地方政府競爭與環(huán)境治理

李強(qiáng) 李新華

摘 要：地方政府在環(huán)境治理上的策略互動行為究竟是“逐頂競爭”還是“逐底競爭”？基于我國29個省（市）2002～2017年省級面板數(shù)據(jù)，實(shí)證研究了地方政府競爭對環(huán)境治理的影響效應(yīng)，研究表明：（1）地方政府競爭對我國地方政府環(huán)境治理具有顯著的負(fù)向影響，意味著地方政府環(huán)境治理呈現(xiàn)出 “逐底競爭”特點(diǎn)。（2）引入環(huán)境分權(quán)與地方政府競爭交互項(xiàng)的研究表明，環(huán)境分權(quán)對地方政府競爭影響地方政府環(huán)境治理具有正向調(diào)節(jié)作用，意味著環(huán)境分權(quán)背景下地方政府環(huán)境治理的“逐底競爭”被弱化，“逐頂競爭”被加強(qiáng)。（3）考慮地方政府競爭和環(huán)境分權(quán)其他表征方法的穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果進(jìn)一步驗(yàn)證了研究結(jié)論，表明環(huán)境分權(quán)改革是實(shí)現(xiàn)我國綠色發(fā)展的重要措施。

關(guān)鍵詞：環(huán)境治理;地方政府競爭;環(huán)境分權(quán)

文章編號：2095-5960（2020）03-0101-10;中圖分類號：X321;文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、引言

近年來，隨著我國環(huán)境污染問題的不斷惡化，中央政府愈發(fā)重視環(huán)境治理問題，先后頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》等一系列法律文件。大量地方政府層面的環(huán)境治理政策、法律、法規(guī)不斷出臺，環(huán)境治理已成為中央與地方政府關(guān)注的熱點(diǎn)問題。那么，影響環(huán)境治理的關(guān)鍵因素是什么，如何推進(jìn)我國環(huán)境治理？仔細(xì)分析不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)境問題具有典型的公共物品屬性，環(huán)境污染的負(fù)外部性和環(huán)境治理的正外部性特征是影響環(huán)境治理績效的關(guān)鍵，這種屬性易于導(dǎo)致地方政府在環(huán)境治理上的逐底競爭現(xiàn)象[1]，也加劇了我國環(huán)境治理的難度。綜合而言，環(huán)境治理的權(quán)責(zé)不明晰是根本原因。[2]為了厘清環(huán)境治理主體的權(quán)重問題，解決環(huán)境污染和環(huán)境治理的外部性難題，近年來，中央政策出臺一系列環(huán)境治理的政策與法規(guī)。2016年12月11日，黨中央印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，要求地方政府在2018年底全面實(shí)施河長制。河長制是中央對地方推行的一種環(huán)境管理體制，意指中央政府將環(huán)境治理職責(zé)下放到地方政府，實(shí)行地方政府負(fù)責(zé)制，其本質(zhì)是環(huán)境分權(quán)[2]，通過明晰責(zé)權(quán)的方式，明確了地方政府環(huán)境治理的主體地位，有利于解決環(huán)境污染與治理的外溢效應(yīng)。那么，環(huán)境分權(quán)是否真的增加了地方政府環(huán)境治理投入，環(huán)境分權(quán)如何影響地方政府環(huán)境治理的內(nèi)在機(jī)理，環(huán)境分權(quán)背景下地方政府環(huán)境治理趨于“逐底競爭”抑或“逐頂競爭”？本文在分析環(huán)境分權(quán)效應(yīng)下地方政府競爭對環(huán)境治理的影響機(jī)理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步驗(yàn)證在環(huán)境分權(quán)調(diào)節(jié)下地方政府競爭對環(huán)境治理的影響效應(yīng)，并提出相應(yīng)的政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)外學(xué)者對環(huán)境治理的研究較多，但從環(huán)境管理體制和地方政府競爭角度出發(fā)，研究其對環(huán)境治理的影響效應(yīng)稍顯不足。本文擬從理論和實(shí)證兩個層面分析地方政府競爭和環(huán)境分權(quán)對環(huán)境治理的影響效應(yīng)，試圖揭示環(huán)境治理背后的體制性因素。

地方政府競爭與環(huán)境治理相關(guān)研究。國內(nèi)外關(guān)于地方政府競爭的相關(guān)研究較早，最早引出地方政府競爭概念的是Tiebout提出的“用腳投票”理論[3]，其是指居民可以通過“用腳投票”去選擇對公共物品偏好較大的地區(qū)生活，而地方政府為了本轄區(qū)能吸引或留住更多居民，會與同級地方政府在公共品和服務(wù)供給上展開競爭。隨后，Breton[4]對地方政府競爭進(jìn)行了較全面的定義，認(rèn)為其指的是一個區(qū)域內(nèi)各地方政府為了吸引技術(shù)、資本等流動資源不惜利用各種政策手段諸如環(huán)境、教育、醫(yī)療水平等來增強(qiáng)自身競爭優(yōu)勢的行為。而國內(nèi)學(xué)者主要圍繞地方政府競爭產(chǎn)生的效應(yīng)展開研究，其中，周黎安[5]驗(yàn)證了地方官員間存在為晉升追逐GDP的錦標(biāo)賽競爭，吳振球等[6]考察了地方政府競爭對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變有一定的促進(jìn)作用，在滯后期中出現(xiàn)W型特征，結(jié)論和現(xiàn)有文獻(xiàn)有所不同，也有很多學(xué)者基于理論論述及實(shí)證研究得出在中國式分權(quán)背景下地方政府在地區(qū)的公共支出、教育支出、公共品投資等公共性服務(wù)上存在策略互動行為[7][8][9]。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，環(huán)境問題越發(fā)凸顯，學(xué)術(shù)界對地方政府競爭與環(huán)境污染的研究逐漸增多，學(xué)者們通過理論和實(shí)證研究表明環(huán)?？己藢Φ胤焦賳T的晉升激勵有很大的正向影響作用，在大城市和政府行政力量較強(qiáng)城市影響效果更顯著[10]，而且地方官員的從政經(jīng)歷和官員交流也對環(huán)境治理產(chǎn)生一定的效果[11]。但是，早期Cumberland[12]發(fā)現(xiàn)地方政府會通過放松環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)造成環(huán)境質(zhì)量的下降，Becker等[13]的進(jìn)一步研究表明政府競爭行為會導(dǎo)致環(huán)境污染的惡化，同時，國內(nèi)學(xué)者也得出同樣的結(jié)論，即政府競爭增加了地方的污染排放[1][14]，以致出現(xiàn)“競爭向下”的現(xiàn)象。此外，地方政府間環(huán)境政策存在相互模仿的策略行為，本地區(qū)環(huán)境政策的改變會引起相鄰地區(qū)環(huán)境政策同向改變[15]，類似地，張彩云等[16]利用空間面板數(shù)據(jù)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)地方政府在環(huán)境治理方面存在模仿行為，并指出嚴(yán)格的環(huán)境績效指標(biāo)對城市間“競相向上”的策略行為有一定的增強(qiáng)效果，但經(jīng)濟(jì)績效會導(dǎo)致“競相向底”的策略互動效應(yīng)。

環(huán)境分權(quán)與環(huán)境治理相關(guān)研究。環(huán)境治理究竟采用環(huán)境集權(quán)還是環(huán)境分權(quán)體制爭議已久，環(huán)境聯(lián)邦主義也一直關(guān)注一個國家環(huán)境治理到底是集權(quán)還是分權(quán)的問題，這也是關(guān)乎不同層級政府環(huán)境權(quán)力的最優(yōu)配置問題[17]。其中，部分學(xué)者認(rèn)為中央集權(quán)下的環(huán)境管理體制能夠促使地方政府帶來更優(yōu)質(zhì)的環(huán)境公共服務(wù)，有效改善環(huán)境質(zhì)量，這源于中央提供公共服務(wù)能避免分權(quán)管理下地方政府的“免費(fèi)搭便車”行為，以防出現(xiàn)公共品供給不足的現(xiàn)象，而且能夠降低公共品的成本[18][19]，另外一部分學(xué)者持相反的意見，認(rèn)為地方政府相較于中央政府更具有信息優(yōu)勢，了解本轄區(qū)的具體情況以及地區(qū)之間的異質(zhì)性，分權(quán)體制下能夠改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量[17][20]，有學(xué)者提出關(guān)于環(huán)境分權(quán)和環(huán)境集權(quán)的選擇問題，主要是環(huán)境政策的選取問題，而這取決于溢出效應(yīng)和地區(qū)差異的顯著情況[2]。此外，環(huán)境分權(quán)下能否促進(jìn)環(huán)境治理的有效改善也是現(xiàn)有文獻(xiàn)的討論焦點(diǎn)，大部分學(xué)者通過理論和實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)環(huán)境分權(quán)并沒有帶來預(yù)期的效果，反倒加劇了環(huán)境污染[20][21][22][23]，其中，梁平漢等[22]認(rèn)為分權(quán)的管理體制容易使地方管理部門與企業(yè)形成合謀，隱瞞企業(yè)的環(huán)境污染狀況，造成污染的加劇;陸遠(yuǎn)權(quán)等[20]運(yùn)用省級面板數(shù)據(jù)分析環(huán)境分權(quán)對碳排放的影響效應(yīng)，實(shí)證得出環(huán)境分權(quán)顯著加劇了碳排放，這與分權(quán)管理下激勵扭曲有關(guān)，不能形成對碳排放的有效約束;張華等[23]的研究直接論證出環(huán)境分權(quán)不利于碳排放治理，為國家采用垂直的環(huán)境管理體制提供了證據(jù)，然而，有部分學(xué)者采用財政分權(quán)指標(biāo)代替環(huán)境分權(quán)指標(biāo)得出了環(huán)境污染加劇的觀點(diǎn)[19][24]，但這缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性。另外，有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境分權(quán)促進(jìn)了地方的環(huán)境治理，Sigman[25]的研究表明分權(quán)下地方政府更能夠制定符合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境政策，更有利于水污染的治理，白俊紅等[26]則認(rèn)為環(huán)境分權(quán)有利于霧霾污染的改善。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者從河長制視角出發(fā)，研究地方政府的環(huán)境治理效果[27][2]，其中，沈坤榮等[27]利用雙重差分法分析河長制實(shí)踐中地方政府環(huán)境治理的政策效應(yīng)，得出河長制達(dá)到了治理效果，但沒有根本上解決水污染問題，李強(qiáng)[2]運(yùn)用省級面板數(shù)據(jù)實(shí)證分析出環(huán)境分權(quán)相較環(huán)境集權(quán)更能降低環(huán)境污染水平，為我國環(huán)境治理提供了新的思路。

綜上，現(xiàn)有文獻(xiàn)從理論和實(shí)證兩個方面就地方政競爭與環(huán)境治理、環(huán)境分權(quán)與環(huán)境治理之間的關(guān)系進(jìn)行了豐富的研究，但主要圍繞財政分權(quán)體制下地方政府競爭與環(huán)境方面的影響效應(yīng)、環(huán)境分權(quán)對環(huán)境污染的影響以及環(huán)境分權(quán)下各級地方政府對環(huán)境治理的影響效應(yīng)[2][27][28][29]，關(guān)于環(huán)境分權(quán)效應(yīng)下地方政府競爭對環(huán)境污染及環(huán)境治理產(chǎn)生的效應(yīng)研究較少涉及。尤其是環(huán)境分權(quán)事關(guān)中央與地方政府環(huán)境治理上的權(quán)責(zé)分配問題，環(huán)境分權(quán)對地方政府環(huán)境治理的影響最大，遺憾的是，現(xiàn)有文獻(xiàn)著重探討了環(huán)境分權(quán)對環(huán)境污染的影響，環(huán)境分權(quán)對地方政府環(huán)境治理的影響研究鮮有涉及。相較于現(xiàn)有文獻(xiàn)而言，本文研究的邊際貢獻(xiàn)在于：一是研究視角上，與現(xiàn)有環(huán)境分權(quán)減排效應(yīng)研究不同的是，本文研究對象從環(huán)境污染轉(zhuǎn)向地方政府環(huán)境治理，從地方政府競爭視角剖析了地方政府環(huán)境治理的策略互動行為，從理論與實(shí)證兩個維度闡述了地方政府競爭對環(huán)境治理的影響，進(jìn)而回答地方政府環(huán)境治理究竟趨于“逐頂競爭”抑或“逐底競爭”;二是研究深度上，從理論與實(shí)證兩個方面厘清了環(huán)境分權(quán)對地方政府競爭影響環(huán)境治理的調(diào)節(jié)效應(yīng)，進(jìn)而為我國當(dāng)前的環(huán)境政策制定提供智力支持;三是研究過程上，采用靜態(tài)與動態(tài)相結(jié)合的方法進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，并進(jìn)行了多維度的穩(wěn)健性檢驗(yàn)，確保本文研究結(jié)論穩(wěn)健可靠。

三、理論分析與研究假說

根據(jù)公共選擇理論，在環(huán)境領(lǐng)域，地方政府基于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，在利益最大化原則的指引下做出相應(yīng)的選擇，若地方政府以政績?yōu)槟繕?biāo)，那么大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)就成為地方政府的行為選擇[30]，此時地方政府會圍繞經(jīng)濟(jì)增長展開各種形式的競爭，這將導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度較低和環(huán)境支出不足，具體表現(xiàn)為：一方面，地方政府為了吸引資金、技術(shù)等優(yōu)勢資源傾向于放松環(huán)境管制、降低企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，相鄰地方政府相應(yīng)也會降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)向下的“模仿性競爭”行為，不可避免在環(huán)境治理上形成底層競爭的競次現(xiàn)象，呈現(xiàn)“逐底競爭”的策略互動結(jié)果，造成環(huán)境的日趨惡化，嚴(yán)重影響環(huán)境質(zhì)量[31][32]。另一方面，環(huán)境治理是一個長期、漸進(jìn)的過程，其治理效果短期很難體現(xiàn)，地方政府在政績考核下，更傾向于追求短期可見的經(jīng)濟(jì)效益明顯的項(xiàng)目，如基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)等方面的投資，呈現(xiàn)出“重基本建設(shè)，輕公共服務(wù)”[33]的財政支出結(jié)構(gòu)扭曲現(xiàn)象，在環(huán)境方面的支出相對較少。另外，基于環(huán)境的外溢性，一方面是環(huán)境污染的負(fù)外部性，外部成本不能內(nèi)部化，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境污染治理方面，會權(quán)衡成本與收益大小，結(jié)果往往是地方政府偏向于為經(jīng)濟(jì)的提高而弱化環(huán)境污染問題，都選擇向效率更低的污染治理努力，競相采取成本更低的污染治理手段措施，降低環(huán)境治理投資，從而在環(huán)境治理上形成競爭向下的標(biāo)尺競爭現(xiàn)象也即“逐底競爭”效應(yīng)[1]。另一方面是環(huán)境治理的正向溢出效應(yīng)即某地方政府增加環(huán)境治理投資，周邊地區(qū)環(huán)境質(zhì)量也會得到改善，均會造成基于“經(jīng)濟(jì)人”理性選擇的地方政府出于自利動機(jī)而減少相應(yīng)的環(huán)境治理投資，極大程度的依賴周邊地區(qū)對環(huán)境的治理，在環(huán)境治理上采取免費(fèi)“搭便車”的投機(jī)模式，形成“逐底競爭”的策略互動行為[29]，如果各級地方政府在環(huán)境治理上都希望能“搭便車”，那么地方政府間的博弈結(jié)果就是環(huán)境治理的投入減少，環(huán)境質(zhì)量不斷惡化?；谝陨侠碚摲治?，本文提出以下研究假說：

H1：地方政府“經(jīng)濟(jì)人”的私利動機(jī)及環(huán)境的外溢效應(yīng)使得地方政府間在環(huán)境治理上形成“逐底競爭”的策略互動行為。

根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，在明晰產(chǎn)權(quán)下，環(huán)境具有排他性和可轉(zhuǎn)讓性，各經(jīng)濟(jì)主體會傾向于保護(hù)環(huán)境，在環(huán)境問題上也會采取相互協(xié)商的解決方法，能夠?qū)崿F(xiàn)社會福利最大化和環(huán)境保護(hù)。在我國的環(huán)境治理實(shí)踐中，隨著環(huán)境問題的日益嚴(yán)重，中央政府高度重視環(huán)境污染問題，加大環(huán)境治理力度，出臺了一系列的政策措施，其中環(huán)境分權(quán)就是中央對地方推行的一種環(huán)境管理方式。環(huán)境分權(quán)是相對于環(huán)境集權(quán)而言的，環(huán)境的主要責(zé)任人下放到各級地方政府，地方政府兼任環(huán)境政策制定者和執(zhí)行者，明確了地方政府環(huán)境治理的主體地位，地方政府在環(huán)境治理中扮演著重要角色，對環(huán)境治理的關(guān)注和投入更多。分權(quán)下，權(quán)責(zé)明晰，各級地方政府在環(huán)境治理上的關(guān)注度和積極性提高，環(huán)境治理意愿加強(qiáng)，另一方面是面臨的問責(zé)壓力加大，使得地方政府更加重視環(huán)境問題，將更致力于環(huán)境治理工作，其“逐底競爭”的策略互動相應(yīng)較弱，“逐頂競爭”的效應(yīng)增強(qiáng)，同時，地方政府對環(huán)保指標(biāo)不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目管控更加嚴(yán)格，環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度不斷加強(qiáng)[34]，環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度的提高有效作用于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、能源消耗結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及提升技術(shù)水平從而使得污染治理得當(dāng)[35]。更重要的是，各級政府在環(huán)境治理上產(chǎn)生一種模仿和跟隨的特征，也即產(chǎn)生“同群效應(yīng)”[36]，某個地方政府在環(huán)境治理上投入加大，相鄰地方政府也會相應(yīng)增強(qiáng)環(huán)境治理強(qiáng)度，“多排放、少投入”“我污染、你治理”也逐漸被淘汰，環(huán)境質(zhì)量得到改善。同時，分權(quán)下，環(huán)境治理考核績效比重不斷增大，這促使地方政府間因?yàn)檎兛己恕跋嗷プ汾s”，在一定程度上強(qiáng)化了“逐頂競爭”，弱化了“逐底競爭”的環(huán)境治理策略互動。基于以上理論分析，本文提出以下假設(shè)：

H2：環(huán)境分權(quán)有助于弱化地方政府在環(huán)境治理的“逐底競爭”，強(qiáng)化“逐頂競爭”。

四、研究設(shè)計

（一）模型設(shè)計

為了實(shí)證探究地方政府競爭、環(huán)境分權(quán)對環(huán)境污染治理的影響效果，基于上述理論分析，構(gòu)建如下計量模型：

其中，被解釋變量egov表示環(huán)境治理;解釋變量gcom和ed分別表示地方政府競爭和環(huán)境分權(quán);inter表示地方政府競爭與環(huán)境分權(quán)的交互項(xiàng);control是控制變量;β為模型待估參數(shù)，εit是擾動項(xiàng)，為了避免多重共線性及更好地解釋方程的回歸系數(shù)，本文在生成交互項(xiàng)前已經(jīng)對變量進(jìn)行了中心化處理。

（二）變量選擇

環(huán)境治理?，F(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于環(huán)境治理水平的表征方法有很多，其代理變量有環(huán)境立法[37]、環(huán)境監(jiān)管力度[38]、環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度[39]及環(huán)境治理投資[29]等，考慮環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境立法均由中央制定，地方政府在環(huán)境治理上主要在環(huán)境治理投入和環(huán)境監(jiān)管上有所區(qū)別，而環(huán)境監(jiān)管力度現(xiàn)有文獻(xiàn)采用排污費(fèi)或者工業(yè)污染排放等測度，這不能充分考慮區(qū)域環(huán)境污染的綜合性，又考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性，因此，參考李正升[29]采用環(huán)境治理投資總額衡量環(huán)境治理水平，用egov表征。

地方政府競爭。地方政府競爭的表示方法很多，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要采用人均FDI和各個省份當(dāng)年FDI與全國的FDI占比兩種方法予以表征[28]?？紤]到地方政府之間主要是以GDP為主的競爭，又因人均GDP更能體現(xiàn)本轄區(qū)內(nèi)人民的生活、消費(fèi)水平，而地方政府會圍繞經(jīng)濟(jì)增長率“你追我趕”，是一種互動行為，另外，單純的人均GDP增長率僅能反映地方政府自身的努力程度，不能將互相追趕行為體現(xiàn)出來，因此本文的地方政府競爭參考卞元超等[40]的測算方法，基于離差的形式，采用某地區(qū)當(dāng)年人均GDP增長率與該年度所有地區(qū)人均GDP增長率均值的差值表示，用gcom表征。

環(huán)境分權(quán)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)大多采用財政分權(quán)作為環(huán)境分權(quán)的替代指標(biāo)，但是環(huán)境保護(hù)事務(wù)的特性決定了財政分權(quán)難以準(zhǔn)確反映中國環(huán)境管理的結(jié)構(gòu)信息，只有直接構(gòu)建環(huán)境分權(quán)的指標(biāo)才能全面客觀的分析其背后的影響效應(yīng)。祁毓等[41]采用環(huán)境機(jī)構(gòu)人員數(shù)量來衡量環(huán)境分權(quán)程度，一方面是中國政府行使環(huán)境權(quán)利的前提是具有充分的環(huán)境管理人員與機(jī)構(gòu)規(guī)模作為支撐，不同層級政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置與環(huán)境管理人員的相對變化能反映環(huán)境事權(quán)的劃分，也是環(huán)境管理的核心所在，另一方面環(huán)境分權(quán)隸屬管理分權(quán)，人員規(guī)模的分布更能體現(xiàn)環(huán)境管理的本質(zhì)內(nèi)涵，此外，國外通行的方法也是采用人員分布來衡量，后續(xù)陸遠(yuǎn)權(quán)等[20]、李強(qiáng)[2]的研究亦采用此方法，因此本文繼續(xù)沿用此方法，采用地方環(huán)保人員占全國環(huán)保人員之比來表示，用ed來表征，同時為了避免內(nèi)生性問題，采用1-（gdpit/gdpt）經(jīng)濟(jì)規(guī)模的縮放因子對環(huán)境分權(quán)進(jìn)行平減計算如下：

edit=（leppit/popit）neppt/popt×[1-（gdpit/gdpt）] （2）

式中，leppit表示第i省第t年的環(huán)保系統(tǒng)人員總數(shù)，neppt表示第t年全國環(huán)保系統(tǒng)人員總數(shù)，popt表示t年全國人口總量，gdp為地區(qū)生產(chǎn)總值。

其他控制變量。參考現(xiàn)有文獻(xiàn)研究，控制變量主要包括：（1）財政分權(quán)。分稅制改革充分調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及重要決策產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，因此在模型中引入財政分權(quán)變量，基于中國地方政府財政收支主要由中央和地方的財政收支構(gòu)成，而地方政府財政收支中地方政府財政收支占比是反映財政分權(quán)一個重要的指標(biāo)，也是現(xiàn)有文獻(xiàn)常用來表征財政分權(quán)的做法[33]，本文沿用此方法，采用各?。ㄊ小^(qū)）預(yù)算內(nèi)本級財政支出占中央預(yù)算內(nèi)本級財政支出的比重表示，用fd表征。（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民對生活、環(huán)境質(zhì)量要求更高，地方政府在環(huán)境等公共支出上投資加大，有助于降低環(huán)境污染水平，這里參考鄧慧慧等[36]、李強(qiáng)[2]采用各?。ㄊ小^(qū)）地區(qū)生產(chǎn)總值來表示，用gdp表征。（3）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。第二產(chǎn)業(yè)比重較大的區(qū)域，其環(huán)境污染相對較嚴(yán)重，參考張彩云等[16]用各?。ㄊ校┑诙a(chǎn)業(yè)增加值與GDP的比重來表征產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，更清晰看出地方政府環(huán)境治理投入度，用indus表征。（4）城鎮(zhèn)化水平。在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，形成工業(yè)為主體的發(fā)展模式，造成一定的環(huán)境污染，同時人口流動、能源消費(fèi)也會帶來大量環(huán)境污染，因此這里加入城鎮(zhèn)化水平，可綜合考慮地方政府在環(huán)境治理的努力程度，參考李強(qiáng)[42][43]采用各省 （市、區(qū)） 城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貋肀硎荆胾rban表征。（5）交通基礎(chǔ)設(shè)施。各種交通的建設(shè)占用大量的土地資源，是一個帶狀的工程，容易帶來區(qū)域內(nèi)原有動植物破壞、水土流失、水污染等情況，對生態(tài)環(huán)境及環(huán)境的治理工作產(chǎn)生重要的影響，因此本文將交通基礎(chǔ)設(shè)施引入模型，采用交通基礎(chǔ)設(shè)施密度來表示，其是由鐵路里程、等級公路里程與內(nèi)河航道里程三者之和與國土面積之比計算可得，用inf表征。

（三）數(shù)據(jù)來源

本文研究對象是省級政府，考慮數(shù)據(jù)的可獲得性，排除臺灣、香港和澳門，又因西藏缺少大量數(shù)據(jù)，海南因?yàn)闆]有相鄰省份而導(dǎo)致地方政府競爭指數(shù)出現(xiàn)“離群”現(xiàn)象，因此西藏和海南也被排除在樣本之外，故本文研究對象為我國29個省（市、區(qū)），共計464個樣本觀測值，若無特殊說明，數(shù)據(jù)基本來自《中國統(tǒng)計年鑒》《中國環(huán)境年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》（2002～2017）。變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果如表1所示：

五、實(shí)證分析

（一）靜態(tài)面板模型

本部分首先采用靜態(tài)面板模型進(jìn)行檢驗(yàn)分析，表2是地方政府競爭、環(huán)境分權(quán)對環(huán)境治理的一個初步回歸結(jié)果。模型分別采用不加控制變量和加控制變量進(jìn)行實(shí)證研究，固定效應(yīng)模型或者隨機(jī)效應(yīng)模型的選取問題，采用Hausman檢驗(yàn)，表2中的兩個模型均接受原假設(shè)，故采用隨機(jī)模型進(jìn)行估計。綜合觀察模型回歸結(jié)果可得出，地方政府競爭變量顯著為負(fù)，表明地方政府競爭對我國的環(huán)境治理具有顯著的負(fù)向效應(yīng)，驗(yàn)證了假說1，證實(shí)了環(huán)境治理上地方政府競爭的 “逐底競爭”效應(yīng)，也與現(xiàn)有文獻(xiàn)的結(jié)果相一致[1][15][28]，這可能因?yàn)?，在中國式分?quán)背景下，地方政府因中央績效考核展開“GDP”競賽，采取一切措施追求當(dāng)?shù)谿DP的增長，基于教育、醫(yī)療、環(huán)境等民生項(xiàng)目短期見效慢，周期長，地方政府更傾向于基礎(chǔ)設(shè)施等基本建設(shè)支出，而環(huán)境的負(fù)外部性決定了其首先成為被犧牲的公共職能，更重要的是，環(huán)境治理的正向溢出效應(yīng)使得各級地方政府在權(quán)衡成本收益下會尋求“搭便車”的投機(jī)行為而競相減少環(huán)境治理成本，產(chǎn)生“逐底競爭”行為，造成環(huán)境污染的惡化。同時，觀察系數(shù)的絕對值大小，不加控制變量的估計系數(shù)（15.811）要大于加控制變量的估計系數(shù)（10.138），表明加控制變量后，地方政府競爭對環(huán)境治理的效果有所減弱。環(huán)境分權(quán)變量對環(huán)境治理投資是負(fù)向的影響效應(yīng)，但是環(huán)境分權(quán)的二次項(xiàng)是一種正向效應(yīng)，表明環(huán)境分權(quán)與環(huán)境治理投資之間存在“U”型關(guān)系，但這種關(guān)系并不顯著，可能是受到內(nèi)生性的影響。地方政府競爭與環(huán)境分權(quán)的交互項(xiàng)顯著為正，表明在環(huán)境分權(quán)的調(diào)節(jié)效應(yīng)下，地方政府競爭對環(huán)境的治理有正向的影響效應(yīng)，驗(yàn)證了假說2，意味著環(huán)境分權(quán)背景下，環(huán)境治理的責(zé)任歸屬地方政府，環(huán)境治理水平也是中央考核地方的重要方面，使得地方政府“搭便車”行為弱化[16]，開始重視環(huán)境污染問題，加大對環(huán)境的治理投資，在環(huán)境治理上形成的“逐底競爭”逐漸向“逐頂競爭”的階段演進(jìn)，即與前文弱化了“逐底競爭”、強(qiáng)化了“逐頂競爭”的研究分析保持一致，而且模型結(jié)果可看出，交互項(xiàng)的系數(shù)值大小，不加控制變量的估計系數(shù)（13.771）也要大于加控制變量的估計系數(shù)（8.019），說明控制變量對模型產(chǎn)生一定的影響。研究還發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平變量的系數(shù)分別為7.432和0.51，均在1%的水平下顯著，表明財政分權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對環(huán)境治理有正向的促進(jìn)作用，在當(dāng)下生態(tài)文明建設(shè)深入人心，政府不僅要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長，也要注重質(zhì)量的提高，對環(huán)境投入也會相應(yīng)加大，另外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，在環(huán)境治理方面的資金相對更寬裕。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變量為負(fù)，但不顯著，說明第二產(chǎn)業(yè)較高的地區(qū)會產(chǎn)生一定的環(huán)境污染，但環(huán)境治理效果不明顯。城鎮(zhèn)化水平對環(huán)境治理的影響系數(shù)為2.119，也在1%的水平下顯著，說明城鎮(zhèn)化帶來能源利用效率的提高，減少了碳排放水平，降低了環(huán)境污染。交通基礎(chǔ)設(shè)施變量系數(shù)為負(fù)，表明交通設(shè)施水平對環(huán)境治理是顯著的負(fù)向影響，可能是政府在財政支出上出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)扭曲現(xiàn)象造成的后果。

七、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

第一，靜態(tài)和動態(tài)面板模型的回歸結(jié)果均表明，地方政府競爭對我國環(huán)境治理具有顯著的負(fù)面影響，是一種“逐底競爭”效應(yīng)，可能原因在于：地方政府過于追求當(dāng)?shù)谿DP增長傾向于基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)性支出而對環(huán)境、教育等公共服務(wù)支出較少，更重要的原因是環(huán)境污染和環(huán)境治理的外部性使得地方政府競相降低環(huán)境治理成本。

第二，環(huán)境分權(quán)與地方政府競爭交互項(xiàng)顯著為正，表明在環(huán)境分權(quán)效應(yīng)下，地方政府競爭對我國環(huán)境治理有正向的促進(jìn)作用，意味著環(huán)境分權(quán)背景下地方政府環(huán)境治理的“逐底競爭”被弱化，加強(qiáng)了“逐頂競爭”，說明加大環(huán)境分權(quán)度是環(huán)境治理的一項(xiàng)重要手段。

第三，穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果表明，加大環(huán)境分權(quán)度更有利于地方政府之間在環(huán)境治理上的投資互動行為?？紤]地方政府競爭與環(huán)境分權(quán)的表征方法有很多種，為增加模型結(jié)果的穩(wěn)健性，本文采用其他方法對地方政府競爭與環(huán)境分權(quán)變量進(jìn)行表征，即采用GDP年增長率表征地方政府競爭，采用環(huán)境監(jiān)察分權(quán)、環(huán)境監(jiān)測分權(quán)和環(huán)境行政分權(quán)三種指數(shù)表征環(huán)境分權(quán)，進(jìn)一步為研究結(jié)論做了穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

第四，影響環(huán)境治理的其他控制變量方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化水平以及財政分權(quán)對環(huán)境治理投資有著正向的影響作用，但基礎(chǔ)設(shè)施水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對環(huán)境治理投資產(chǎn)生一定的負(fù)向作用，意味著隨著經(jīng)濟(jì)水平提高，地方政府有更多的資金推動環(huán)境等公共事業(yè)發(fā)展，但力度還不夠，仍需加大資金投入。

（二）政策建議

一是大力改善優(yōu)化地方政府競爭機(jī)制。改革傳統(tǒng)的GDP政績考核方法，改變“GDP”競賽模式。同時加大環(huán)境績效考核機(jī)制，將環(huán)境質(zhì)量作為中央考核地方政府的重要指標(biāo)，督促和激勵地方政府間在環(huán)境治理上的良性策略互動行為。二是在環(huán)境治理領(lǐng)域加快實(shí)施環(huán)境分權(quán)制度。環(huán)境分權(quán)背景下，中央和地方政府之間的權(quán)責(zé)不明晰問題迎刃而解，地方政府是環(huán)境治理的主要責(zé)任人，掌握地區(qū)的環(huán)境政策的制定和實(shí)施，更有利于解決環(huán)境污染問題。三是加大環(huán)境治理投資度。改變以往“重基礎(chǔ)設(shè)施，輕公共服務(wù)”的財政支出的結(jié)構(gòu)扭曲現(xiàn)象，加強(qiáng)政府在環(huán)境方面的投資力度，增加公共服務(wù)性的財政支出中環(huán)境治理投資的比重，有助于推進(jìn)環(huán)境治理，優(yōu)化環(huán)境質(zhì)量。

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