論新形勢(shì)下普通高校保衛(wèi)組織的改革與建設(shè)

劉久軍

當(dāng)前，我國(guó)普通高校規(guī)模壯大，重點(diǎn)高校對(duì)社會(huì)發(fā)展的作用越來(lái)越大，高校的安全穩(wěn)定直接關(guān)系著高校的健康發(fā)展，承擔(dān)高校安全穩(wěn)定工作職能的保衛(wèi)組織責(zé)任重大。但由于種種原因，保衛(wèi)組織很難完全履行這一重要職責(zé)，急需進(jìn)行改革和建設(shè)。在當(dāng)前形勢(shì)下，應(yīng)加快“校園110”建設(shè)步伐，加快校園安全立法，并對(duì)校園安全管理者適度授權(quán)，做到權(quán)責(zé)相適應(yīng)，以利于更好地開(kāi)展工作。

一、普通高校保衛(wèi)組織的現(xiàn)狀

普通高校保衛(wèi)組織，從廣義上說(shuō)，包含安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等外部保衛(wèi)組織和學(xué)校內(nèi)部保衛(wèi)組織，是負(fù)責(zé)高校安全的相關(guān)組織機(jī)構(gòu)。不同高校內(nèi)部的保衛(wèi)組織，有在編和不在編之分，又有常設(shè)與不常設(shè)之區(qū)別，既有高校設(shè)立的內(nèi)部保衛(wèi)組織，也有高校師生員工的保衛(wèi)自治組織（治保會(huì)、大學(xué)生自衛(wèi)隊(duì)等）。文章所稱的僅指高校內(nèi)部常設(shè)的保衛(wèi)組織，表現(xiàn)形式主要有保衛(wèi)處（科）、保衛(wèi)部，少數(shù)學(xué)校還設(shè)有公安處或派出所（與保衛(wèi)處共存），部分規(guī)模不大的學(xué)校由后勤處（總務(wù)處）代為履行保衛(wèi)處的工作職責(zé)。目前，普通高校保衛(wèi)組織的主要職責(zé)在于：關(guān)注動(dòng)態(tài)信息并及時(shí)進(jìn)行篩選、跟蹤，落實(shí)安保責(zé)任，采取必要的安全防范措施，調(diào)解、處置和避免不安全爭(zhēng)端、事件。保證學(xué)校的平靜和社會(huì)穩(wěn)定。

20世紀(jì)90年代中后期，由于原先所擁有的執(zhí)法權(quán)被逐漸弱化，部分高校只能參照《治安處罰法》行使部分治安處罰權(quán)。這樣，全國(guó)各高校的幾乎所有保衛(wèi)組織，已經(jīng)沒(méi)有治安處罰權(quán)。高校安保部門的工作轉(zhuǎn)為行政作業(yè)，即靠上級(jí)指示、領(lǐng)導(dǎo)批示和文件、通知精神辦事，高校安保工作執(zhí)行力度，在相當(dāng)程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)意志。

二、普通高校保衛(wèi)組織的演變過(guò)程

新中國(guó)成立初期，我國(guó)國(guó)內(nèi)政治斗爭(zhēng)十分復(fù)雜。為應(yīng)對(duì)復(fù)雜形勢(shì)，1950年，政務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于在國(guó)家財(cái)政部門中建立保衛(wèi)工作的決定》，各高校開(kāi)始陸續(xù)設(shè)立校內(nèi)保衛(wèi)部門。廈門大學(xué)等少數(shù)高校，在校內(nèi)設(shè)立了公安派出所。1954年，公安部第一次全國(guó)文化保衛(wèi)工作會(huì)議要求高校組建保衛(wèi)科（組）。為切實(shí)保障校園安全，1980年5月，國(guó)務(wù)院又出臺(tái)相關(guān)文件，要求全國(guó)各高校將保衛(wèi)科（組）擴(kuò)編為保衛(wèi)處，并賦予保衛(wèi)處執(zhí)行公安機(jī)關(guān)的相關(guān)權(quán)力。趁著1988年4月《關(guān)于在部分高等學(xué)校設(shè)立派出所實(shí)施辦法的通知》的東風(fēng)，全國(guó)360多所重點(diǎn)高校紛紛設(shè)立校內(nèi)派出所。一套班子，兩塊牌子，雙重領(lǐng)導(dǎo)，依法行政，高校保衛(wèi)處和派出所在維護(hù)學(xué)校治安和校園穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用。

1994年4月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位公安體制改革意見(jiàn)的通知》，通知要求，原來(lái)企事業(yè)單位成立的公安機(jī)關(guān)，原則上要予以撤銷。考慮到重點(diǎn)大學(xué)的特殊情況，可對(duì)公安派出機(jī)構(gòu)維持現(xiàn)狀，暫時(shí)保留。但是，學(xué)校公安保衛(wèi)機(jī)構(gòu)取消了執(zhí)法權(quán)，不再是派出所性質(zhì)的公安機(jī)關(guān)基層組織，只是學(xué)校的職能部門。

2002年12月，教育部、公安部出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)高校安全保衛(wèi)工作的通知》，敦促高校“加快公安機(jī)構(gòu)體制改革和建設(shè)的步伐，抓緊落實(shí)相關(guān)工作”。高校公安派出機(jī)構(gòu)黨的關(guān)系實(shí)行上級(jí)公安機(jī)關(guān)黨委和學(xué)校黨委雙重領(lǐng)導(dǎo)、以上級(jí)公安機(jī)關(guān)為主的管理體制。學(xué)校公安派出機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的任免、獎(jiǎng)懲、調(diào)動(dòng)，由上級(jí)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，征求學(xué)校黨委意見(jiàn)。各地對(duì)高校的保衛(wèi)組織進(jìn)行了一系列的改革嘗試。

三、普通高校保衛(wèi)組織的改革

隨著國(guó)務(wù)院、教育部、公安部一系列高校公安保衛(wèi)機(jī)構(gòu)改革文件的出臺(tái)，各地教育和公安部門根據(jù)自身情況進(jìn)行改革，在全國(guó)比較有影響的有三種模式。

（一）上海模式

上海市公安局將本局文化保衛(wèi)處改建為文化保衛(wèi)分局，由文保分局管理全市高校公安派出所，上海市高校內(nèi)部保衛(wèi)機(jī)構(gòu)改為派出所。上海模式的派出所作為校內(nèi)行政部門，仍接受學(xué)校和相關(guān)教育部門的領(lǐng)導(dǎo)，學(xué)校任命的保衛(wèi)部（處）長(zhǎng)兼任學(xué)校公安派出所負(fù)責(zé)人。上海模式的高校保衛(wèi)組織，組織方式和管理體制基本不變，保衛(wèi)干部全部是學(xué)校派出所的干警，但學(xué)校公安派出所的干警公務(wù)員化。這種改革，最重要和最核心的便是賦予了高校保衛(wèi)組織一定的執(zhí)法權(quán)。

（二）武漢模式

武漢市公安局也將本局文化保衛(wèi)處改為文化保衛(wèi)分局，但不同于上海的是，武漢模式的高校派出所，是在高校相對(duì)集中的區(qū)域設(shè)立屬地化管理的派出所，每個(gè)派出所往往需要管理多所高校。學(xué)校僅管理戶口，其他公安業(yè)務(wù)由這些派出所負(fù)責(zé)。屬地化高校派出所隸屬于市公安局的文保分局，其組織、人事關(guān)系仍在市局;高校原有公安干警可自愿參加考試，進(jìn)入新派出所。

（三）江西模式

江西省公安廳、教育廳的改革措施與上海、武漢又有所不同。江西省組建了14個(gè)隸屬于地方公安局的高校派出所，其工作人員主要來(lái)自原先高校的保衛(wèi)人員。而高校內(nèi)部的保衛(wèi)工作仍由高校保衛(wèi)人員組織負(fù)責(zé)，實(shí)質(zhì)上僅是增加了地方公安的建制和數(shù)量。派出所領(lǐng)導(dǎo)層的人事任免、獎(jiǎng)懲與調(diào)動(dòng)等，均由地方公安局負(fù)責(zé)，其民警的人事關(guān)系、工資、編制等均在上級(jí)公安機(jī)關(guān)。

實(shí)踐中，這三種模式各有利弊，最終全部停止。

四、普通高校保衛(wèi)組織面臨的主要問(wèn)題

（一）沒(méi)有執(zhí)法權(quán)

1994年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位公安體制改革的意見(jiàn)，要求原則上撤銷對(duì)企業(yè)事業(yè)單位設(shè)立的公安機(jī)構(gòu)。1995年，《人民警察法》明確了公安機(jī)關(guān)的20多項(xiàng)職責(zé)，其中包括：預(yù)防、制止和偵查犯罪活動(dòng);維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，防范和打擊恐怖主義;實(shí)施道路交通安全管理;監(jiān)督管理消防工作;管理放射性危險(xiǎn)物品、物質(zhì)，管理易制毒化學(xué)品;調(diào)解處理民間糾紛等。在現(xiàn)實(shí)工作中，普通高校保衛(wèi)組織依然在履行部分人民警察的職責(zé)，但法律并未授予他們開(kāi)展相關(guān)公安工作的權(quán)力。

（二）無(wú)法可依

高校保衛(wèi)組織開(kāi)展的一些校園安全管理工作無(wú)法可依。全國(guó)人大代表、西南交通大學(xué)教授陳大鵬向全國(guó)人民代表大會(huì)提出議案，希望制定《校園安全法》。陳大鵬提出，學(xué)校保衛(wèi)工作只有有法可依，才能真正維護(hù)師生的安全和學(xué)校的穩(wěn)定。2004年9月13日，經(jīng)國(guó)務(wù)院第64次常務(wù)會(huì)議通過(guò)、自2004年12月1日起施行的《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作條例》第22條明確提出，高等學(xué)校治安保衛(wèi)工作的具體規(guī)定由國(guó)務(wù)院另行制定。到目前為止，尚無(wú)明確的高校保衛(wèi)工作規(guī)定，高校安全保衛(wèi)工作依然在參照《內(nèi)保條例》等規(guī)定執(zhí)行。

五、普通高校保衛(wèi)組織改革和建設(shè)的有效途徑

（一）加快“校園110”建設(shè)步伐

高校規(guī)模還在擴(kuò)大，治安形勢(shì)越來(lái)越復(fù)雜，隱蔽戰(zhàn)線的斗爭(zhēng)越來(lái)越突出。保衛(wèi)組織無(wú)執(zhí)法權(quán)，治安、刑事案件都得依靠地方公安來(lái)完成。而地方公安任務(wù)十分繁重，警力相對(duì)不足，對(duì)校內(nèi)影響不大的治安和刑事案件一般不會(huì)迅速處理。所以向普通高校派駐警察，建設(shè)實(shí)實(shí)在在的“校園110”十分必要。

（二）加快校園安全立法

學(xué)校保衛(wèi)組織的工作人員僅是普通教師，卻從事部分警察工作，他們既無(wú)警械也無(wú)使用警械的權(quán)力，開(kāi)展工作十分危險(xiǎn)。我國(guó)高等教育已進(jìn)入內(nèi)涵發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，確保校園安全穩(wěn)定，事關(guān)國(guó)家的發(fā)展和民族的興旺。主管部門應(yīng)參照國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，讓校園管理者有法可依。

（三）對(duì)校園安全管理者適度授權(quán)

給城市違停車輛貼罰單本是警察的權(quán)力，為了加強(qiáng)管理，城管也被授權(quán)。讓普通高校保衛(wèi)組織工作人員權(quán)責(zé)相適應(yīng)是調(diào)動(dòng)工作積極性、做好校園安全穩(wěn)定工作的基本要求。現(xiàn)在，為了減少案件，學(xué)校保衛(wèi)組織只是一味被動(dòng)地防范，將校園或校內(nèi)部分場(chǎng)所封閉，減少校園與社會(huì)的接觸，從而減少發(fā)案或糾紛，這與開(kāi)放的大學(xué)精神是相違背的。但面對(duì)當(dāng)前普通高校保衛(wèi)組織有責(zé)無(wú)權(quán)的現(xiàn)狀，各高校只能減少開(kāi)放的廣度和深度。

安全穩(wěn)定工作作為高校發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，通過(guò)改革和建設(shè)、完善機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍、健全工作體制和機(jī)制，必將會(huì)更好地維護(hù)高校的安全穩(wěn)定，高校也會(huì)為實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”做出積極的貢獻(xiàn)。

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（作者單位 南京曉莊學(xué)院）