深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村治理的困境與路徑選擇

高峰

摘 要：鄉(xiāng)村治理作為國(guó)家治理體系的一個(gè)重要組成部分，推進(jìn)其體系的現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。要想實(shí)現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理，就需要黨和政府進(jìn)一步建立健全鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制，從各個(gè)方面著手解決疑難問(wèn)題，從根本上推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化。深度連片貧困地區(qū)在我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中占據(jù)突出地位，具有“老少邊山窮庫(kù)”等特征，如何妥善解決少數(shù)民族地區(qū)貧困問(wèn)題就顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;深度貧困地區(qū);少數(shù)民族;現(xiàn)代化

一、鄉(xiāng)村治理的相關(guān)內(nèi)容

鄉(xiāng)村治理并非近幾十年才出現(xiàn)的新概念，而是從古至今的執(zhí)政者都需要仔細(xì)考慮的議題。在我國(guó)這種傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，如何解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這三大問(wèn)題就顯得尤為重要。新時(shí)代以來(lái)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得重大成就，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以全面實(shí)施，農(nóng)村改革全面深化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平全面提升，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性變革。新問(wèn)題需要新思路，這就要求黨和政府把握最新變化，從整體上推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。

完善和提升鄉(xiāng)村治理水平不僅要充分發(fā)揮人民群眾的力量，同時(shí)提升鄉(xiāng)村自我管理、自我完善和自我監(jiān)督的能力，還要在組織、人力、資源和服務(wù)等方面加大扶持力度，從而協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程[1]。通過(guò)分析和梳理當(dāng)前學(xué)界對(duì)農(nóng)村基層治理的研究思路，學(xué)術(shù)界主要從以下方面進(jìn)行了研究：為了更好地闡釋和解決農(nóng)村社會(huì)面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，相關(guān)學(xué)者提出了農(nóng)村基層治理或者鄉(xiāng)村治理的概念。賀雪峰認(rèn)為，農(nóng)村治理是“一種鄉(xiāng)村社會(huì)的管理模式，或者說(shuō)是村民如何實(shí)現(xiàn)自主管理，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有序發(fā)展”[2]?！爱?dāng)前中國(guó)不同地區(qū)存在著不同的鄉(xiāng)村管理體制的選擇，并且這種選擇仍在進(jìn)行中。只有形成與當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村相匹配的鄉(xiāng)村管理體制，才能實(shí)現(xiàn)可行的基層治理現(xiàn)代化”[3]。黨國(guó)英認(rèn)為，農(nóng)村治理是指“以鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)的國(guó)家機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機(jī)構(gòu)給鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共品的活動(dòng)。[4]郭正林認(rèn)為，農(nóng)村治理是一種組織活動(dòng)，是“各種組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村民委員會(huì)、七站八所等共同作用于鄉(xiāng)村社會(huì)，從而管理好鄉(xiāng)村社會(huì)的一種活動(dòng)”[5]。綜上可知，農(nóng)村基層治理是指一個(gè)政治制度框架或政治結(jié)構(gòu)之中最基層的權(quán)力運(yùn)作過(guò)程，其核心是基層民主，其方式是運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范各種社會(huì)活動(dòng)，其目的是最大限度地促進(jìn)國(guó)家公共利益。

二、少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理面臨的主要問(wèn)題

1.資金不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后

我國(guó)深度貧困地區(qū)基本上都處在山嶺之中，往來(lái)道路崎嶇不平。以往人們進(jìn)出村莊的步行時(shí)間單程就需要耗費(fèi)數(shù)小時(shí)，與外界的交流更是稀少，群眾基本不會(huì)走出山區(qū)，大部分人可能一輩子都沒(méi)有到過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最遠(yuǎn)的地方就是村莊集市或者村委會(huì)。道路建設(shè)的落后不僅阻礙了村民們走出大山的步伐，也使得村中的特色產(chǎn)品出不去，這就導(dǎo)致了村中產(chǎn)業(yè)發(fā)展不起來(lái)、農(nóng)戶也遲遲脫不了貧。

自打取消農(nóng)業(yè)稅以來(lái)，基層相關(guān)收入急劇減少，大部分鄉(xiāng)村集體面臨入不敷出的窘境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只剩下為數(shù)極少的工商稅收入;自取消了原先本納入財(cái)政預(yù)算和財(cái)務(wù)開支的稅費(fèi)項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力大大減少。而縣級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)只能做到工資結(jié)算，落到村一級(jí)的轉(zhuǎn)移支付更少。這種情況尤其在邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)更為突出，不少地方行政成本高，工作條件差，真正能落實(shí)到手中的款項(xiàng)更少。資金的缺乏不僅導(dǎo)致村鎮(zhèn)工作人員的待遇難以提升，也無(wú)法保證工作熱情與效率。

2.部分鄉(xiāng)村干部能力不足

由于少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化及制度等各方面相對(duì)落后，鄉(xiāng)村干部多數(shù)出自本土的現(xiàn)實(shí)決定了整個(gè)隊(duì)伍的文化素養(yǎng)水平較低，能力和水平很難達(dá)到治理鄉(xiāng)村的要求。部分鄉(xiāng)村干部不僅相關(guān)能力欠缺，而且依法辦事的能力不強(qiáng)，真正遇到問(wèn)題處理起來(lái)只能依靠過(guò)往舊有的經(jīng)驗(yàn)和對(duì)村莊事務(wù)的熱情，很難直接從法律的角度去著手解決問(wèn)題問(wèn)題。這類干部在處理農(nóng)村大量繁雜的事務(wù)時(shí)，基本都是只想著把事情壓一壓、緩一緩乃至大事化小、小事化了，習(xí)慣于用傳統(tǒng)思維息事寧人，只是以不擴(kuò)大事態(tài)為目的，法治理念淡薄。用權(quán)力強(qiáng)行解決問(wèn)題、以自己的態(tài)度代表法律手段，給鄉(xiāng)村治理增加了不少人為障礙。有的干部甚至在面對(duì)糾紛和沖突時(shí)，往尋求以“家規(guī)”甚至“族規(guī)”解決問(wèn)題，不希望通過(guò)司法途徑來(lái)維護(hù)群眾權(quán)益，造成許多矛盾糾紛得不到合理解決，導(dǎo)致上訪、群訪、鬧訪事件頻頻發(fā)生，給鄉(xiāng)村治理工作帶來(lái)許多難以解決的問(wèn)題，甚至?xí)劤扇罕娦允录?/p>

當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理手段主要有兩種：一種是行政性或半行政性的手段，即上傳下達(dá)的治理手段;二是傳統(tǒng)的治理手段，主要是村干部按照傳統(tǒng)習(xí)慣推行治理措施。在信息化時(shí)代大背景下，僅僅依托行政或傳統(tǒng)的治理手段，面對(duì)村莊大部分青壯年人口在外的實(shí)際狀況，必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化有著不可忽視作用的群眾基礎(chǔ)相對(duì)較差，甚至導(dǎo)致惠農(nóng)涉農(nóng)政策難以有效及時(shí)落實(shí)。

3.留守家庭人口問(wèn)題

村莊的空心問(wèn)題已逐漸成為當(dāng)前少數(shù)民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一大阻礙，隨著城市相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使得農(nóng)村的大量勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，一大批青壯年農(nóng)民紛紛進(jìn)入城市，越來(lái)越多的村莊只剩老人和兒童。這種現(xiàn)實(shí)狀況不僅導(dǎo)致農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)比例嚴(yán)重失調(diào)，而且留守農(nóng)民的生存條件也得不到有效保障。

農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興不可否認(rèn)的主體，但是隨著原本的勞動(dòng)力外流，老人孩子對(duì)村莊事務(wù)的參與度低在非常大的程度上影響了農(nóng)村的治理效果。鄉(xiāng)村為數(shù)不多的精英式人才流失不僅直觀上造成了人才缺失，更是深層次導(dǎo)致了參與結(jié)構(gòu)不均衡的現(xiàn)狀。這情況意味著實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理只能靠老年人和婦女群體，而在處理鄉(xiāng)村公共事務(wù)方面，老人和兒童在參與積極性、組織協(xié)調(diào)能力等方面明顯不如男性具有優(yōu)勢(shì)，這進(jìn)一步制約了鄉(xiāng)村整體治理效率和治理水平。

三、政府對(duì)主要問(wèn)題的解決措施

首先，面對(duì)當(dāng)前深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，必須牢牢堅(jiān)持六道底線，即黨的領(lǐng)導(dǎo)、以農(nóng)民為治理主體、堅(jiān)持鄉(xiāng)村自治、依法治理、保持農(nóng)村穩(wěn)定以及突出治理主體多元化六個(gè)方面[6]。在這些大方向上不能出現(xiàn)任何偏差，否則導(dǎo)致的后果是不可想象的。只有以堅(jiān)持這六大底線為根本準(zhǔn)則，才能更好地推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

其次，鄉(xiāng)村治理必須符合當(dāng)下實(shí)施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新要求，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興離不開鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的保駕護(hù)航，二者相輔相成。要堅(jiān)持因地制宜，對(duì)少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)狀采取更有針對(duì)性的措施，要讓少數(shù)民族群眾適應(yīng)這種新形勢(shì)、新情況。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)不能機(jī)械照搬所謂“優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)”，而是要突出地方特色，具體采取符合本地實(shí)際狀況的措施。

最后，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要健全村民自治、法治、德治的鄉(xiāng)村治理體系。治理重心要逐漸下移，把治理重心下沉至農(nóng)村社區(qū);加強(qiáng)農(nóng)村基層黨建工作，推進(jìn)“黨政一肩挑”，承擔(dān)起責(zé)任。規(guī)范村級(jí)組織工作事務(wù)，切實(shí)減輕村級(jí)組織負(fù)擔(dān);增強(qiáng)村民自治組織能力，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制;全面實(shí)施村級(jí)事務(wù)陽(yáng)光工程，推進(jìn)村級(jí)事務(wù)及時(shí)公開[7]。

具體來(lái)說(shuō)要做到：

（1）加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

加大資金投入，完善基層公路網(wǎng)絡(luò)。首先做到在有條件的地區(qū)村村通公路、組組通水泥路，最終做到戶戶通路，徹底解決交通不便的難題。條件艱苦的地方要適時(shí)推動(dòng)易地搬遷，讓村民們走出大山，進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣城生活、工作;同時(shí)不能一搬了事、一放了之，政府做好相關(guān)配套措施，解決農(nóng)民離開土地的生存難題，如加大招商引資力度開辦工廠、扶持勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)等等。

在基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)村地區(qū)推動(dòng)一、二、三產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，完善農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工補(bǔ)助補(bǔ)貼政策，因地制宜開展糧食、茶葉、中藥材等農(nóng)產(chǎn)品深度加工和綜合利用，提升農(nóng)產(chǎn)品加工率和附加值。重點(diǎn)培養(yǎng)具有示范效應(yīng)的行業(yè)龍頭人物，引導(dǎo)外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，鞏固鄉(xiāng)村主體力量。其中最重要的是資金問(wèn)題，不從根本上解決就無(wú)從談起真正解決。不能只依靠財(cái)政補(bǔ)貼或者外出打工解決農(nóng)戶生活問(wèn)題，而是要因地制宜在村中發(fā)展產(chǎn)業(yè)、興辦企業(yè)，通過(guò)資金入股或者勞動(dòng)力入股來(lái)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（2）加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)揮黨的帶頭作用

加強(qiáng)村莊黨支部與村委會(huì)的干部隊(duì)伍建設(shè)，尤其是支部書記作為全村黨的工作的組織者，只有本身具有過(guò)硬的基本素質(zhì)，才能更好的引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)。村黨支部書記必須要求自己具有過(guò)硬的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，只有這樣才能在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中真正發(fā)揮帶頭人作用。同時(shí)應(yīng)當(dāng)健全村干部選拔、任命制度，在村一級(jí)就進(jìn)行人才儲(chǔ)備，培養(yǎng)鄉(xiāng)村年輕黨員和青年人才作為重點(diǎn)發(fā)展對(duì)象，干部隊(duì)伍年輕化才能符合發(fā)展要求。

少數(shù)邊民地區(qū)要不斷探索建立鄉(xiāng)村治理工作長(zhǎng)效機(jī)制?；鶎狱h委政府要高度重視，把鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新納入重要工作議程，成立鄉(xiāng)、村兩級(jí)工作機(jī)構(gòu)，黨政機(jī)關(guān)一把手負(fù)責(zé)到位，分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)，各個(gè)職能部門具體實(shí)施的工作格局。突出黨建引領(lǐng)，夯實(shí)基層黨組織，配優(yōu)配強(qiáng)村級(jí)班子，充分發(fā)揮村級(jí)黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。選準(zhǔn)選好駐村第一書記，確保每個(gè)貧困村都要有第一書記，帶領(lǐng)群眾脫貧致富。

（3）堅(jiān)持“兩不愁三保障”，完善基本公共服務(wù)體系

以發(fā)展需求為重點(diǎn)，完善基本公共服務(wù)體系為主導(dǎo)。圍繞“兩不愁三保障”脫貧目標(biāo)，加強(qiáng)“三保障”以滿足深度貧困人口的發(fā)展性需求。義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全的保障需要大量的資金投入，必須依靠政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政手段等予以支持，應(yīng)建立健全公共財(cái)政體制，合理確定公共支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，增加教育、醫(yī)療和住房支出實(shí)現(xiàn)合理配置和充分供給，解決“三保障”的困難。

加強(qiáng)教育、醫(yī)療、住建等有關(guān)部門的脫貧攻堅(jiān)機(jī)制建設(shè)。相關(guān)部門應(yīng)盡快結(jié)合本部門工作實(shí)際制定脫貧攻堅(jiān)方案，規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施，規(guī)范并調(diào)動(dòng)不同領(lǐng)域參與扶貧脫貧工作，彌補(bǔ)脫貧攻堅(jiān)短板。此外，加強(qiáng)基本公共服務(wù)、公共安全、社會(huì)心理服務(wù)、社區(qū)、社會(huì)組織等方面的制度建設(shè)，規(guī)范和保障其在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮作用。

注釋：

[1]呂德文.協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化.臺(tái)州日?qǐng)?bào)，2019年8月14日

[2]賀雪峰.鄉(xiāng)村治理研究與村莊治理研究.地方財(cái)政研究，2007年3月

[3]賀雪峰.鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化：村莊與體制.求索，2017年10月

[4]黨國(guó)英.我國(guó)鄉(xiāng)村治理改革回顧與展望.社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2008年12月

[5]郭正林.鄉(xiāng)村治理及其制度績(jī)效評(píng)估：學(xué)理性案例分析.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2004年4月

[6]郭振宗.鄉(xiāng)村治理要聚焦六方面問(wèn)題.大眾日?qǐng)?bào)，2019年5月15日

[7]國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)，2019年6月