我國公務(wù)員聘任制的生成機(jī)理及變遷邏輯研究

王輝 易雅婷 張必忠

摘? 要： 作為公務(wù)員管理制度體系的重要組成部分，公務(wù)員聘任制的平穩(wěn)運(yùn)行有利于深化公務(wù)員管理體制改革，優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，從而提高國家治理能力。文章以制度為核心分析變量，闡述了我國公務(wù)員聘任制從制度萌芽-制度探索-制度發(fā)展的變遷歷程及特征形式，并重點(diǎn)糅合歷史制度主義和結(jié)構(gòu)-行動(dòng)者兩種理論視角，展現(xiàn)了公務(wù)員聘任制的產(chǎn)生與變遷動(dòng)因。環(huán)境壓力、配套制度等結(jié)構(gòu)因素與政治相關(guān)者等行為因素相互交織、共同作用推進(jìn)了公務(wù)員聘任制的生成發(fā)展，且在變遷過程中表現(xiàn)為層疊式的漸進(jìn)特征。未來需要以需求為導(dǎo)向精準(zhǔn)招聘，推進(jìn)項(xiàng)目型聘任制，強(qiáng)化分類管理措施，完善激勵(lì)機(jī)制，從而為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)人才和制度優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞： 公務(wù)員聘任制;生成機(jī)理;制度變遷;歷史制度主義

引? ?言

《公務(wù)員法》規(guī)定公務(wù)員聘任制是指國家機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，對不涉及國家秘密的專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位，按照平等自愿、協(xié)商一致的原則以合同方式進(jìn)行聘用的公務(wù)員任用形式。公務(wù)員聘任制的平穩(wěn)運(yùn)行不僅有利于優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，吸納高素質(zhì)專業(yè)化人才，還有利于提高政府工作績效，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。由于與傳統(tǒng)干部人事管理體制和公務(wù)員常任制存在諸多抵牾，公務(wù)員聘任制在實(shí)際運(yùn)作過程中衍生出一些問題，故此成為備受關(guān)注的研究熱點(diǎn)。當(dāng)前，學(xué)界對公務(wù)員聘任制的討論，就研究內(nèi)容而言，集中在聘任制的概念對比、發(fā)展現(xiàn)狀、問題不足、解決對策等描述性領(lǐng)域[1][2][3];就研究視角而言，著重于問題探索式的管理學(xué)視角，兼具制度建構(gòu)、法治化邊界等政治學(xué)和法學(xué)視角[4][5];就研究重心而言，強(qiáng)調(diào)未來改革方向而非歷史制度變遷[6]。然而，公務(wù)員聘任制的發(fā)展經(jīng)歷了哪些階段？有哪些因素在助推其發(fā)展變遷？聘任制變遷展現(xiàn)出什么特征？其創(chuàng)新發(fā)展方向是什么？為回答這些問題，本文側(cè)重文本分析的同時(shí)也輔以訪談法，以制度本身為核心分析變量，在其發(fā)展脈絡(luò)中系統(tǒng)梳理其歷史沿革與制度變遷。重點(diǎn)是糅合歷史制度主義和結(jié)構(gòu)-行動(dòng)者這兩種理論視角，剝離出助推其發(fā)展的相關(guān)因素并厘清制度變遷的邏輯。最后，結(jié)合十九屆四中全會精神，提出完善我國公務(wù)員聘任制的政策建議。

一、制度脈絡(luò)：我國公務(wù)員聘任制的發(fā)展沿革

我國公務(wù)員聘任制的歷史沿革經(jīng)歷了制度萌芽、初步探索、深化發(fā)展三個(gè)階段，每個(gè)階段都呈現(xiàn)出相應(yīng)的特點(diǎn)。

1.公務(wù)員聘任制的萌芽階段（21世紀(jì)之前）

聘任制的思想萌芽最早起源于我國古代的“胥吏”概念[7]。新中國建立后，我國干部選拔任用方式模仿了蘇聯(lián)的委任制模式，由任免機(jī)關(guān)直接指定人選擔(dān)任一定職務(wù)[8]。改革開放后，為適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起，部分地區(qū)開始實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聘任制，并逐漸擴(kuò)散到全國各地[9]。1987年、1992年分別出臺的《關(guān)于補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實(shí)行選任制和聘用制的暫行規(guī)定》《關(guān)于進(jìn)一步堅(jiān)持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聘用制的意見》，指導(dǎo)和規(guī)范各地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部聘用制實(shí)踐。此時(shí)的聘用制在公開招聘、合同管理、聘期考核、工資結(jié)構(gòu)等方面已具備公務(wù)員聘任制的基本特征，被認(rèn)為是制度生成的前奏。

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化，我國行政機(jī)構(gòu)改革與干部人事體制改革也被提上議程。在“改革不合時(shí)宜的組織制度、人事制度”的思想指導(dǎo)下[10]，中共十三大提出，通過逐步改革干部人事制度來提高政府行政能力和行政水平。1988年，為深化干部人事制度改革，重新組建國家人事部，主要負(fù)責(zé)研究制定人事制度改革規(guī)劃方案。1993年，國務(wù)院公布實(shí)施《國家公務(wù)員暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），這是我國公務(wù)員制度正式確立的標(biāo)志?！稌盒袟l例》規(guī)定部分職務(wù)實(shí)行職位聘任，這意味著公務(wù)員聘任制與國家公務(wù)員制度同時(shí)生成。這一階段的公務(wù)員聘任制特點(diǎn)是國家為主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)制度生成，公務(wù)員聘任制作為政治體制改革、公務(wù)員管理體制建設(shè)的重要組成部分，與經(jīng)濟(jì)體制改革共同展開。以國家驅(qū)動(dòng)的特性提高了制度產(chǎn)生與發(fā)展的效率，同時(shí)為各地方的實(shí)踐探索奠定了基礎(chǔ)。

2.公務(wù)員聘任制的初步探索階段（2000年-2010年）

2000年，原國家人事部部長宋德福強(qiáng)調(diào)，在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)政府活力和效能的社會發(fā)展階段和背景下，應(yīng)當(dāng)采用委任與聘任相結(jié)合的公務(wù)員任用制度，從而保持制度改革與社會穩(wěn)定之間的平衡[11]。此后，各地對聘任制展開探索，并形成了吉林模式、深圳模式、珠海模式三種政府雇員制方案，卻皆因缺乏國家層面的管理規(guī)定無疾而終。在此背景下，2005年十屆人大常委會通過《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》），首次對公務(wù)員職位聘任的適用范圍、聘用程序、考核薪酬、人事爭議等方面做出明確規(guī)定，進(jìn)一步提升了聘任制在公務(wù)員任用管理中的功能地位，從法律上為實(shí)施公務(wù)員聘任制掃清障礙。原國家人事部部長張柏林指出，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)地區(qū)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，不斷完善公務(wù)員聘任制的實(shí)施細(xì)則，提供全方位、高層次、多元化的制度建設(shè)和法律保障[12]。2008年，國家人社部和公務(wù)員局相繼成立，繼續(xù)深化公務(wù)員聘任制改革，指導(dǎo)各地區(qū)、各部門著手試點(diǎn)工作。隨后，中央政府陸續(xù)開展大部制改革、公務(wù)員分類管理改革等重要工作，為推行公務(wù)員聘任制奠定了良好的制度基礎(chǔ)，開啟了國家主導(dǎo)、各地方協(xié)同并進(jìn)的公務(wù)員聘任制改革探索歷程。

2007年，在中央政府的指導(dǎo)下，上海浦東和廣東深圳開啟公務(wù)員聘任制改革試點(diǎn)工作。次年，浦東開始招聘城市規(guī)劃、金融規(guī)劃等6個(gè)專業(yè)領(lǐng)域人才，對聘任制公務(wù)員采用協(xié)議工資制[13]。與此同時(shí)，在強(qiáng)調(diào)大膽創(chuàng)新、平穩(wěn)推行、激發(fā)活力的思想指導(dǎo)下，2007年至2009年間，深圳市共開展2次聘任制公務(wù)員公開招聘工作，涉及安全監(jiān)察、信息技術(shù)等多個(gè)專業(yè)性領(lǐng)域，吸引了數(shù)千人報(bào)名[14]。然而，試點(diǎn)過程中暴露了公務(wù)員聘任制的諸多問題：一是政府提供的薪酬與市場水平存在差距，使得招聘崗位缺乏競爭力;二是在缺少科學(xué)合理的職位分類情況下，如何界定“專業(yè)性強(qiáng)的職位”和“輔助性職位”成為實(shí)踐過程中的難題;三是晉升通道不暢、社會保障缺乏、退出機(jī)制不健全等問題抑制了聘任制公務(wù)員的工作積極性。

這一階段的公務(wù)員聘任制特點(diǎn)是在中央政府的指導(dǎo)下，部分地區(qū)率先進(jìn)行政策試點(diǎn)，總體上聘任制公務(wù)員的招聘人數(shù)與招聘規(guī)模較小，社會認(rèn)可度不高。在此過程中，中央政府的法律規(guī)范與制度保障仍然發(fā)揮主導(dǎo)作用，而地方政府的制度創(chuàng)新僅在小范圍內(nèi)發(fā)生作用。

3.公務(wù)員聘任制的深化發(fā)展階段（2011年至今）

2011年，在紀(jì)念《公務(wù)員法》實(shí)施五周年座談會上，時(shí)任人社部部長尹蔚民指出，應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，進(jìn)一步深化發(fā)展公務(wù)員聘任制[15]。同年，中組部、人社部印發(fā)《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》，指導(dǎo)各地區(qū)推進(jìn)和擴(kuò)大聘任制改革，開創(chuàng)了各地方政府大膽創(chuàng)新、競相試點(diǎn)的發(fā)展局面。2012年“兩會”期間，尹蔚民再次強(qiáng)調(diào)，國家與政府積極支持和鼓勵(lì)各地進(jìn)行聘任制探索，通過不斷地總結(jié)完善，形成一套規(guī)范的制度與辦法。此后，各地區(qū)聘任制公務(wù)員招聘和管理辦法如雨后春筍般涌現(xiàn)，截至2017年，已有20多個(gè)省份試行公務(wù)員聘任制[16]。

2017年，中央深改組第三十七次會議指出，職位聘任制是推動(dòng)我國公務(wù)員制度改革，優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，建設(shè)專業(yè)化人才隊(duì)伍的關(guān)鍵力量和重要方式。同年12月，國家公務(wù)員局局長傅興國強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注職位設(shè)置的合理性、必要性與適當(dāng)性，充分發(fā)揮組織人事部門的領(lǐng)導(dǎo)作用，保障人員招聘的公平公正、業(yè)績考核的合情合理、爭議處理的心服口服[17]。在總結(jié)各地區(qū)各部門改革實(shí)踐發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)公務(wù)員隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》，進(jìn)一步引入市場機(jī)制，推動(dòng)了中共十八大以來公務(wù)員管理制度改革發(fā)展。逐漸走向健全成熟的公務(wù)員聘任制儼然成為未來我國政府彈性用人機(jī)制的主要形式之一[18]。

這一階段公務(wù)員聘任制特點(diǎn)在于國家主導(dǎo)與地方實(shí)踐相結(jié)合，共同推動(dòng)制度創(chuàng)新。在總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)制度的經(jīng)驗(yàn)與問題后，中央出臺管理規(guī)定，對地方的聘任制實(shí)踐進(jìn)行指導(dǎo)、規(guī)范與管理，對制度變遷路徑進(jìn)行選擇和統(tǒng)一。而地方也結(jié)合具體情境進(jìn)行聘任制實(shí)踐，并在政策允許范圍內(nèi)進(jìn)行制度創(chuàng)新。這一過程的循序漸進(jìn)不斷推動(dòng)公務(wù)員聘任制的發(fā)展成熟。

二、結(jié)構(gòu)要素形塑公務(wù)員聘任制的產(chǎn)生與運(yùn)行

歷史制度主義認(rèn)為具體政治制度的產(chǎn)生與變遷是系列制度變量相互沖突和作用的結(jié)果，從“制度-結(jié)構(gòu)”要素看，公務(wù)員聘任制的產(chǎn)生受制于結(jié)構(gòu)沖突和配套制度的影響。

1.結(jié)構(gòu)沖突引發(fā)公務(wù)員聘任制產(chǎn)生

（1）現(xiàn)有公務(wù)員供給與高精尖的用人需求不匹配

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和全球化相互激蕩，致使在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)與治理、金融與外貿(mào)安全等領(lǐng)域產(chǎn)生了一些高度不確定性和高度復(fù)雜性的例外公共事務(wù)。政府為了對此類例外事務(wù)進(jìn)行精準(zhǔn)治理，需要吸納一批相關(guān)專業(yè)技術(shù)人才。這表現(xiàn)為20世紀(jì)80年代為促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展而聘用專業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，以及近幾年各省為促進(jìn)高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、自貿(mào)區(qū)等經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展而聘用經(jīng)濟(jì)金融、城市建設(shè)、智能交通、旅游策劃等領(lǐng)域的專業(yè)人才。

然而，從目前考任制的公務(wù)員招錄中很難招聘到既有一定專業(yè)技能同時(shí)又具有較強(qiáng)實(shí)踐經(jīng)歷的人才。以2018年貴安新區(qū)首席規(guī)劃師的招聘條件為例，其要求應(yīng)聘者同時(shí)滿足四項(xiàng)條件：45周歲及以下;具有全國注冊城市規(guī)劃師執(zhí)業(yè)資格;具備城鄉(xiāng)規(guī)劃企業(yè)甲級資質(zhì)單位5年及以上工作經(jīng)歷;主持過省會城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作業(yè)績不少于1項(xiàng)[19]。而每年全國和各省的公務(wù)員考試一般都是面向應(yīng)屆大學(xué)生畢業(yè)生或具有2年基層工作經(jīng)歷的求職者展開，較少要求豐富的專業(yè)經(jīng)歷和技能資格證。即使政府內(nèi)部的公務(wù)員通過培訓(xùn)或輪崗能夠滿足部分崗位需求，但是日漸增加的例外公共事務(wù)需要補(bǔ)充新的專業(yè)技能人才。因此，當(dāng)現(xiàn)有的公務(wù)員供給難以滿足高精尖專業(yè)技術(shù)人才需求時(shí)，通過高薪的聘任制公務(wù)員形式來填補(bǔ)空缺不失為一項(xiàng)有效的制度安排。

（2）嚴(yán)控行政編制與滿足不同類型公務(wù)員心理平衡的需求

中共十五大和中共十六大報(bào)告提出實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化，堅(jiān)決裁減冗員;中共十七大和中共十八大報(bào)告指出減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制編制，降低行政成本;中共十九大報(bào)告指出統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制。由此可知，嚴(yán)格防止機(jī)構(gòu)膨脹、減少冗員和控制行政編制數(shù)量，是黨和政府長期堅(jiān)持的公務(wù)員管理原則。尤其是2007年中共十七大明確要求嚴(yán)格控制編制數(shù)量之后，各級政府實(shí)行編制審批的“一支筆”制度。在此背景下，聘任制公務(wù)員悄然而生，始于2007年的上海浦東和廣東深圳的公務(wù)員聘任制試點(diǎn)，就是嚴(yán)控行政編制的一種探索。

相較于常任制公務(wù)員，聘任制公務(wù)員采取合同管理的方式，合同期滿后可以不再續(xù)聘，而常任制則是無過錯(cuò)即長期任用。其次，聘任制公務(wù)員的工資待遇一般與市場行情相當(dāng)，高于常任制公務(wù)員工資。究其原因，一方面，如果不采取與市場行情相當(dāng)?shù)摹皡f(xié)議工資”，就很難吸引“高精尖”專業(yè)技術(shù)人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍;另一方面，如果讓聘任制公務(wù)員與常任制公務(wù)員的身份類別和管理方式相同，則容易引發(fā)常任制公務(wù)員由于薪酬待遇的不同而產(chǎn)生的不滿。故此，在各種結(jié)構(gòu)要素制約之下，政府唯有選擇聘任制來滿足政府用人的需求、聘任制公務(wù)員高薪的需求以及常任制公務(wù)員心理公平的需求，如圖1所示。

2.配套制度支撐公務(wù)員聘任制的順利運(yùn)行

制度的內(nèi)生變量，尤其是制度自身屬性、內(nèi)部要素序列的調(diào)整，以及不同制度之間的互動(dòng)關(guān)系或匹配程度將作用于制度預(yù)期功能的發(fā)揮，從而推動(dòng)或阻礙制度變遷發(fā)展。公務(wù)員聘任制作為我國公務(wù)員制度的重要組成部分，其運(yùn)行和發(fā)展也受制于其他配套制度的影響。

首先，公務(wù)員職位分類管理改革與公務(wù)員聘任制相輔相成。中共十三大報(bào)告指出，應(yīng)當(dāng)改變國家干部集中統(tǒng)一管理的現(xiàn)狀，建立科學(xué)的分類管理體系。1993年，《暫行條例》規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)行職位分類制度，2005年，《公務(wù)員法》將公務(wù)員劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類三種類型，并根據(jù)不同職位類別設(shè)置獨(dú)立的職級劃分方式、考核方式和晉升通道。2016年，我國發(fā)布《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》和《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》，深入推進(jìn)公務(wù)員職位分類管理改革，為公務(wù)員聘任制的發(fā)展鋪平了道路。一方面，將專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員與行政管理類和綜合執(zhí)法類公務(wù)員進(jìn)行區(qū)分，符合公務(wù)員聘任制對專業(yè)能力強(qiáng)的人才需求導(dǎo)向，有利于聘任制在專業(yè)技術(shù)類職位上的深入推行。另一方面，隨著公務(wù)員分類管理改革的平穩(wěn)運(yùn)行，聘任制公務(wù)員能夠擁有獨(dú)立的職級序列、發(fā)展通道和晉升空間，避免了與常任制公務(wù)員競爭數(shù)量較少的行政管理崗位，有利于激發(fā)聘任制公務(wù)員的工作積極性，提高工作效率，維護(hù)公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)部的和諧穩(wěn)定[20]。

其次，公務(wù)員考核評價(jià)機(jī)制的完善為公務(wù)員聘任制的發(fā)展提供了關(guān)鍵支撐?！豆珓?wù)員法》和《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》明確規(guī)定，公務(wù)員考核應(yīng)當(dāng)以職位職責(zé)與工作任務(wù)為基本依據(jù)，“全面考核德、能、勤、績、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績”。這不僅能夠提高公務(wù)員的整體素質(zhì)和行政效率，也在公務(wù)員聘任制的發(fā)展中發(fā)揮了關(guān)鍵支撐。其一，考核評價(jià)機(jī)制通過對能力和實(shí)績的考核來確定公務(wù)員的晉升與發(fā)展，將“績效管理”這一基本理念嵌入公務(wù)員管理體制中，契合了公務(wù)員聘任制中的“合同管理”“工作考核”等核心要素，為其順利推行掃清了思想障礙。其二，歷經(jīng)20余年發(fā)展，在常任制公務(wù)員隊(duì)伍中已經(jīng)形成了一整套包括考核內(nèi)容、考核標(biāo)準(zhǔn)、考核程序、考核結(jié)果運(yùn)用等較為成熟的考核評價(jià)機(jī)制，而這一套機(jī)制也比較適用于聘任制公務(wù)員的考核評價(jià)。將其借鑒過來，有利于減緩公務(wù)員聘任制在推廣過程中的阻力，也有助于促進(jìn)公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部各項(xiàng)制度要素的匹配與磨合。

再次，公務(wù)員養(yǎng)老金并軌體系建設(shè)為公務(wù)員聘任制的推行提供了重要保障。長期以來，我國實(shí)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金雙軌并行的社會保障體制，導(dǎo)致公共部門與私人部門之間的人才流通渠道難以打通，行政部門冗員無法裁減。據(jù)調(diào)查顯示，部分公務(wù)員認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)提供公務(wù)員與企業(yè)間養(yǎng)老金續(xù)接的可能性，才能夠?yàn)楣珓?wù)員退出提供良好的保障機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)人才在勞動(dòng)力市場上的自由流動(dòng)[21]。2015年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，逐漸開始實(shí)行公共部門養(yǎng)老保險(xiǎn)與私人部門的并軌[22]，逐漸消除了聘任制公務(wù)員對于聘任合同解除后社會保障難以為繼的后顧之憂。

三、行為要素助推公務(wù)員聘任制制度變遷

制度通過對權(quán)力、資源的分配對占據(jù)不同政治空間的行動(dòng)者的利益范圍產(chǎn)生影響，進(jìn)而形塑行動(dòng)者的話語理念與價(jià)值偏好[23];而不同行動(dòng)者的互動(dòng)、話語過程或博弈將重新解釋、調(diào)整或建構(gòu)制度[24]。公務(wù)員聘任制涉及中央政府、地方政府和社會公眾三個(gè)行動(dòng)者，并界定了不同行動(dòng)者的利益范圍、政治空間和社會能力;各方主體則根據(jù)價(jià)值取向選擇自身的行動(dòng)方案。這種“制度-行為”之間的結(jié)構(gòu)互動(dòng)呈現(xiàn)為一個(gè)復(fù)雜過程，推動(dòng)著公務(wù)員聘任制的制度變遷。

中央政府是國家利益的代表，其行動(dòng)的主要目的在于通過履行制度供給和法律建設(shè)等政治職能，促進(jìn)高素質(zhì)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)。20世紀(jì)90年代，中央政府全面建設(shè)公務(wù)員制度，開啟了以改革干部人事制度為起點(diǎn)的結(jié)構(gòu)資源的重組與行政部門的重新劃分。進(jìn)入21世紀(jì)后，中央政府陸續(xù)頒布《公務(wù)員法》《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》等法律法規(guī)和部門規(guī)章，積極推進(jìn)公務(wù)員聘任制頂層制度設(shè)計(jì)。這種自上而下的供給主導(dǎo)型制度變遷方式以行政命令、法律規(guī)范為驅(qū)動(dòng)，能最大程度地調(diào)動(dòng)社會資源、降低改革成本、縮短改革周期并取得良好的效果[25]。其劣勢是可能受“有限政府”“信息不對稱”等因素制約，致使制度運(yùn)行出現(xiàn)低效率[26]。

地方政府是公務(wù)員聘任制的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)行使人事管理職能。一方面，地方政府具有推行制度創(chuàng)新的意愿和能力，尤其是改革開放后，通過憲法秩序變動(dòng)和中央政府放權(quán)改革，地方政府提高了作為制度創(chuàng)新主體的地位和能力[27]。因此，當(dāng)公務(wù)員管理的遲滯成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的阻礙時(shí)，地方政府便萌生了在既有制度框架內(nèi)進(jìn)行邊際修正或制度創(chuàng)新的動(dòng)力，進(jìn)而推行聘任制改革，上海浦東和深圳當(dāng)屬典型。另一方面，作為一級行政管理者，地方政府有擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模、膨脹行政機(jī)構(gòu)以謀求自身利益的意愿。因此，在行政編制壓縮和應(yīng)付不斷出現(xiàn)的例外公共事務(wù)時(shí)，地方政府更愿意選擇“不具有行政職務(wù)、不行使行政權(quán)力、不占有行政編制”的雇員管理模式以擴(kuò)大機(jī)構(gòu)規(guī)模。此外，地方政府有動(dòng)力成為政策試點(diǎn)單位以獲得改革優(yōu)先權(quán)，從而獲得中央政府給予的各項(xiàng)優(yōu)惠政策以及改革先發(fā)優(yōu)勢。因此，在中央政府鼓勵(lì)深化公務(wù)員聘任制改革的前提下，各地方政府紛紛試點(diǎn)，出臺地方聘任制公務(wù)員管理辦法進(jìn)行制度創(chuàng)新。

社會公眾作為制度作用的對象，其制度偏好與制度選擇不直接決定制度變遷的路徑選擇，但能夠通過影響其他行動(dòng)者的利益而形塑制度路徑和發(fā)展方向。如社會勞動(dòng)者能夠通過職業(yè)選擇來表達(dá)自身的制度偏好和利益訴求，從而影響政府的制度供給，間接形塑制度的變遷路徑和發(fā)展方向。以深圳市聘任制改革為例，在制度推行之初，受缺乏社會保障、專業(yè)要求過高等因素影響，勞動(dòng)者大多持觀望態(tài)度，導(dǎo)致招聘職位空置，公務(wù)員聘任制一度難以為繼。隨著相關(guān)配套制度的不斷完善，聘任制得到了社會公眾的廣泛認(rèn)可和支持，在2010年共吸引了40253人報(bào)考[28]，創(chuàng)該市聘任制公務(wù)員報(bào)考人數(shù)新高，進(jìn)一步強(qiáng)化了聘任制公務(wù)員作為深圳市公務(wù)員招錄的主要形式。

綜上所述，中央政府的制度供給、地方政府的制度創(chuàng)新、社會勞動(dòng)者的制度偏好三者之間的行為沖突和互動(dòng)塑造了制度形態(tài)，推動(dòng)了公務(wù)員聘任制由萌芽、探索到深化發(fā)展的制度變遷。如圖2所示，在中央政府和地方政府的互動(dòng)關(guān)系中，中央政府在制度供給過程中多從宏觀視角出發(fā)進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)，出臺指導(dǎo)性的規(guī)章制度和管理規(guī)定，形成了一種抽象的、模糊的制度供給方式。而這種模糊性為地方政府推行公務(wù)員聘任制的具體實(shí)踐過程預(yù)留了行為空間和新的發(fā)展思路，地方政府能夠利用自由裁量權(quán)重新解釋，甚至根據(jù)地方實(shí)際進(jìn)行制度創(chuàng)新。如果這種制度創(chuàng)新具有普遍性和實(shí)踐意義，則可能作為一種政策選擇方案反饋到中央政府，進(jìn)而再造新一輪的制度供給過程。從而表現(xiàn)為中央出臺政策，地方試點(diǎn)，中央總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)再次出臺政策，地方進(jìn)一步試點(diǎn)等一系列循環(huán)往復(fù)的過程。

在地方政府和社會公眾的行為互動(dòng)關(guān)系中，一方面，地方政府作為聘任職位的提供者，直接發(fā)布招聘公告，與聘任制公務(wù)員簽訂勞動(dòng)合同，進(jìn)行日常管理并發(fā)放薪酬;另一方面，作為勞動(dòng)者的社會公眾能夠通過自身的職業(yè)選擇成為或拒絕成為聘任制公務(wù)員中的一員，或是以一名聘任制公務(wù)員的身份來爭取自身的合法權(quán)益。這種微觀層面的實(shí)踐過程不僅能夠?qū)崿F(xiàn)公務(wù)員聘任制的落地生根，更能夠通過地方政府與勞動(dòng)者間的博弈與互動(dòng)來不斷完善制度的缺陷與罅隙，推動(dòng)公務(wù)員聘任制向前發(fā)展。

在中央政府與社會公眾的行為互動(dòng)關(guān)系中，作為制度供給的主體，中央政府扮演著政策制定者與提供者的角色，直接或間接地參與公務(wù)員聘任制相關(guān)法律法規(guī)的制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控過程。而作為制度客體的社會公眾，則有根據(jù)個(gè)體偏好選擇表達(dá)對公務(wù)員聘任制贊成或反對、接受或拒絕的權(quán)力，并聚集形成對于該制度的社會情緒與公眾輿論。這種社會公眾輿論反過來會以理念的形式影響或塑造政府的制度實(shí)踐過程，從而反作用于中央政府下一階段的制度供給過程。

四、變遷邏輯：我國公務(wù)員聘任制的層疊式變遷

根據(jù)制度變遷中新舊要素變化軌跡的不同，可以將漸進(jìn)式制度變遷劃分為替代、層疊、偏離和轉(zhuǎn)化四種模式[29]。公務(wù)員聘任制變遷過程是一種將新要素引入舊有制度過程中，使得新舊要素并行，從而逐漸強(qiáng)化或偏離制度功能或效用的層疊式過程。具體可以從制度實(shí)施主體、制度實(shí)施內(nèi)容、制度實(shí)施范圍和制度要素間關(guān)系這四個(gè)維度進(jìn)行分析，如表1所示。

從制度實(shí)施主體上看，在萌芽階段，中央政府是制度供給的主要行動(dòng)者，承擔(dān)著公務(wù)員聘任制頂層制度設(shè)計(jì)的角色與職能。隨著制度的變革與發(fā)展，在初步探索階段中，省級政府開始承擔(dān)制度設(shè)計(jì)的部分職能與制度執(zhí)行的全部角色，一方面統(tǒng)籌、批準(zhǔn)本級或下級單位的聘任制試點(diǎn)工作;另一方面制定適用于本地區(qū)的聘任制管理?xiàng)l例，并承擔(dān)相應(yīng)的日常管理工作。而在深化發(fā)展階段中，中央政府除頂層制度設(shè)計(jì)外，還對全國的聘任制推行進(jìn)行宏觀調(diào)控與綜合管理;省級政府則承上啟下，負(fù)責(zé)對該轄區(qū)聘任制的統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)發(fā)展;而具體組織實(shí)施與日常管理工作則由新主體——縣級以上政府主管部門承擔(dān)。在這一過程中，管理權(quán)限逐級下放，各級政府的功能與定位趨于平衡合理，能夠充分調(diào)動(dòng)各方工作積極性;同時(shí)，央地權(quán)責(zé)逐漸清晰明朗，有利于提高行政效率，促進(jìn)聘任制又好又快地發(fā)展。

從制度實(shí)施內(nèi)容上看，萌芽階段僅在簡單的理念上認(rèn)同聘任制作為公務(wù)員任用體系中的一個(gè)組成部分而存在，缺乏具體的制度安排。初步探索階段則從宏觀視角出發(fā)，初步規(guī)定了聘任制的職位設(shè)置、合同管理、薪酬福利等內(nèi)容，基本建構(gòu)了公務(wù)員聘任制的大體框架，且制度要素間關(guān)系基本上能相互銜接和支撐。深化發(fā)展階段則填充了聘任制的血肉，使之成為一個(gè)富有生命力的制度實(shí)體。具體來看，在適用范圍上，在初步探索階段詳細(xì)闡釋聘任職位的具體指向后，深化發(fā)展階段更進(jìn)一步補(bǔ)充了職位內(nèi)涵和比重劃分;在人員招聘上，由缺乏規(guī)定轉(zhuǎn)向包含職位設(shè)置、招聘方案、上級審批、公開招聘、特殊情況處理在內(nèi)的一整套完善的招聘程序;在管理方式上，由單一合同管理轉(zhuǎn)變?yōu)樵敿?xì)規(guī)定合同內(nèi)容、時(shí)限、接觸方式等，并增添了日常管理中的考核管理和續(xù)聘方式等;在薪酬福利上由缺乏保障到建立工資、補(bǔ)貼、保險(xiǎn)俱全的福利保障制度;在人事爭議上，也逐漸補(bǔ)充了人事仲裁管理辦法和紀(jì)律監(jiān)督條例等?？梢园l(fā)現(xiàn)，公務(wù)員聘任制的制度變遷過程是對現(xiàn)有制度不斷進(jìn)行補(bǔ)充、矯正和完善，走向系統(tǒng)化的過程，這也契合我國的公務(wù)員制度與行政機(jī)構(gòu)改革發(fā)展趨勢。

從制度實(shí)施范圍上看，聘任制產(chǎn)生的結(jié)果體現(xiàn)出制度變革的層疊性與漸進(jìn)性。在制度萌芽階段中，聘任制多停留在制度設(shè)計(jì)階段，缺乏地區(qū)實(shí)際的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。在初步探索階段中，我國開始在小范圍內(nèi)推行聘任制的試點(diǎn)工作，各地實(shí)踐效果不一，學(xué)界眾說紛紜，未能形成一致的觀點(diǎn)。而深化發(fā)展階段中，隨著試點(diǎn)地區(qū)的改革成效逐漸顯露，更多的地區(qū)加入到聘任制試點(diǎn)行列中，開始在全國大范圍推廣公務(wù)員聘任制，最終獲得社會公眾的廣泛認(rèn)可。

從制度要素間關(guān)系上看，在萌芽階段中，我國更加注重委任制、選任制、考任制等公務(wù)員常任制的制度建設(shè)，以保障政府管理工作的連續(xù)性與國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。聘任制建設(shè)與常任制在功能實(shí)現(xiàn)上形成了相互補(bǔ)充、相互完善的發(fā)展態(tài)勢。然而此時(shí)聘任制缺乏具體的制度安排，制度要素間關(guān)系較弱。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)入21世紀(jì)后，我國開始逐步推進(jìn)相關(guān)配套性制度的建設(shè)，如公務(wù)員分類管理改革、績效考評機(jī)制建設(shè)等，促進(jìn)了聘任制的進(jìn)一步完善;而聘任制的推廣試點(diǎn)也能夠反作用于公務(wù)員系統(tǒng)中其他子制度的發(fā)展。各項(xiàng)子制度之間能初步相互銜接，通過制度匹配產(chǎn)生的作用機(jī)制最終獲得事半功倍的效果。而在深化發(fā)展階段中，公務(wù)員聘任制與分類管理改革、公務(wù)員養(yǎng)老金改革、績效考核機(jī)制建設(shè)、公務(wù)員日常管理建設(shè)等諸多公務(wù)員制度協(xié)同并進(jìn)、共同發(fā)展，各項(xiàng)改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，共同形成了一套完整的公務(wù)員制度系統(tǒng)。

總之，現(xiàn)有的公務(wù)員聘任制皆呈現(xiàn)出層疊式變遷的發(fā)展特點(diǎn)。這種變遷過程在制度運(yùn)行中逐漸添加新的要素，通過新舊要素并行以實(shí)現(xiàn)制度功能的強(qiáng)化或偏移。例如在聘任制的制度設(shè)計(jì)上，通過不斷增添新的規(guī)章條款或制定新的法律法規(guī)，一方面能夠完善制度體系，實(shí)現(xiàn)聘任制功能和效用的最大化;另一方面，新的理念要素也隨著制度的豐富而填充進(jìn)來，從而實(shí)現(xiàn)制度的與時(shí)俱進(jìn)，如現(xiàn)階段聘任制的價(jià)值取向中更加強(qiáng)調(diào)聘用人才的專業(yè)性而非綜合性。在制度主體的互動(dòng)上也表現(xiàn)出類似的特點(diǎn)，隨著地方各級政府的逐漸加入，不僅中央政府進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、宏觀調(diào)控的職能得以加強(qiáng)，各方職責(zé)的歸屬也有了更加清晰明確的界定。層疊式的變遷過程在我國的改革發(fā)展歷程中具有非常深厚的現(xiàn)實(shí)意義：其一，通過不斷引入新的制度要素，能夠彌補(bǔ)舊有制度可能存在的空白與缺陷，從而促進(jìn)制度朝著更加完善健全的方向發(fā)展;其二，在引入新要素的同時(shí)承認(rèn)舊要素的存在，能夠最大程度地減少社會各界對于改革的抵觸情緒，確保制度變遷時(shí)國家機(jī)器的平穩(wěn)運(yùn)行，維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定。

表1 公務(wù)員聘任制漸進(jìn)變遷過程

五、結(jié)? ?論

本文闡釋了公務(wù)員聘任制中“制度萌芽-制度初步探索-制度深化發(fā)展”的變遷歷程，對不同發(fā)展階段聘任制進(jìn)行了分析，揭示了影響公務(wù)員聘任制變遷動(dòng)因、歷史邏輯對聘任制的變遷形式。公務(wù)員聘任制的變遷經(jīng)歷了國家力量驅(qū)動(dòng)制度生成、國家力量保障地方試點(diǎn)、國家主導(dǎo)與地方實(shí)踐相結(jié)合三個(gè)階段，環(huán)境壓力、配套制度等結(jié)構(gòu)性因素與政治相關(guān)者等行動(dòng)者因素相互交織，共同作用推進(jìn)了公務(wù)員聘任制的生成發(fā)展，且在變遷過程中表現(xiàn)出層疊式的漸進(jìn)特征。這與韓博天總結(jié)的中國之所以具有較強(qiáng)的韌性是由于政府采取分層級實(shí)驗(yàn)[30]的決策方式緊密相關(guān)。當(dāng)前，我國公務(wù)員聘任制的制度框架已基本搭建，相關(guān)法律法規(guī)和管理體系也在不斷完善，逐步形成了常任制與聘任制有機(jī)結(jié)合的公務(wù)員管理體制。

然而，公務(wù)員聘任制在發(fā)展中也暴露出一些問題。其一，精準(zhǔn)招聘機(jī)制有待強(qiáng)化。部分地區(qū)由于認(rèn)識不到位，盲目跟風(fēng)、為了試點(diǎn)而試點(diǎn)。也有部門由于崗位資格設(shè)置不科學(xué)、招聘規(guī)則不嚴(yán)密等引發(fā)因人設(shè)崗的招聘現(xiàn)象和“考不進(jìn)來聘進(jìn)來”的變通行為發(fā)生。其結(jié)果導(dǎo)致人崗不匹配、退出阻力大等問題[31]，未能有效發(fā)揮公務(wù)員聘任制的制度優(yōu)勢。其二，分類管理措施有待優(yōu)化。部分地區(qū)未能將聘任制公務(wù)員和常任制公務(wù)員分開管理，造成常任制公務(wù)員的抵觸情緒和聘任制公務(wù)員的身份歧視，無形中增加單位內(nèi)耗。其三，有效激勵(lì)機(jī)制有待完善。公務(wù)員聘任制的核心要義是引入市場機(jī)制，利用“鲇魚效應(yīng)”激發(fā)公務(wù)員體制活力，提高行政工作效率。然而，囿于當(dāng)前晉升渠道不夠通暢、績效考核趨于形式、激勵(lì)措施缺乏效力等諸多限制，難以有效地調(diào)動(dòng)聘任制公務(wù)員的工作積極性。為此未來應(yīng)該以需求為導(dǎo)向?qū)嵤┚珳?zhǔn)招聘，推進(jìn)項(xiàng)目型聘任制，強(qiáng)化分類管理措施，完善激勵(lì)機(jī)制。這樣才能將公務(wù)員聘任制的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，從而助推國家治理現(xiàn)代化。

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Research on the Formation Mechanism and Changing Logic of Civil Servant Appointment System in China

Wang Hui / Yi Yating / Zhang Bizhong

Abstract： As an important part of the civil service management system in China， the smooth operation of the civil servant appointment system is conducive to deepening the reform of the cadre and personnel system， so as to improve the national governance capacity. Taking institution as the key element， our research elaborates the history and the characteristics of China`s civil servant appointment system. From the perspective of historical institutionalism and structure-actor analysis method， our research shows the emergence and change of the civil servant appointment system. The civil servant appointment system is promoted by both structural factors （e.g. environmental pressures and supporting systems） and behavioral factors （e.g. political stakeholders）， and shows a kind of laying characteristics in the process of institutional change. In the future， it is necessary to take demand-oriented recruitment， promote project-based employment system， strengthen classified management measures， and improve the incentive mechanism， so as to contribute to the modernization of national governance system and governance capacity.

Keyword： Civil Servant Apointment System; Formation Mechanism; Institutional Change;? Historical Institutionalism

（責(zé)任編輯? ?王玉）