中央企業(yè)全面預(yù)算管理中 存在的問(wèn)題及對(duì)策探討

袁松清

摘要：全面預(yù)算管理起源于英國(guó)，但美國(guó)將其廣泛運(yùn)用于企業(yè)并使其得到了極大的發(fā)展，其中最為典型的案例的便是美國(guó)通用集團(tuán)。在當(dāng)今的美國(guó)大型企業(yè)中，幾乎所有的企業(yè)都實(shí)施了全面預(yù)算管理。全面預(yù)算管理作為現(xiàn)代化企業(yè)的管理工具，其職能早已經(jīng)從單一的計(jì)劃發(fā)展到兼具戰(zhàn)略、控制、考核等綜合管理職能，成為企業(yè)贏得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的必備管理工具，重要性不言而喻。我國(guó)大型中央企業(yè)開展全面預(yù)算管理的時(shí)間較晚。自2002年財(cái)政部發(fā)布全面預(yù)算管理指導(dǎo)意見以來(lái)，中央企業(yè)逐步建立全面預(yù)算管理體系，目前全面預(yù)算管理在中央企業(yè)已實(shí)現(xiàn)全覆蓋，其中也涌現(xiàn)出了一批先進(jìn)實(shí)踐者，有力提升了國(guó)內(nèi)全面預(yù)算管理的水平。但從實(shí)際的執(zhí)行效果來(lái)看，中央企業(yè)現(xiàn)有的全面預(yù)算管理體系整體上仍處于框架階段，有形而無(wú)實(shí)，重預(yù)算而缺全面，重預(yù)算而缺管理，無(wú)法產(chǎn)生有效的激勵(lì)。文章將基于中央企業(yè)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)全面預(yù)算管理中出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討，提出解決問(wèn)題的方法和建議，以期為其他企業(yè)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：中央企業(yè);全面預(yù)算管理;問(wèn)題;對(duì)策

中央企業(yè)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)支柱，一般都有十分龐大的規(guī)模和機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)形態(tài)繁雜，這給各中央企業(yè)集團(tuán)實(shí)施統(tǒng)一的全面預(yù)算管理帶來(lái)了很大的難度。從中央企業(yè)目前的全面預(yù)算管理體系現(xiàn)狀的分析和實(shí)施結(jié)果來(lái)看，大部分中央企業(yè)都存在一定的問(wèn)題，比如預(yù)算權(quán)威性不足、預(yù)算內(nèi)外有別、編制方法不合理等，如何面對(duì)這些問(wèn)題并理論結(jié)合實(shí)際，提出可行的解決問(wèn)題對(duì)策至關(guān)重要。這關(guān)系著國(guó)家經(jīng)濟(jì)支柱企業(yè)的愿景和使命的實(shí)現(xiàn)，也關(guān)系著中央企業(yè)的管理能力的提升。

一、中央企業(yè)全面預(yù)算管理存在的主要問(wèn)題

（一）預(yù)算編制重權(quán)威輕參與

與傳統(tǒng)預(yù)算相比，全面預(yù)算管理一個(gè)很重要的特點(diǎn)就是“三全”，即全方位、全過(guò)程、全員參與。但目前在很多中央企業(yè)內(nèi)部對(duì)全面預(yù)算管理的認(rèn)知仍處于傳統(tǒng)預(yù)算階段，簡(jiǎn)單的認(rèn)為預(yù)算只是財(cái)務(wù)部門的工作，其他部門只是輔助，參與程度較低。而財(cái)務(wù)部門作為職能部門，無(wú)法從公司整體角度去編制一份完整的預(yù)算，也無(wú)力推動(dòng)其他部門的深度參與。因此，由財(cái)務(wù)部主導(dǎo)的預(yù)算編制，缺少了業(yè)務(wù)預(yù)算的基石，其結(jié)果也自然很難實(shí)現(xiàn)全方位、全過(guò)程和全員參與。

另外，盡管部分中央企業(yè)在編制預(yù)算時(shí)實(shí)現(xiàn)了各部門參與，但各部門往往參與的僅是部門負(fù)責(zé)人等少數(shù)中層干部，且多數(shù)企業(yè)采用的是由上至下的權(quán)威式預(yù)算，大部分中層干部及廣大普通員工的意見并沒(méi)有充分得到體現(xiàn)，因此與真正的全員參與還有較大的差距。權(quán)威式編制預(yù)算的方法盡管效率更高，也更符合公司的愿景和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，但卻缺少了廣大中基層人員的參與，使得預(yù)算目標(biāo)值很容易定位過(guò)高，同時(shí)很難獲得廣大員工的理解和支持，無(wú)法形成有效激勵(lì)，反而降低了預(yù)算目標(biāo)值完成的可能性。最終預(yù)算成為了公司高層管理人員一廂情愿轉(zhuǎn)嫁壓力的工具。

（二）預(yù)算執(zhí)行剛性不足

盡管預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中需要保留一定的柔性，必要時(shí)需要對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。但編制預(yù)算時(shí)公司仍應(yīng)全面完整的考慮預(yù)算期內(nèi)的各項(xiàng)影響因素，降低預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的不確定性。同時(shí)，針對(duì)預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)設(shè)定嚴(yán)格的范圍和頻次，主要調(diào)整預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的重要的、非正常的、不符合常規(guī)的關(guān)鍵性差異，而其他差異不能作為調(diào)整預(yù)算的理由。

但在實(shí)際操作過(guò)程中，很多中央企業(yè)從預(yù)算編制時(shí)就缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性，且在執(zhí)行過(guò)程中對(duì)預(yù)算調(diào)整的控制較為隨意，部分企業(yè)甚至在編制預(yù)算時(shí)要求各部門不要過(guò)于較真，預(yù)算目標(biāo)值后期還可以通過(guò)預(yù)算調(diào)整來(lái)調(diào)節(jié)。此種編制方式下如果預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中調(diào)整的因素過(guò)多或者過(guò)于隨意和頻繁，那么執(zhí)行人員也自然而然地更為依賴后期的調(diào)整而非前期的編制預(yù)算，評(píng)估和激勵(lì)作用則無(wú)法有效發(fā)揮。

（三）預(yù)算編制時(shí)間短，編制輔導(dǎo)和指引不足

想要高質(zhì)量編制一套預(yù)算，前提條件是需要有充足的編制時(shí)間及一份高質(zhì)量的預(yù)算編制指引手冊(cè)。目前，盡管很多央企集團(tuán)都有相對(duì)充足的編制時(shí)間，但由于大部分央企機(jī)構(gòu)繁雜，層級(jí)較長(zhǎng)，預(yù)算編制的通知經(jīng)層層下達(dá)，同時(shí)編制截止時(shí)間經(jīng)層層壓縮之后，實(shí)際留給很多企業(yè)的編制時(shí)間并不充裕，有些低級(jí)別的企業(yè)甚至只有一兩個(gè)星期的預(yù)算編制時(shí)間，企業(yè)基本只能采用更為高效的方式編制預(yù)算，其中一種就是由公司高層管理人員拍腦袋，分任務(wù)。這也變相促使很多公司采用權(quán)威預(yù)算編制方法。預(yù)算時(shí)間過(guò)于緊湊且缺乏實(shí)質(zhì)的預(yù)算指導(dǎo)導(dǎo)致了預(yù)算質(zhì)量很難得到有效保證。

比如，目前有的央企均采用久其軟件編制預(yù)算并匯總數(shù)據(jù)，在預(yù)算編制輔導(dǎo)和指引方面，大部分央企的做法較為粗放，以開會(huì)傳達(dá)上級(jí)精神和發(fā)放國(guó)資委統(tǒng)一編制的久其預(yù)算編制手冊(cè)為主，缺乏其他配套輔導(dǎo)措施。由于各家央企所處行業(yè)背景和經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)不同，很多央企內(nèi)部也存在跨行業(yè)跨領(lǐng)域運(yùn)營(yíng)，即便是同行業(yè)的企業(yè)，其經(jīng)營(yíng)方式和盈利模式也可能千差萬(wàn)別，因此統(tǒng)一采用一種方法編制本身就不符合實(shí)際情況。其次，盡管有預(yù)算編制手冊(cè)，但從文字?jǐn)?shù)量上來(lái)說(shuō)手冊(cè)的內(nèi)容也不少，但手冊(cè)里的內(nèi)容主要是對(duì)很多專有名詞的解釋，內(nèi)容較為空洞，缺乏實(shí)際指導(dǎo)意義，且除編制手冊(cè)外缺少其他同一的咨詢途徑，因此在很多情況下，財(cái)務(wù)人員只能按照自己的理解和偏好填報(bào)各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)。

（四）預(yù)算與考核脫鉤

預(yù)算的一大職能是評(píng)估職能，預(yù)算期終了，預(yù)算可以為各層級(jí)的考核提供對(duì)標(biāo)依據(jù)，即預(yù)算目標(biāo)值與考核直接掛鉤。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，情況與此有很大的差異。部分中央企業(yè)設(shè)置考核指標(biāo)時(shí)在預(yù)算數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上加入了很多重大排除項(xiàng)或預(yù)算外事項(xiàng)，導(dǎo)致預(yù)算指標(biāo)只是參考項(xiàng)而非決定項(xiàng);部分中央企業(yè)預(yù)算內(nèi)外兩層皮，對(duì)上盡量保守，壓低收入和利潤(rùn)，多報(bào)成本和費(fèi)用，爭(zhēng)取預(yù)算松弛;對(duì)下不切實(shí)際的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，形成預(yù)算高壓，最終的結(jié)果就是上下都無(wú)法嚴(yán)格按照預(yù)算數(shù)據(jù)對(duì)標(biāo)考核，只能另外起草考核目標(biāo)值，或者僅將預(yù)算作為考核內(nèi)容中的很小的一部分。缺少了考核這項(xiàng)重要的保障功能，預(yù)算在企業(yè)內(nèi)的重要性和權(quán)威性直線下降，很容易被邊緣化。

（五）預(yù)算重編制而輕管理

全面預(yù)算管理是一個(gè)全過(guò)程的管理。盡管中央企業(yè)在預(yù)算編制過(guò)程中存在這樣那樣的問(wèn)題，但與其相比較，預(yù)算管理目前在中央企業(yè)中的地位和存在感普遍更低。這一方面是由于預(yù)算目標(biāo)值未能完整反映公司實(shí)際情況，使對(duì)標(biāo)失去了價(jià)值和意義;另一方面除了已上線預(yù)算管理系統(tǒng)的幾大中央企業(yè)之外，大部分中央企業(yè)還處于手工和事后管理階段，無(wú)法對(duì)業(yè)務(wù)執(zhí)行形成有效的引導(dǎo)和制約，預(yù)算管理多流于形式。而即便是已經(jīng)上線預(yù)算管理系統(tǒng)的企業(yè)，大部分預(yù)算管理系統(tǒng)也只是偏重于對(duì)日常費(fèi)用的授權(quán)和控制，而對(duì)收入成本等主營(yíng)業(yè)務(wù)的控制和引導(dǎo)能力有限。預(yù)算全過(guò)程管理的理念還未能有效得到執(zhí)行。

二、針對(duì)中央企業(yè)全面預(yù)算管理問(wèn)題的對(duì)策建議

（一）落實(shí)預(yù)算委員會(huì)職能

預(yù)算委員會(huì)在預(yù)算的編制和執(zhí)行過(guò)程中扮演著承上啟下的關(guān)鍵作用，但在大部分中央企業(yè)，盡管存在預(yù)算委員會(huì)的設(shè)置，但預(yù)算委員會(huì)的作用很大程度被虛化了。究其原因主要是委員會(huì)的定位不明確，人員構(gòu)成及職能與公司高層管理人員高度重疊有關(guān)。因此，如要落實(shí)預(yù)算委員會(huì)的職能，需從以下幾方面著手：第一、合理搭建預(yù)算委員會(huì)人員結(jié)構(gòu)。由一位公司高級(jí)管理人員（一般情況下是公司的CFO）牽頭即可，成員以各部門關(guān)鍵崗位人員為主即可。與公司高級(jí)管理層拉開一定的差距，避免職能重疊后中間環(huán)節(jié)缺位的問(wèn)題;第二、預(yù)算編制過(guò)程中公司的愿景與中下層員工的目標(biāo)往往存在較大的差異，雙方逐漸達(dá)成一致既是雙方了解訴求回歸理性的過(guò)程，同時(shí)也是優(yōu)化公司資源配置的過(guò)程。預(yù)算委員會(huì)需做好公司長(zhǎng)期目標(biāo)與員工實(shí)際預(yù)算的對(duì)接，理性設(shè)置預(yù)算目標(biāo)值;第三、設(shè)置合理的預(yù)算時(shí)間。上文提到，層級(jí)較低的中央企業(yè)往往存在預(yù)算時(shí)間不足的問(wèn)題。由于預(yù)算上報(bào)時(shí)間一般是上級(jí)公司的硬性要求，因此對(duì)于這些公司，預(yù)算委員會(huì)應(yīng)保持與上級(jí)公司及集團(tuán)的良好溝通，在正式通知下達(dá)前提前開展業(yè)務(wù)預(yù)算，保障充足的預(yù)算時(shí)間。第四、編制適用于企業(yè)的預(yù)算手冊(cè)，對(duì)預(yù)算編制形成有效指導(dǎo)。目前中央企業(yè)編制的預(yù)算手冊(cè)基本都依賴國(guó)資委久其預(yù)算編制手冊(cè)，手冊(cè)內(nèi)容更多的是對(duì)久其軟件內(nèi)各指標(biāo)的定義進(jìn)行大致介紹，缺少對(duì)各行業(yè)的個(gè)性化指導(dǎo)。因此各中央企業(yè)及下屬各公司應(yīng)根據(jù)各企業(yè)自身的特點(diǎn)，補(bǔ)充編制適應(yīng)自身特點(diǎn)的預(yù)算編制手冊(cè)，并針對(duì)性的對(duì)預(yù)算編制人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高編制人員對(duì)預(yù)算的理解，有效提高預(yù)算編制環(huán)節(jié)的效率和質(zhì)量。第五、做好預(yù)算執(zhí)行過(guò)程控制。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，預(yù)算委員會(huì)應(yīng)在預(yù)算對(duì)標(biāo)的情況下，對(duì)執(zhí)行過(guò)程中的差異進(jìn)行合理分析，分析各項(xiàng)差異背后的業(yè)務(wù)因素，對(duì)有利差異進(jìn)行推廣，對(duì)不利差異產(chǎn)生原因進(jìn)行有效控制，對(duì)于非可控的重大差異應(yīng)考慮對(duì)預(yù)算進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

（二）采用預(yù)算編制方法

目前，受國(guó)資委現(xiàn)行預(yù)算體系和傳統(tǒng)預(yù)算編制的影響，各家中央企業(yè)的預(yù)算絕大部分都采用了以自然年度為周期的增量預(yù)算法來(lái)編制。但實(shí)際操作過(guò)程中中央企業(yè)千差萬(wàn)別的業(yè)務(wù)形態(tài)和各不相同的發(fā)展階段決定了采用一刀切的預(yù)算方法本身是不合理的。

預(yù)算編制有多種方法，除了現(xiàn)在各家普遍采用的定期和增量預(yù)算法以外，還有零基預(yù)算法（適用于新成立的企業(yè)或者以前年度有成本費(fèi)用不合理的企業(yè)）、彈性預(yù)算法（適用于業(yè)務(wù)量水平受不可控因素影響較大的情況）、滾動(dòng)預(yù)算法（適用于外部形勢(shì)變化較快的企業(yè)）等等。多種預(yù)算編制方法的補(bǔ)充有利于各家企業(yè)根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)編制更為合理的預(yù)算，保障預(yù)算的質(zhì)量。部分業(yè)務(wù)形態(tài)較多的企業(yè)甚至可以在企業(yè)內(nèi)部不同業(yè)務(wù)分部采用不同的預(yù)算編制方法。但如果企業(yè)采用彈性預(yù)算法需考慮與現(xiàn)行國(guó)資委預(yù)算體系及與久其預(yù)算軟件的對(duì)接問(wèn)題。

另外，預(yù)算編制過(guò)程中，對(duì)標(biāo)數(shù)據(jù)的合理性至關(guān)重要。目前各家企業(yè)在編制預(yù)算時(shí)大部分是以上期數(shù)據(jù)作為對(duì)標(biāo)對(duì)象。實(shí)際上，對(duì)標(biāo)數(shù)據(jù)的選取也有多種形勢(shì)，除了企業(yè)自身上期數(shù)據(jù)外，還可以采用企業(yè)歷史平均數(shù)據(jù)、歷史最佳數(shù)據(jù)、行業(yè)平均數(shù)據(jù)、行業(yè)領(lǐng)先數(shù)據(jù)等。不同的對(duì)標(biāo)數(shù)據(jù)適用于不同的管理目標(biāo)和企業(yè)發(fā)展階段，選擇合適的對(duì)標(biāo)數(shù)據(jù)能更有效的發(fā)揮預(yù)算的激勵(lì)作用。

（三）考核財(cái)務(wù)指標(biāo)和預(yù)算目標(biāo)值合理結(jié)合

考核財(cái)務(wù)指標(biāo)與預(yù)算目標(biāo)值的結(jié)合一方面可以保障預(yù)算的權(quán)威性，另一方面也可以避免兩套數(shù)據(jù)，減輕公司管理壓力，提高管理效率。

目前，很多中央企業(yè)內(nèi)部存在考核與預(yù)算目標(biāo)值存在較大差異，預(yù)算在考核體系中所占的比重較低，預(yù)算目標(biāo)值各層級(jí)之間的數(shù)據(jù)不統(tǒng)一等諸多問(wèn)題，鑒于這一現(xiàn)狀，如要考核指標(biāo)與預(yù)算結(jié)合需從以下幾方面著手：第一、避免考核指標(biāo)的例外排除項(xiàng)。既然企業(yè)已經(jīng)在考核指標(biāo)中加入了例外排除項(xiàng)，那說(shuō)明這些事項(xiàng)已經(jīng)有跡可循，且一般是對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)結(jié)果有重大影響（且絕大部分是重大不利影響）的因素。在這種情況下，完全可以將這些例外排除因素同時(shí)納入預(yù)算和考核范疇，使預(yù)算和考核均能完成的反應(yīng)公司的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)結(jié)果，保持二者的完整性和同步性。另外，避免排除項(xiàng)也可以使被考核的公司高級(jí)管理人員關(guān)注這些重大事項(xiàng)，避免這些事項(xiàng)朝對(duì)企業(yè)不利的方向發(fā)展卻無(wú)人問(wèn)津，同時(shí)也能避免人為操控考核數(shù)據(jù)，將本不屬于排除項(xiàng)的不利因素納入排除項(xiàng)。第二、從制度角度避免上松下緊的預(yù)算模式，內(nèi)外統(tǒng)一預(yù)算和考核口徑。預(yù)算松弛是人性的體現(xiàn)，因此不能僅通過(guò)人治來(lái)解決問(wèn)題，需要制度的強(qiáng)力保障。為解決內(nèi)外兩張皮的問(wèn)題，中央企業(yè)應(yīng)延伸管理，建立對(duì)下級(jí)內(nèi)部考核的核對(duì)和備案制，重點(diǎn)審查目標(biāo)設(shè)定的一致性，并通過(guò)對(duì)考核結(jié)果的審核確保目標(biāo)值的有效性。

（四）有效增加中低層員工的預(yù)算參與度

一份好的預(yù)算離不開全部員工的有效執(zhí)行，而員工參與度高的預(yù)算一方面有利于預(yù)算合理性，還有利于員工對(duì)預(yù)算的支持度。員工會(huì)對(duì)本職工作擁有更清楚的認(rèn)知，在執(zhí)行過(guò)程中也會(huì)投入更多的精力和時(shí)間，以促進(jìn)預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

要加大中低層員工的預(yù)算參與度，首先需要改變目前中央企業(yè)的權(quán)威預(yù)算編制方法，變更為參與式或者上下結(jié)合的預(yù)算編制方法。同時(shí)，在預(yù)算編制時(shí)，采取多種方法保障低層員工的參與積極性：第一、多層級(jí)多方式與員工交流，與員工一起找出與員工工作內(nèi)容相關(guān)環(huán)節(jié)的效益提升方法;第二、預(yù)算的編制不能僅體現(xiàn)企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，還需要適當(dāng)結(jié)合員工的特長(zhǎng)和未來(lái)發(fā)展方向，體現(xiàn)員工的發(fā)展需求，力求在實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展的同時(shí)，員工也能得以提升和發(fā)展;第三、賦權(quán)于員工，讓他們參與決定對(duì)自己的崗位設(shè)定挑戰(zhàn)目標(biāo)，強(qiáng)化員工工作的自主性和目的性，讓員工感覺(jué)到自身也能決定企業(yè)的發(fā)展方向，感受到企業(yè)對(duì)員工的信任和尊重;第四、現(xiàn)代企業(yè)中，員工是很多企業(yè)最重要的資產(chǎn)。因此，企業(yè)需建立以人為本的企業(yè)文化，在編制預(yù)算時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)造出員工的意見被重視被傾聽的工作環(huán)境;第五、實(shí)行適當(dāng)激勵(lì)，對(duì)預(yù)算編制過(guò)程中提出有助于企業(yè)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的合理建議的進(jìn)行額外獎(jiǎng)勵(lì)，讓員工的努力得到公司的認(rèn)可與獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)也有助于他們?cè)谝院蠛荛L(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)保持積極的參與度。

三、結(jié)語(yǔ)

中央企業(yè)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)的命脈，通過(guò)預(yù)算管理能使各央企集團(tuán)更好的實(shí)現(xiàn)自身的愿景和使命，同時(shí)也能為各級(jí)企業(yè)的健康運(yùn)轉(zhuǎn)提供良好的保障措施。盡管國(guó)家已經(jīng)用十幾年的時(shí)間在中央企業(yè)大力推廣全面預(yù)算管理，但全面預(yù)算管理的“三全”特點(diǎn)即全方位、全過(guò)程、全員參與編制與實(shí)施的預(yù)算管理模式并沒(méi)有完全得到有效體現(xiàn)，現(xiàn)行的預(yù)算管理模式更多的體現(xiàn)了碎片化、權(quán)威式和短期性。全面預(yù)算管理的在中央企業(yè)中全面落實(shí)任重而道遠(yuǎn)。

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（作者單位：北京地鐵資源開發(fā)經(jīng)營(yíng)有限公司）