給規(guī)范性文件加把法治之鎖

祝曉光 梅曉 黃韜

規(guī)范性文件涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)，具有普遍約束力，因此，這類文件是否合法、合理，直接影響到憲法法律的實(shí)施和人民群眾的切身利益。2020年3月27日，河北省十三屆人大常委會(huì)第十六次會(huì)議全票修訂通過(guò)了《河北省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），并于5月1日起施行。這對(duì)于加強(qiáng)人大立法監(jiān)督、健全備案審查制度、解決備案審查工作中突出問(wèn)題具有重要意義。

緊跟時(shí)代要求，將“一委兩院”首次納入備案審查范圍。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，要把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。全國(guó)人大常委會(huì)也提出，只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對(duì)象，其制定的規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)納入人大的備案審查范圍。2019年全國(guó)人大出臺(tái)相關(guān)決定將監(jiān)察法規(guī)納入全國(guó)人大常委會(huì)備案審查工作的范圍。為此，《條例》緊跟時(shí)代要求，立足河北實(shí)際，首次將“一委兩院”制定的規(guī)范性文件及時(shí)納入人大備案審查范圍，將有利于進(jìn)一步推動(dòng)人大立法監(jiān)督工作的開(kāi)展，有效維護(hù)法制統(tǒng)一。

強(qiáng)化制度建設(shè)，推動(dòng)人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議備案審查工作情況報(bào)告制度常態(tài)化。2019年底，河北省人大常委會(huì)指導(dǎo)督促全省11個(gè)設(shè)區(qū)的市全部建立起了向本級(jí)人大常委會(huì)年度報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髦贫取榇_保此項(xiàng)制度的常態(tài)化、規(guī)范化，《條例》明確規(guī)定了縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)建立健全人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽(tīng)取和審議規(guī)范性文件備案審查工作情況報(bào)告制度。備案審查工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告規(guī)范性文件備案審查工作情況。縣級(jí)以上人民代表大會(huì)專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將規(guī)范性文件審查工作情況納入其年度工作報(bào)告。

堅(jiān)持基本原則，明確界定規(guī)范性文件適用范圍。《條例》明確指出規(guī)范性文件是指本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序制定并公開(kāi)發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)，具有普遍約束力，在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用的文件，通俗點(diǎn)說(shuō)，就是老百姓口中的“紅頭文件”。同時(shí)規(guī)定，縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾的原則，依照法定權(quán)限和程序開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查工作。規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)規(guī)范性文件報(bào)送備案工作，確定負(fù)責(zé)規(guī)范性文件報(bào)送備案工作的機(jī)構(gòu)和人員。

推進(jìn)權(quán)責(zé)分明，建立分工合作多層審查的工作機(jī)制?！稐l例》明確要有效發(fā)揮備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制作用，堅(jiān)持統(tǒng)一入口、雙線審查、統(tǒng)一出口的工作運(yùn)行機(jī)制。統(tǒng)一入口即由縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳（室）負(fù)責(zé)報(bào)送備案的規(guī)范性文件的接收、登記、分送和存檔。雙線審查即縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)是規(guī)范性文件備案審查工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的備案審查工作，縣級(jí)以上人民代表大會(huì)專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域規(guī)范性文件的審查工作。統(tǒng)一出口即出現(xiàn)糾正情況時(shí)經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議同意，由常委會(huì)辦公廳（室）向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見(jiàn)，建議制定機(jī)關(guān)自行修改或者廢止該規(guī)范性文件。

細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，合法性審查與合理性審查并重。備案審查的標(biāo)準(zhǔn)一直以來(lái)都是開(kāi)展備案審查工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)?！稐l例》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)提升法規(guī)可操作性。一方面，細(xì)化了初步審查意見(jiàn)的情形，明確列舉了與黨中央的重大決策部署不相符或者與國(guó)家重大改革方向不一致;違反立法法規(guī)定，對(duì)只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)作出規(guī)定;明顯違背社會(huì)主義核心價(jià)值觀和公序良俗; 對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定明顯不合理;因現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行等12個(gè)方面不合法、不合理的審查內(nèi)容。另一方面，審查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)有關(guān)規(guī)范性文件可能存在合憲性問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)提出研究意見(jiàn)，報(bào)送全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)征求意見(jiàn)。

明確審查方式，主動(dòng)審查、專項(xiàng)審查、被動(dòng)審查與移送審查并舉。《條例》明確規(guī)定主動(dòng)審查時(shí)，可以要求規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)補(bǔ)充相關(guān)材料，說(shuō)明有關(guān)情況，必要時(shí)可以通過(guò)召開(kāi)聯(lián)合審查會(huì)議、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式，廣泛聽(tīng)取制定機(jī)關(guān)、相關(guān)部門、專家及社會(huì)各界的意見(jiàn)。對(duì)關(guān)系重大改革和政策重大調(diào)整的，涉及的法律、法規(guī)有重要修改的，關(guān)系人民群眾切身利益和社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題等內(nèi)容開(kāi)展專項(xiàng)審查。對(duì)于移送審查的文件，備案審查工作機(jī)構(gòu)收到初步審查意見(jiàn)后，可以會(huì)同提出初步審查意見(jiàn)的人民代表大會(huì)專門委員會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)與制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，提出修改或者撤銷的審查意見(jiàn)。

完善糾錯(cuò)程序，提出意見(jiàn)、書面反饋、專項(xiàng)報(bào)告與公開(kāi)發(fā)布并行。《條例》明確規(guī)定規(guī)范性文件需要予以糾正的，溝通后制定機(jī)關(guān)不予修改或者廢止的，經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議同意，由常務(wù)委員會(huì)辦公廳（室）向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見(jiàn)，建議制定機(jī)關(guān)自行修改或者廢止該規(guī)范性文件。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到書面審查意見(jiàn)后六十日內(nèi)研究提出是否修改或者廢止該規(guī)范性文件的意見(jiàn)，并進(jìn)行書面反饋。縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議經(jīng)過(guò)審議，認(rèn)為規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)予以撤銷的，應(yīng)當(dāng)作出撤銷決定并向社會(huì)公布。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布修改后的規(guī)范性文件文本或者廢止規(guī)范性文件的決定，并按照本條例規(guī)定報(bào)送備案。值得注意的是，監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院制定的規(guī)范性文件，逾期未依照書面審查意見(jiàn)修改或者廢止的，應(yīng)當(dāng)向同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出專項(xiàng)報(bào)告。

落實(shí)公民審查建議權(quán)，對(duì)“紅頭文件”有疑義可依法提出?！稐l例》明確規(guī)定社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為規(guī)范性文件存違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制，或者對(duì)上位法設(shè)定的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制違法做出調(diào)整和改變;與上位法明顯不一致，或者與上位法的立法目的、原則明顯相違背，旨在抵消、改變或者規(guī)避上位法規(guī)定;同上級(jí)或者本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議、決定等規(guī)范性文件相抵觸等《條例》第八條所列舉的情形的，可以向負(fù)責(zé)備案審查的縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審查建議。人民代表大會(huì)相關(guān)專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到審查建議之日起六十日內(nèi)提出書面審查意見(jiàn)。同時(shí)，對(duì)于審查建議權(quán)如何使用，《條例》作出了具體規(guī)范，應(yīng)當(dāng)以書面形式提出，寫明建議審查的規(guī)范性文件名稱、審查的事項(xiàng)和理由。審查建議不屬于本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案審查范圍的，備案審查工作機(jī)構(gòu)可以移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理或者告知提出審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民向有權(quán)進(jìn)行備案審查的機(jī)關(guān)提出。

（作者單位：河北省人大常委會(huì)研究室）