行政體制的演進與當代中國的改革發(fā)展

許耀桐

摘? 要： 堅持和完善中國特色社會主義行政體制，是黨的十九屆四中全會提出的新命題。行政體制起源于古希臘政體，尤其是在民主共和的政體中形成的立法、行政、司法三種權力和職能，對后世產(chǎn)生了深遠的影響。一方面，它成為西方現(xiàn)代資本主義國家“三權分立”的理論淵源;另一方面，它直接為巴黎公社和社會主義國家的行政體制所繼承。然而，蘇聯(lián)模式的傳統(tǒng)社會主義行政體制存在嚴重弊端。當代中國歷經(jīng)40多年的改革開放，取得了行政體制改革發(fā)展的重大成果，為中國特色社會主義行政體制作出了新闡釋和新定位。

關鍵詞： 行政體制;由來演進;當代中國;改革發(fā)展;新定位

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度? 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出“堅持和完善中國特色社會主義行政體制”的新命題，把中國特色社會主義行政體制列為一個新的制度體系。如何理解《決定》作出這樣一項新的制度安排，需要研究行政體制的歷史由來和演進，當代中國行政體制的改革發(fā)展與中國特色社會主義行政體制的新定位，并認識其重大的理論和現(xiàn)實意義。

一、行政體制的歷史演進

行政體制這個概念，是由漢語的行政和體制兩個詞組成。在中國，行政一詞很早就出現(xiàn)了，行是動詞，為管理之意;政是名詞，為國事之意，故行政指的是管理國事，《左傳》中就有“行其政事”“行其政令”之說。此外，還有《孟子·梁惠王上》的“為民父母，行政”，《史記·殷本紀》“伊尹攝行政當國，以朝諸侯”，《史記·周本紀》“召公、周公二相行政，號曰‘共和”等記載。和行政相近的政府一詞，則較晚出現(xiàn)。唐宋時中央機構為三省六部，其中尚書省主管政事，中書省起草政令，門下省掌管出納和常命。唐朝將中書省和門下省統(tǒng)稱“政事堂”。宋朝將政事堂設在中書省內(nèi)，還設立了樞密院，中書省和樞密院并稱“二府”。據(jù)說，政府就是由“政事堂”和“二府”兩名合稱而來。至于體制，在中文中最早指的是文學體裁、格式，后引申為國家的組織結構、制度方面的行政體制，如，宋孝武帝的《重農(nóng)舉才詔》：“尚書，百官之本，庶績之樞機;丞郎列曹，局司有在。而頃事無巨細，悉歸令仆，非所以眾材成構，群能濟業(yè)者也?？筛黧w制，咸責厥成，糾核勤惰，嚴施賞罰?！泵魃虻路摹兑矮@編·內(nèi)閣三》，內(nèi)有《宰相朝房體制》篇。

在西方，行政體制是與政體相聯(lián)系的。行政體制起源于古希臘的政體中，在民主共和政體中形成的立法、行政、司法三種權力和職能，議會機構的立法權高于政府、審判機構的行政權和司法權，但在行使職權時三者沒有明顯分開，機構也并不齊全，議會機構常代行行政權和司法權。從歷史發(fā)展的視野來看，古希臘的民主共和政體對后世產(chǎn)生了深遠的影響，成為近現(xiàn)代以來一切國家行政體制的始祖和雛形。

古希臘時期的蘇格拉底，最早提及政體。蘇格拉底一生述而不作，他的言論只是出現(xiàn)在學生柏拉圖、色諾芬等人的著作中。色諾芬說：“在蘇格拉底看來，君主制和僭主制是兩種政體?！雹龠@里所說的政體，regime或system of government，即是政治體制或政府體制。雖然蘇格拉底沒有解釋什么是政體，也沒有闡明政體這一概念的含義，但通過他列舉的君主制和僭主制，人們很容易知道，政體就是城邦的政治體制或政府體制，執(zhí)政官執(zhí)掌城邦事務管理。在蘇格拉底之后，柏拉圖和亞里士多德開始頻繁地使用政體概念。和蘇格拉底一樣，柏拉圖也沒有明確說明何為政體的問題，他只是對政體或政府體制的類型作出更為深入的分析。在《理想國》中，柏拉圖認為有五種政體：一是君主政體（王制）或貴族政體（貴族政制），二是榮譽政體（榮譽政制），三是寡頭政體（寡頭制），四是民主政體（民主政制），五是僭主政體（僭主制）。后來，在《政治家》中，柏拉圖又把政體分成六種，即君王政體與僭主政體，貴族政體與寡頭政體，民主政體和不正當?shù)拿裰髡w。作為柏拉圖的學生，亞里士多德與柏拉圖以及蘇格拉底不同，他在《政治學》里第一次給政體下了定義：“政體（憲法）為城邦一切政治組織的依據(jù)”②，“政體可以說是一個城邦的職能組織，由以確定最高統(tǒng)治機構和政權的安排”③。這就是說，政體是由憲法作出法律規(guī)定的關于政治權力的組織機構形式和內(nèi)在的職能安排。亞里士多德認為，政體問題非常重要，政治學應該“全面研究大家所公認為治理良好的各城邦中業(yè)已實施有效的各種體制”④。亞里士多德把為全體城邦人民謀利益的政體叫做正宗政體，把統(tǒng)治者只謀取自己私利的政體叫作變態(tài)政體，正宗和變態(tài)的兩類政體與統(tǒng)治者人數(shù)的多和少結合起來，一共形成六大政體，其中的君主政體、貴族政體、共和政體是正宗政體;僭主政體、寡頭政體、平民政體是變態(tài)政體。

柏拉圖和亞里士多德在著述中還分別使用了政府和行政的概念。柏拉圖在《法律篇》提到了“寡頭政治的政府”和“民主政府”⑤以及“政府里的行政官員”⑥，指出“行政官員是依照法律任職的”⑦。亞里士多德在《政治學》中也有“寡頭政府”“僭主政府”“平民政府”和“行政機構”“行政職司”“行政官員”“行政人員”等用語。很顯然，柏拉圖和亞里士多德所講的政府，和政體或政治體制是相同的概念，但行政的概念，就是指政體中的一個部分、一個機能或一個制度。亞里士多德明確地講：“一切政體都有三個要素”“三者之一為有關城邦一般公務的議事機能（部分）;其二為行政機能部分——行政機能有哪些職司，所主管的是哪些事，以及他們怎樣選任”“其三為審判（司法）機能?！雹嗨€探討了“在一切政體之中，行政制度悉屬相同，還是各別的政體就得設置各別的行政機構”⑨問題。從亞里士多德的論述來看，“三個要素”表達了國家機構有立法、行政、司法三種機能，行政機構是其中重要的一個部分。亞里士多德提出的“政體三要素”，成為近代“三權分立”的理論淵源，但在古希臘時期，政體中的議事、行政、司法三個權力職能，并不是近現(xiàn)代意義上的三權并立、相互制衡的“三權分立”。在古希臘的民主共和政治體制或政府體制中，亞里士多德指出，公民大會“實際上是城邦最高權力”⑩，其議事機構是“全邦最高權力所寄托的機構”11。很顯然，在立法、行政、司法三權關系中，公民大會和議事機構的權力在審判與行政職司之上，公民大會享有最高權力，議事機構是最高權力機構。行政權服從于公民大會和議事機構，包融于整個民主政治體制之中，如，雅典城邦在克利斯提尼和伯里克利主政期間，全體公民享有管理城邦的民主權力，任何成年男性公民都可以參加公民大會。公民大會設有五百人議事會，其代表由抽簽選出組成。議事會是公民大會閉會后的常設機構，兼有種種行政職權，負責處理日常事務和宣戰(zhàn)、媾和之事。

行政權和行使行政權的政府取得獨立的地位，始于西方現(xiàn)代資產(chǎn)階級國家建構的時代。現(xiàn)代國家建構，始于16世紀初西方經(jīng)濟社會的發(fā)展。隨著資本主義生產(chǎn)方式的興起，通過資產(chǎn)階級革命或民族獨立運動建立了現(xiàn)代的資本主義國家。適應著現(xiàn)代國家經(jīng)濟與社會事務的增多和加強行政管理的需要，代表資產(chǎn)階級利益的學者——英國的洛克和法國的孟德斯鳩提出“三權分立”學說。洛克根據(jù)政府的行政權是國家主權派生的理論，提出國家的權力可以分為立法權、行政權和對外權。孟德斯鳩則進一步形成了更為科學的三權劃分和分權制衡學說，即立法權、行政權和司法權，三種權力互相分立、互相制約、保持平衡。西方現(xiàn)代資本主義國家的分權制衡思想，把國家和政府區(qū)別開來了，由政府專司行政權。而在近代以前，國家即政府，政府即國家，兩者根本無法分開。只有到了現(xiàn)代國家，政府才有了獨立的意義，以至于現(xiàn)在講到政府，有廣義和狹義之分，廣義政府就是指國家，因為在古代和中世紀，國家就是一個大的管理機構;狹義政府就是指只擁有行政權、進行行政管理的政府。當代講政府，一般來說指的就是狹義政府。

西方現(xiàn)代資本主義國家的“三權分立”學說，無疑源自古希臘民主共和政體的思想。亞里士多德認為，只有立法、行政、司法三種機能完整具備的政體才是健全的政體。這應該看作是孟德斯鳩“三權分立”的思想來源，“三權分立”進一步將立法、行政、司法發(fā)展為相互獨立的狀態(tài)，三者相互制衡，共同分享國家權力，從而形成一種新的政體形式，由此也構成獨立的行政體制。

二、社會主義國家行政體制的產(chǎn)生和發(fā)展

社會主義思潮發(fā)端于1516年莫爾撰著的《烏托邦》，此后經(jīng)歷了300多年空想社會主義階段的發(fā)展。1848年，馬克思、恩格斯合寫了《共產(chǎn)黨宣言》，標志著科學社會主義的誕生。在科學社會主義的影響和指導下，巴黎公社社會主義政權和蘇聯(lián)、中國等社會主義國家先后建立，并建構了社會主義國家的政治體制和行政體制。社會主義國家的行政體制，不是按照現(xiàn)代西方資本主義國家的“三權分立”學說來組織政府，而是按照馬克思在總結巴黎公社經(jīng)驗時提出來的設想，設置政府機構和職能的。

1871年3月18日，時值普法戰(zhàn)爭期間，巴黎無產(chǎn)階級舉行革命，建立了具有無產(chǎn)階級專政性質(zhì)的國家政權形式——巴黎公社。巴黎公社的國家機構，稱為巴黎公社委員會或市政委員會，也簡稱公社。它于3月28日經(jīng)巴黎市20區(qū)的民主選舉產(chǎn)生，計有64名公社委員或市政委員，4月10日公社又發(fā)布公告進行一次補選，應補選的委員為28人12。這正如馬克思說的：“公社是由巴黎各區(qū)通過普選選出的市政委員組成的?！?3公社委員會下設執(zhí)行、軍事、財政、糧食、公安、司法、教育、工業(yè)及勞動與交換、對外聯(lián)絡、社會慈善等10個工作委員會。每個工作委員會由公社委員兼任代表，成為該委員會的領導。例如，公社委員杜瓦爾兼任軍事委員會代表，公社委員茹爾德兼任財政委員會代表，公社委員庫爾奈兼任公安委員會代表，公社委員弗蘭克爾兼任工業(yè)及勞動與交換委員會代表，公社委員埃德兼任社會慈善委員會代表。各委員會的代表構成執(zhí)行委員會成員，負責巴黎公社委員會的日常行政事務管理。

巴黎公社政權的組織結構表明，它構成一個完全不同于法蘭西第二帝國的政治體制。馬克思為此作出了高度的評價：“公社的真正秘密就在于：它實質(zhì)上是工人階級的政府”14“公社是帝國的直接對立物。”15法蘭西第二帝國是拿破侖的侄子路易·波拿巴于1851年12月2日對法蘭西第二共和國發(fā)動政變而建立的君主制政權。第二共和國于1848年二月革命推翻七月王朝后宣布成立，經(jīng)普選產(chǎn)生了議會，制定了共和國憲法，確立了立法和行政分立的原則，由政府掌管行政權。雖然波拿巴終結了第二共和國，恢復了帝制，但第二帝國也只是擴張了政府權力，加強集權，使行政權壓過立法權，而沒有廢棄議會制度和立法與行政分立的政治體制。在馬克思看來，資本主義國家立法與行政分開的分權學說，不過是“階級統(tǒng)治的行政權形式和議會形式之間所進行的無謂的斗爭”“這兩種形式是互為補充的，議會形式只是行政權用以騙人的附屬物而已”16。工人階級的政府絕不能照搬資產(chǎn)階級“三權分立”的體制形式，而要與它直接對立。因此，馬克思指出，公社“不應當是議會式的，而應當是同時兼管行政和立法的工作機關”17。公社委員會相當于議會，是最高權力機關，承擔議事決策的職能，制定法律和政策，討論并決定一切大事;下設的10個工作委員會相當于政府，承擔行政職能，公社委員會決定的事情，行政馬上執(zhí)行。由此可見，公社實行了立法和行政相統(tǒng)一的制度，這樣的政治與行政體制是“議行合一”的體制。

“議行合一”體制為盧梭所倡導，他說道：“最好的體制，似乎莫過于能把行政權與立法權結合在一起的體制了?！?8盧梭主張，要把行政權與立法權結合在一起，但立法權要高于行政權。為此，他以心臟和大腦作比喻，“立法權是國家的心臟，行政權則是國家的大腦，大腦指使各個部分運動起來?！坏┬呐K停止了它的機能，則任何動物就會馬上死掉。”19為何立法權要高于行政權呢？盧梭從人民主權論出發(fā)，認為人民是主權者，國家權力屬于全體人民，應該由人民統(tǒng)一行使。但為了避免人民無休止地開大會來討論公共事務，國家權力機關可以將行政權賦予政府行使，政府是執(zhí)行機構。國家權力機關不僅是政府權力的來源，而且可以干預政府的行為?！白h行合一”的理念表明，擁有立法權的機關是國家權力機關，它向人民負責，接受人民的監(jiān)督。國家權力機關決定和產(chǎn)生行政機關和其他國家機關，行政機關和其他國家機關直接向擁有立法權的國家權力機關負責，并接受它的監(jiān)督。在法國，盧梭的民主啟蒙思想對革命有著深刻的影響，巴黎公社的無產(chǎn)階級在建立自己的政府時，自然采納了“議行合一”的體制?！白h行合一”體制的長處在于，議事不會拖拉，決策之后又馬上得以執(zhí)行，因為立法權高于行政權，而且參加議事的人員本身就負責著行政執(zhí)行的，這就避免了資產(chǎn)階級議會容易陷入空談，更管不了行政執(zhí)行的不足。正因為“議行合一”具有這樣的優(yōu)點，所以得到馬克思的贊許。不難看出，巴黎公社“議行合一”體制中立法權和行政權的關系以及一套班子兩塊牌子的機構設置，都與古希臘民主共和政體的做法相仿，可以說，古希臘民主共和政體正是巴黎公社“議行合一”體制的源頭之水。

1917年十月革命勝利后，列寧領導建立了俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國（蘇維埃系俄文совет的音譯，即會議或代表會議）。1922年，隨著俄國民族地區(qū)一系列蘇維埃共和國的加入，成立了蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟，簡稱蘇聯(lián)。蘇聯(lián)于1924年、1936年、1977年先后制定了三部憲法，確立了蘇維埃國家的政治體制和行政體制。根據(jù)《蘇聯(lián)憲法》規(guī)定，蘇聯(lián)的國家組織機構是：（1）蘇聯(lián)最高蘇維埃（最高權力機關，分設聯(lián)盟院和民族院）、蘇聯(lián)最高蘇維埃主席團（蘇聯(lián)最高蘇維埃的常設機構，行使蘇聯(lián)最高蘇維埃閉會期間最高權力機關的職能）、蘇聯(lián)最高蘇維埃常設委員會（蘇聯(lián)最高蘇維埃的工作機關，設有16個常設委員會）;（2）蘇聯(lián)人民委員會（1946年后改為蘇聯(lián)部長會議，為蘇聯(lián)政府機關，下設政府各部）;（3）蘇聯(lián)最高法院（蘇聯(lián)最高審判機關，由蘇聯(lián)最高蘇維埃選舉產(chǎn)生，置于蘇聯(lián)最高蘇維埃和最高蘇維埃主席團之下）、蘇聯(lián)最高檢察院（蘇聯(lián)最高檢察機關，總檢察長由最高蘇維埃任命，同樣置于蘇聯(lián)最高蘇維埃和最高蘇維埃主席團之下）。據(jù)此，可以將蘇聯(lián)國家政治體制和行政體制概括為，最高蘇維埃主要行使立法權，領導一府（行政權）兩院（司法權）制。

1949年，取得新民主主義革命勝利后建立的新中國，借鑒現(xiàn)成的蘇聯(lián)經(jīng)驗，建立了與蘇聯(lián)大體相同的政治體制和行政體制?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定，中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關，它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執(zhí)行機關，是最高國家行政機關。中華人民共和國監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關，人民法院和檢察院是國家的審判機關和法律監(jiān)督機關。國家的行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。

蘇聯(lián)和中國建立的社會主義國家政治體制與行政體制，都是以馬克思主義為指導思想、以巴黎公社為樣板的，這自然也與古希臘時期的民主共和政體有了某種聯(lián)系，但是，比較而言，蘇聯(lián)和中國的情況又與前面二者有明顯的不同，在實踐中作出了新的發(fā)展。

其一，機構常設，功能齊全。在古希臘實行民主、共和的政體里，立法、行政、司法三機構和職能同處一體，立法權高于行政、司法兩權，公民大會設有議事會作為常設機構，且常常代行行政權，行政機構并不健全，公民法庭也未設有常設機構，一些案件事先交由議事會討論、審理，然后再交由公民法庭審判。巴黎公社委員會雖設有議、行兩個機構，立法權也高于行政權，但由于議行合一，基本上是一套人馬，既負責制定法律，又負責行政執(zhí)行;此外，巴黎公社的審判、監(jiān)察權由公社委員會直接負責，不再設立相應機構。到了蘇聯(lián)和中國的社會主義國家處理立法、行政、司法三權的關系時，都直接繼承了古希臘民主共和政體與巴黎公社的立法權高于行政權、司法權的規(guī)定，同時使三大職能的常設機構得以健全完善，而且三大機構職責明確，各司其職，其三大機關人員也不再相互交叉兼任。可以說，蘇聯(lián)和中國的社會主義行政體制，在遵循議行合一精神實質(zhì)的前提下，突破了議行合一的體制。

其二，黨的領導，堅強有力。在古希臘時期，政黨組織還未開始出現(xiàn)，從事政治活動的人主要依靠世襲家族、政治集團以及個人的魅力、聲望等因素，執(zhí)掌政權后也不可能得到政黨力量的支持。在巴黎公社時代，政黨已經(jīng)出現(xiàn)，但巴黎公社革命主要是由激進的工人派別而不是由一個成熟的工人階級政黨發(fā)動的，因而在公社委員會和下設的工作委員會內(nèi)，都沒有政黨活動，更不是由政黨執(zhí)政。然而，到1917年時，俄國的情況不同了，十月革命是由久經(jīng)考驗、經(jīng)驗豐富、組織嚴密的共產(chǎn)黨領導的。奪取政權后，蘇聯(lián)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，它與蘇維埃國家政權的關系，根據(jù)《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定，黨創(chuàng)造了蘇維埃，黨“是蘇維埃社會的領導力量和指導力量”20。在中國，新民主主義革命的勝利也是在中國共產(chǎn)黨的領導下取得的?！吨袊伯a(chǎn)黨黨章》規(guī)定，中國共產(chǎn)黨“是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心”“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。為了加強黨對國家政權組織的領導，蘇聯(lián)和中國的共產(chǎn)黨都在各個國家機關包括行政機關中建立了黨組織，使所有的國家機關都在黨的堅強領導之下。

三、當代中國行政體制的改革和新定位

蘇聯(lián)在列寧的領導下，取得了許多重大的進展和建設成就。但在1924年列寧逝世后，斯大林在領導社會主義建設過程中，逐漸形成了蘇聯(lián)模式。蘇聯(lián)模式既堅持和發(fā)展了馬克思列寧主義，又在社會主義的認識和實踐上出現(xiàn)了嚴重的失誤。蘇聯(lián)模式的弊端之一在于，建立了僵化的、高度集中的權力體制，造成黨政不分、以黨代政，黨在實際的政治生活中凌駕于一切，容易犯瞎命令、瞎指揮的錯誤。蘇聯(lián)僵化的、高度集權的體制，表現(xiàn)在經(jīng)濟體制、政治體制、行政體制、文化體制、社會管理體制等各個方面，最終窒息了前進發(fā)展的活力，導致了蘇聯(lián)在20世紀90年代初的解體覆亡。

新中國在走上社會主義道路之后，基本上是學習效仿了蘇聯(lián)模式，也形成了高度集權的體制。鄧小平深刻地指出，高度集權的體制“同我國歷史上封建專制主義的影響有關，也同共產(chǎn)國際時期實行的各國黨的工作中領導者個人高度集權的傳統(tǒng)有關”21。高度集權體制的弊端在行政體制方面表現(xiàn)為三大危害：第一，機構臃腫，架床疊屋，人浮于事，效率低下。國務院機構曾多達100個，各個部委副職數(shù)量也多，當時有一個部的副部長多達23人。第二，政企不分、政資不分、政事不分、政社不分，政府管了太多的事，攬了太多的活，造成嚴重的形式主義、官僚主義。第三，政府偏重于經(jīng)濟管理，忽視了公共服務，對經(jīng)濟建設予以大量投資而公共基礎設施則建設不足，對民生改善和保障不夠。1978年在結束了“文化大革命”后，中國進入了改革開放新時期，啟動了全方位的改革，包括深入進行行政體制改革，取得了全面的進展。圍繞著當代中國行政體制改革清除三大危害，這里，簡要地論述所取得的三個重大成果。

——政府機構改革的成果。政府機構改革是行政體制改革的重要部分。自黨的十一屆三中全會以來，在40多年的改革進程中，中國已先后進行了八次政府機構改革。當代中國政府的機構改革，呈現(xiàn)出五大特點：一是政府機構改革自上而下展開;二是機構改革緊密圍繞政府職能轉變;三是機構改革呈現(xiàn)出漸進式發(fā)展，任務逐漸深化，改革層層推進;四是機構改革服從和有利于經(jīng)濟體制與其他領域的改革;五是政府機構改革遵循依法推進路徑，按照程序依法決策、依法進行。40多年來的政府機構改革已取得明顯成效，首先，建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的政府機構，當代中國行政體制改革立足于中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的基礎上，市場經(jīng)濟體制成為推動政府機構改革的驅動力，因此，政府機構改革必須對市場經(jīng)濟體制改革起到促進和保障作用。其次，政府機構改革積極推動了政府職能轉變，轉變政府職能是機構改革的關鍵，要推動政府管理由微觀轉向宏觀，由直接轉向間接，由部門管理轉向全行業(yè)管理，由管字當頭轉向監(jiān)督和服務為主，政府機構設置由小部制體制轉向大部制體制。最后，政府機構改革極大地提升了政府治理能力，形成了權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法治保障的國務院機構職能體系，構成了具有中國特色的行政權力結構及運行機制。

——“放管服”改革的成果。針對過去政府啥都管又管不過來、管不好的癥結，當代中國行政體制改革實行了政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。要進一步加快政府職能轉變，使市場在資源配置中起決定性作用，就必須深化“放管服”改革?！胺殴芊备母锏膬?nèi)容是，簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務。簡政放權，即中央政府下放行政權，取消沒有法律依據(jù)和法律授權的行政權，清理多個部門重復管理，實行清單制度。簡政放權的主要方式是深化行政審批制度改革，現(xiàn)今中央層面核準的項目數(shù)量已累計減少約80%，外商投資項目95%以上、境外投資項目98%以上改為網(wǎng)上備案管理，工商登記由“先證后照”改為“先照后證”，前置審批精簡了85%，注冊資本由實繳改為認繳，全面實施“三證合一、一照一碼”。放管結合，即政府放權后不能一放了之，當甩手掌柜，政府部門要創(chuàng)新和加強監(jiān)管職能，事前事中事后監(jiān)管成為政府履職的重心，事前監(jiān)管主要體現(xiàn)為對市場準入標準的重視，政府應轉向以事中和事后的監(jiān)管為重，利用新技術新體制加強監(jiān)管體制創(chuàng)新。優(yōu)化服務，即政府要為企業(yè)、社會、民眾等提供良好的服務，要構建服務便民化體系，開展減證便民行動，推進審批服務便民化、標準化，下放便民服務事項;要善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術和信息化手段開展工作，以“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”推進數(shù)字政府建設，全面推行審批服務“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”，這樣不僅能節(jié)省企業(yè)和群眾辦事的時間和成本，也可減輕各級政府部門的壓力，以有限的人力更好地專注于創(chuàng)新管理和高效服務。

——服務型政府建設的成果。服務型政府就是：政府以為人民服務的思想指導，以公民利益為本位，以公共需求為尺度，把公共服務職能作為主要的或核心的職能，盡最大可能公正、有效地為公民提供滿意的、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務。建設服務型政府，主要的要求是：第一，政府必須堅持主動作為，狠抓落實，做到勤政為民。公務員必須樹牢以人民為主體地位、人民高于一切的思想，切實解決政府在履行職能過程中許多不盡如人意的問題，掃除形式主義、官僚主義、公務員推諉扯皮、不作為或亂作為、辦事缺乏透明度、“吃拿卡要”等不正之風。深入開展反腐敗斗爭，塑造廉潔形象。第二，完善干部政績考核評價機制，廢除政績考察唯GDP的標準，不搞“唯票取人”“唯分取人”甚至“唯年齡取人”，考察、提拔干部要樹立“五個標準”：信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔;堅持“四有”：心中有黨、心中有民、心中有責、心中有戒。第三，公正有效地提供公共產(chǎn)品和公共服務。服務型政府建設，要求政府提供優(yōu)質(zhì)公共服務，重點是擴大公共產(chǎn)品和公共服務供給。要切實改變政府長期主導資源配置，并將掌握的資源主要運用在經(jīng)濟領域，使得政府長期充當經(jīng)濟建設主體和投資主體的角色。服務型政府要大力推進教育、衛(wèi)生、科技、文化等公共事業(yè)，增加公共支出，由政府來負責提供更多的公共服務。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央更加重視深化行政體制改革，并且在“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的大格局下，把行政體制改革納入中國特色的國家治理現(xiàn)代化的整體建構之中。黨的十九大宣告了中國特色社會主義新時代的到來，在十九大報告中明確指出，要繼續(xù)深化政府機構改革，統(tǒng)籌考慮各類機構設置，科學配置機構權力、明確職責;要繼續(xù)轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府的公信力和執(zhí)行力;要建設人民滿意的服務型政府，更好地履行公共服務和生態(tài)環(huán)境保護的職能。黨的十九大既對40多年的行政體制改革作出了深刻總結，又為建立新時代的新型行政體制提前做出了頂層設計。

當代中國行政體制改革的成功，使我國避免了蘇聯(lián)失敗的命運，走出了歷史困境，迎來了勃勃生機。黨的十九屆四中全會正是在當代中國40多年來體制改革獲得巨大成就的基礎上，第一次提出了“堅持和完善中國特色社會主義行政體制”的新命題，把“中國特色社會主義行政體制”列為中國特色社會主義制度體系之一，與其他的中國特色社會主義制度相并列。這是一項全新的制度安排，為中國特色社會主義行政體制作出了新闡釋和新定位。

在《決定》論述的13個中國特色社會主義制度體系中，列在前四位的制度體系為：黨的領導制度體系、人民當家作主制度體系、中國特色社會主義法治體系、中國特色社會主義行政體制。很顯然，在黨的領導制度之后出現(xiàn)的三大制度是：國家的立法制度、司法制度和行政制度。在現(xiàn)行中國特色社會主義制度體系下，黨的領導制度鮮明地體現(xiàn)為“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”，盡管強調(diào)了黨要領導一切，但并沒有影響立法制度，妨礙權力屬于人民、人民代表大會是最高國家權力機關的法律地位。中國共產(chǎn)黨早已明確提出，黨必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。在司法制度方面，黨要求堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權，嚴格規(guī)定各級黨委和黨的干部不能插手行政事務和干涉司法審判。在行政制度方面，按照鄧小平提出的，黨也要求“建立各級政府自上而下的強有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權范圍的工作”22。這說明，在中國特色社會主義制度體系中，立法、行政、司法三大制度體系的地位并沒有因為在黨的領導下受到削弱，而是得到了肯定和空前突出。尤其是中國特色社會主義行政體制，以往屬于政治體制范疇，歷次的政治體制改革部署，都是在論述人大改革、政協(xié)改革等改革之后，再來論述行政體制改革，把行政體制改革的內(nèi)容包含在政治體制改革的范圍之內(nèi)?，F(xiàn)在，隨著把中國特色社會主義行政體制作為一個新的制度體系進行單獨論述，它已不再是政治體制之下從屬的一個部分，由此獲得了新的闡釋和新的定位。

中國特色社會主義行政體制獲得新闡釋和新定位，具有重大的理論和現(xiàn)實意義：一是有利于行政體制改革的發(fā)展。在今后的全面深化改革中，屬于政治體制改革的歸政治體制，屬于行政體制改革的歸行政體制，兩者界限明確，既互相區(qū)別，又相互聯(lián)系、相互促進。二是有利于行政體制的建設。行政體制的發(fā)展和完善任重道遠，在確立了專門的行政領域后，可以更好地專注于行政體制自身的建設和完善。三是有利于行政體制更好地發(fā)揮作用。在歷經(jīng)40多年改革后，行政體制革故鼎新，鳳凰涅槃，擔負起新的歷史使命，必將為建設中國特色社會主義偉大事業(yè)貢獻應有的力量。

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注釋：

①〔古希臘〕色諾芬：《回憶蘇格拉底》，吳永泉譯，商務印書館，1984年，第180頁。

②③④⑧⑨⑩11〔古希臘〕亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館，1965年，第129、178、43、214-215、223、112、309頁。

⑤⑥⑦〔古希臘〕柏拉圖：《法律篇》，張智仁、何勤華譯，上海人民出版社，2001年，第120、163、165頁。

12羅新璋編譯：《巴黎公社公告集》，上海人民出版社，1978年，第143頁。

1314151617《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社，2012年，第98、102、166、139、167頁。

1819〔法〕盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館，1980年，第87、117頁。

20《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨章程匯編》，求實出版社，1982年，第201頁。

2122《鄧小平文選》第二卷，人民出版社，1994年，第329、321頁。

The Evolution of Administrative System and the Reform and Development of Contemporary China

Xu Yaotong

Abstract： Upholding and improving the socialist administrative system with Chinese characteristics is a new proposition and institutional arrangement put forward by the Fourth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee. The administrative system originated from the ancient Greek regime， especially， the three powers and functions of legislation， administration and justice formed in the system of government of the Democratic Republic have a profound impact on the later generations. On one hand， it has become the theoretical source of "separation of powers" in western modern capitalist countries; on the other hand， it is directly inherited by the Paris Commune and the administrative system of socialist countries. The traditional socialist administrative system of the Soviet model has serious drawbacks. On the contrary， China has made gigantic achievements in the reform and development of the administrative system over more than 40 years of reform and opening up， which has made a new interpretation and new positioning for the socialist administrative system with Chinese characteristics.

Keywords： Administrative System;Origin and Evolution; Contemporary China; Reform and Development; New Orientation.

（責任編輯? ?矯海霞）