，以此促進鄉(xiāng)村旅游自我發(fā)展能力。本時期對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的政策支持力度有較大提升，基本涵蓋發(fā)展所需組織領導、資金、人才、土地等各種要素。與“十一五”相比，鄉(xiāng)村旅游政策發(fā)展充實，內容逐步完善、體系逐步健全。

三、“十三五”時期的鄉(xiāng)村旅游政策

1.該時期政策特點

政策對鄉(xiāng)村旅游作用、定位再次進行了深化和更多肯定，全面深化了農村產業(yè)鏈價值鏈拓展以及產業(yè)融合，強調鄉(xiāng)村旅游促進農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展、培育新動能、促進高質量發(fā)展方面的功能，著力于增強功能發(fā)揮作用、提質升級可持續(xù)發(fā)展。與“十二五”相比，鄉(xiāng)村旅游政策從注重規(guī)模、速度向注重質量、效益轉變。這一時期，鄉(xiāng)村旅游相關文件出臺目的基本圍繞全面小康、供給側結構性改革、鄉(xiāng)村振興等宏觀政策要求展開。

2.重點政策

2016年的中央一號文件將鄉(xiāng)村旅游發(fā)展與全面小康要求結合在一起，提出讓鄉(xiāng)村旅游成為繁榮農村、富裕農民的新興支柱產業(yè)。文件對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展進行了詳細指導。包括：對依托的要素以及業(yè)態(tài)進行了充實，即依托鄉(xiāng)村生態(tài)、農業(yè)、景觀風貌、文化等資源，發(fā)展休閑度假、觀光、養(yǎng)生養(yǎng)老、創(chuàng)意農業(yè)、農耕體驗、鄉(xiāng)村手工藝等業(yè)態(tài);提出了特色小鎮(zhèn)、魅力村莊、森林景區(qū)等載體以及休閑農莊、鄉(xiāng)村酒店、特色民宿、自駕露營、戶外運動等鄉(xiāng)村休閑度假產品指引;在鄉(xiāng)村旅游組織方式上首次提出扶持農民發(fā)展休閑旅游合作社;為保障發(fā)展，還對基礎服務設施建設、規(guī)劃、資金、土地等進行了安排。國務院發(fā)布旅游“十三五”規(guī)劃從產品創(chuàng)新擴大新供給角度強調鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，提出了規(guī)劃指導、市場推廣、人才培訓、環(huán)境整治以及后備箱行動、創(chuàng)客行動等工作指導。農業(yè)部出臺了大力發(fā)展休閑農業(yè)的意見，具體細化了1號文件對休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的指導性要求，首次提出鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的多規(guī)合一、打造產業(yè)帶產業(yè)群、從戰(zhàn)略和全局的高度深化對休閑農業(yè)的認識等要求。

2017年一號文件將鄉(xiāng)村旅游與農業(yè)供給側結構性改革結合起來，從壯大農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)、拓展農業(yè)產業(yè)鏈價值鏈角度提出大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。相較于2016年一號文件，2017年的一號文件同樣對鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展提出了詳細指導。包括：對發(fā)展依托的要素進行了擴展，即涵蓋鄉(xiāng)村各類物質、非物質資源;提出產業(yè)深度融合指導，即用“旅游+”、“生態(tài)+”等多模式推進鄉(xiāng)村農林業(yè)余旅游、教育、文化、康養(yǎng)等各產業(yè)深度融合;對業(yè)態(tài)和產品進一步提出打造主題旅游目的地、精品線路、民宿和養(yǎng)生養(yǎng)老基地的指引;在鄉(xiāng)村旅游組織上提出鼓勵集體經濟組織創(chuàng)辦或聯(lián)辦的意見;首次提出完善行業(yè)標準和建立監(jiān)管規(guī)范等要求。為進一步發(fā)揮鄉(xiāng)村旅游穩(wěn)增長、促消費、減貧困、惠民生等作用，國家發(fā)改委等14部門聯(lián)合發(fā)布了促進鄉(xiāng)村旅游提質升級的行動方案，雖然方案的行動任務只有三項，涉及以投資改善設施和配套、以政策和長效機制完善環(huán)境、以分類指導推進區(qū)域差異發(fā)展，但具體提出的13項舉措創(chuàng)新性、針對性均較強。如：鼓勵和引導民間投資通過PPP、公建民營等方式參與建設;以長期租賃、先租后讓、租讓結合方式提供用地;探索實行股份公司、專業(yè)合作社等新型經營管理模式;促進“旅游+農業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”融合發(fā)展;加強鄉(xiāng)村旅游信用體系建設等。農業(yè)部專門出臺落實休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游政策的通知，強調中央有關政策的落地生效。

2018年一號文件將鄉(xiāng)村旅游與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求結合起來，從提升鄉(xiāng)村產業(yè)質量培育發(fā)展新動能和鄉(xiāng)村綠色發(fā)展兩個方面提出鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展要求。強調了鄉(xiāng)村旅游精品工程和載體的建設、便利市場準入和行業(yè)監(jiān)管辦法的研究，以及將鄉(xiāng)村生態(tài)優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢，增加生態(tài)服務供給，打造鄉(xiāng)村生態(tài)旅游產業(yè)鏈。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）將鄉(xiāng)村旅游納入了鄉(xiāng)村發(fā)展、產業(yè)壯大、生態(tài)建設、文化弘揚的舉措內容之中。國家農業(yè)農村部、發(fā)改委等13部門和文旅部等17部門陸續(xù)出臺關于鄉(xiāng)村旅游升級、可持續(xù)發(fā)展的通知、行動方案、意見等。這些部門文件繼續(xù)深化鄉(xiāng)村旅游提質升級的舉措，相較于過去進一步提出：鄉(xiāng)村旅游優(yōu)化布局，規(guī)模化、集群化發(fā)展;探索名勝名城名鎮(zhèn)名村“四名一體”全域旅游發(fā)展模式;促進鄉(xiāng)村旅游便利化;創(chuàng)新鄉(xiāng)村旅游營銷、品牌建設;豐富文化內涵，提升鄉(xiāng)村旅游文化軟實力和持續(xù)競爭力等。并強調以補短板為重點完善設施，以農村人居環(huán)境整治為重點改善環(huán)境，豐富產品，健全產品、服務標準，提升服務規(guī)范管理，完善利益鏈接助力脫貧攻堅。

3.該時期政策作用

“十三五”期間出臺的各類政策促進了全國鄉(xiāng)村旅游政策體系框架的完善。該階段的一號文件連續(xù)兩年對鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展提出了詳細指導，并肯定了鄉(xiāng)村旅游在國家多個發(fā)展大戰(zhàn)略中的重要作用。這些政策將鄉(xiāng)村旅游的地位提高到國家戰(zhàn)略層面，賦予鄉(xiāng)村旅游更高的歷史使命和責任擔當。本時期的主要任務是促進鄉(xiāng)村旅游提質升級從而發(fā)揮更強功能，與“十二五”相比：提出了在產品和業(yè)態(tài)方面和其他產業(yè)深度融合的政策;提出了空間聚集規(guī)模化發(fā)展、區(qū)域協(xié)同并差異發(fā)展的政策;提出了旅游組織創(chuàng)新，即經營服務主體創(chuàng)新的政策;提出了更為廣泛的標準建立政策;提出了更多精品、品牌建設政策;提出了更高層次的規(guī)劃建筑設計、創(chuàng)意、策劃、職業(yè)經理等新的人才政策;提出了文化提升鄉(xiāng)村旅游軟實力、競爭力的政策;提出了鄉(xiāng)村旅游智慧化、便利化政策，等等。同時，在強化支持政策的同時，還增加鄉(xiāng)村文化和生態(tài)等資源保護、用地監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管等規(guī)范管理政策。

四、“十一五”以來鄉(xiāng)村旅游政策演進軌跡

1.政策目標從單一到綜合

體現(xiàn)在鄉(xiāng)村旅游定位上，從強調促進農業(yè)增效、農民增收、扶貧富民等經濟目標，發(fā)展到涵蓋經濟以及社會、文化、生態(tài)等多元綜合目標;體現(xiàn)在產業(yè)發(fā)展上，從較為單一的速度規(guī)模擴張目標演變?yōu)橥ㄟ^供給側結構性綜合改革促進提質升級質量效益優(yōu)化目標。

2.政策鼓勵的依托資源及旅游產品從局部到全面

最開始的資源依托是農業(yè)和田園風光，產品主要是觀光、采摘。隨著逐步增加歷史文化、民族文化、民俗文化等文化資源，山林、湖泊等生態(tài)資源，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展資源開始涵蓋鄉(xiāng)村各類物質、非物質資源。產品與之相適應，開發(fā)出休閑、度假、體驗、康養(yǎng)、科普等系列產品，產品載體也從農家樂發(fā)展到休閑農莊、度假中心、露營基地、創(chuàng)意農園、田園綜合體、農業(yè)公園、旅游村鎮(zhèn)等。

3.政策倡導的發(fā)展方式從簡單到復雜

初期的發(fā)展方式就是農業(yè)增加旅游服務，隨著對鄉(xiāng)村其他資源旅游價值的挖掘推進，“旅游+”、全域旅游成為政策倡導的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展方式。由于可加的要素眾多，不同要素加的具體方式不同，使得發(fā)展方式日趨復雜。

4.政策的重心從點到面

初期政策關注的是鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展問題，以促進本產業(yè)快速發(fā)展為重心，舉措也主要圍繞產業(yè)發(fā)展所需的扶持、服務、市場、人才等要素。隨著產業(yè)成長，其多元功能不斷顯現(xiàn)，政策開始關注鄉(xiāng)村旅游與農村產業(yè)、農村、農民的關系，重心轉變?yōu)槿绾胃冒l(fā)揮其諸多積極作用。由此，政策舉措圍繞有利于農村產業(yè)融合、壯大新產業(yè)新業(yè)態(tài)、產業(yè)鏈價值鏈提升、新動能培育、精準扶貧等方面展開。具體政策舉措逐步形成體系，涵蓋方方面面。

5.政策的保障辦法從探索到成熟

2006、2007年的文件對鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展保障沒有提出太多有力的政策。2011年休閑農業(yè)“十二五”規(guī)劃第一次提出了包括土地、稅費、資金投入、融資等在內的保障性政策。同時，初期推進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的主要是農業(yè)、旅游少數(shù)部門。隨后，保障性政策不斷充實、細化，針對性和有效性不斷提高，涉足鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的部門日益增多。以2018年“關于促進鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導意見”為例，聯(lián)合發(fā)文部門多達17個。當前鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的保障基本涵蓋發(fā)展所需的組織、土地、投入、金融、人才、公共服務等各項要素，且與農村改革、相關領域創(chuàng)新緊密對接，形成較為全面、成熟的辦法。

作者簡介：

楊玲（1972--）女，四川閬中人，重慶社會科學院市情與發(fā)展戰(zhàn)略研究所副所長、研究員，經濟學學士，主要研究方向為城市經濟、區(qū)域經濟。