從政策創(chuàng)新限度看社會(huì)組織發(fā)展的挑戰(zhàn)

陳承新

社會(huì)組織是現(xiàn)代化治理體系的重要組成部分，但社會(huì)組織不可能憑空去構(gòu)建自身與政府、市場(chǎng)的關(guān)系，而必須在歷史發(fā)展脈絡(luò)和現(xiàn)實(shí)可能性中尋找自身位置，必須在與政府、市場(chǎng)和各種機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)中不斷拓展生存空間。

一、社會(huì)組織發(fā)展的挑戰(zhàn)與多元治理新模式探索

社會(huì)組織的發(fā)展必須考慮和其他治理主體的關(guān)系問(wèn)題。對(duì)中國(guó)而言，面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是如何有序吸納社會(huì)組織參與到社會(huì)服務(wù)和治理體系中。這一現(xiàn)實(shí)難題很難由政府、市場(chǎng)與社會(huì)的三元分析框架來(lái)解釋。因此，在三元治理主體的認(rèn)識(shí)之外，我們還需要尋求一種新的治理理念，從而能夠有效回答社會(huì)組織在中國(guó)社會(huì)治理的成長(zhǎng)空間及社會(huì)組織與其他主體的動(dòng)態(tài)調(diào)適問(wèn)題。在新時(shí)期的治理體系構(gòu)建中，如何有效整合傳統(tǒng)的政府、事業(yè)單位、國(guó)有公司和新興的社會(huì)組織力量，從而使它們?cè)谕粋€(gè)時(shí)空中不但相互共存，而且能通過(guò)一定的機(jī)制提高治理效率。

這種多元治理新模式盡管在表面上與多中心治理相類似，但背后所強(qiáng)調(diào)的重心并不相同。首先，多元治理新模式的前提是治理主體的多樣化，即多元治理新模式必須存在于一種政府、市場(chǎng)與社會(huì)的多中心治理格局中;其次，多元治理新模式不止強(qiáng)調(diào)治理主體的多樣化，它用來(lái)描述這樣一種治理格局：在多元的治理主體格局下，各主體在同一個(gè)領(lǐng)域通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)與合作共同存在，并且這種共同的存在能有效提高治理績(jī)效。因此，相較于以往很多治理理解不同的是，如果說(shuō)過(guò)去對(duì)治理的理解是如何去認(rèn)識(shí)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的作用，然后讓它們各自發(fā)揮作用的話，多元治理新模式認(rèn)為實(shí)際上各種主體在實(shí)踐中不可能明確劃清各自治理領(lǐng)域的界限，在很多時(shí)候，各主體在同一個(gè)領(lǐng)域、同一個(gè)項(xiàng)目上，是共同存在甚至是相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。因此，如果說(shuō)多中心治理強(qiáng)調(diào)的是治理主體的多元性和分散化，那么多元治理新模式則強(qiáng)調(diào)治理主體在各領(lǐng)域的交疊、互嵌與競(jìng)爭(zhēng)。

多元治理新模式理念有助于理解現(xiàn)代治理的復(fù)雜性，更為重要的是，多元治理新模式對(duì)社會(huì)組織在未來(lái)中國(guó)的發(fā)展空間提供了一個(gè)全新的理念。因?yàn)榧热桓髦卫碇黧w不但具有各自的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，還有通過(guò)相互合作或相互競(jìng)爭(zhēng)來(lái)改進(jìn)公共服務(wù)的可能，那么未來(lái)的改革就不但要考慮什么服務(wù)交給市場(chǎng)、什么服務(wù)交給社會(huì)組織、什么服務(wù)交給政府，還要考慮如何為各主體的合作提供可能的制度框架，以及如何在一些領(lǐng)域推進(jìn)各主體的跨部門競(jìng)爭(zhēng)。這種理解有助于政府在推進(jìn)改革創(chuàng)新的時(shí)候避免政策工具選擇的單一化和絕對(duì)化，從而在一個(gè)更加廣闊的視野來(lái)思考不同治理主體與治理創(chuàng)新的關(guān)系問(wèn)題。

二、創(chuàng)新社會(huì)組織發(fā)展政策體系，探索多元治理新模式

隨著治理環(huán)境的日趨復(fù)雜和治理問(wèn)題的不斷疊加，新時(shí)期的城市發(fā)展，需要在一個(gè)更為廣闊的視野下，思考政府的角色定位和城市發(fā)展的整體環(huán)境。在地方新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體致力于構(gòu)建地方發(fā)展新格局的思想指導(dǎo)下，一些城市開始了轟轟烈烈的政策創(chuàng)新體系化探索。這種政策創(chuàng)新體系也延伸到了對(duì)社會(huì)組織的整體而全面的政策扶持當(dāng)中。

創(chuàng)新社會(huì)組織發(fā)展政策體系

一些致力于構(gòu)建政策創(chuàng)新體系的城市政府認(rèn)識(shí)到，一個(gè)健康的現(xiàn)代治理格局需要政府、市場(chǎng)與社會(huì)各司其職，有效發(fā)揮各自作用。政策創(chuàng)新也必須考慮既有體制的路徑依賴，因此在政策推進(jìn)中必須既要顧及已有制度的運(yùn)行狀況，又要考慮未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略方向。這需要非常智慧地處理政策的創(chuàng)新性和現(xiàn)實(shí)可行性的統(tǒng)一。城市社會(huì)組織方面的政策創(chuàng)新正是兼顧了這兩方因素的考慮，具體如下：

首先，作為一個(gè)創(chuàng)新體系，這些城市的創(chuàng)新體現(xiàn)出整體性的改革思路，即在推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展方面，具有改革創(chuàng)新的系統(tǒng)性和整體性。盡管從每一具體的政策創(chuàng)新點(diǎn)而言，這些城市都不是首創(chuàng)的，但城市的相關(guān)政策具有邏輯一致的整體性特征，其能夠通過(guò)政策組合的方式，從政府公共服務(wù)體系構(gòu)建的角度通盤考慮社會(huì)組織的發(fā)展和政策工具選擇問(wèn)題，致力于探索構(gòu)建政府組織、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織既責(zé)任明確又配合協(xié)調(diào)的現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的決心。

其次，在整體性的改革思路下，這些城市努力在制度和政策層面為社會(huì)組織的發(fā)展提供盡可能多的空間。除政治類等少數(shù)社會(huì)組織外，不少城市積極探索推行社會(huì)組織直接登記制度，破除業(yè)務(wù)主管單位的束縛，并減免社會(huì)組織開辦資金。在此基礎(chǔ)上，為避免過(guò)去業(yè)務(wù)主管單位為核心的管理體制帶來(lái)的問(wèn)題，在學(xué)習(xí)“樞紐型”社會(huì)組織1構(gòu)建的基礎(chǔ)上，建立健全由人民團(tuán)體、“樞紐型”社會(huì)組織承擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位職責(zé)，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行統(tǒng)一分類歸口管理模式。

再次，通過(guò)相關(guān)政策創(chuàng)新，直接扶持社會(huì)組織發(fā)展。一是實(shí)質(zhì)性推動(dòng)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)。明確除法律法規(guī)另有規(guī)定外，逐步將政府各部門行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性職能、社會(huì)事務(wù)管理與服務(wù)性職能、市場(chǎng)監(jiān)督與技術(shù)性等職能，通過(guò)委托、授權(quán)等方式依法轉(zhuǎn)移給有資質(zhì)有能力的社會(huì)組織承接，為社會(huì)組織發(fā)展和參與社會(huì)治理拓展空間。二是大力培育扶持民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)。為有效促進(jìn)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展，發(fā)揮其在社會(huì)工作及人才隊(duì)伍建設(shè)中的積極作用。三是推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展。重點(diǎn)培育發(fā)展能夠參與社區(qū)協(xié)同管理、提供社區(qū)公共服務(wù)、發(fā)展社區(qū)慈善事業(yè)的社會(huì)組織。以培育發(fā)展具有樞紐型社會(huì)組織功能的社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心等社區(qū)社會(huì)組織為突破口，有序引導(dǎo)符合登記條件的服務(wù)中心登記為民辦非企業(yè)單位。

探索多元治理新模式

在上述相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，這些城市依靠改革最終將社會(huì)組織的發(fā)展引入到一種多元治理新模式的格局，在行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展方面推出了一系列政策創(chuàng)新，致力于打破行業(yè)組織壟斷，引進(jìn)“一業(yè)多會(huì)”競(jìng)爭(zhēng)。即在社會(huì)組織發(fā)展有足夠成長(zhǎng)空間的基礎(chǔ)上，開始致力于引導(dǎo)社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)性參與地方公共服務(wù)體系的治理結(jié)構(gòu)中。

首先，這些城市政府是將社會(huì)建設(shè)作為一個(gè)整體來(lái)規(guī)劃推進(jìn)的。社會(huì)組織相關(guān)政策的推出正是城市整體治理格局改造的重要組成部分，這種格局也改變了過(guò)去我們對(duì)城市社會(huì)組織發(fā)展的理解。在過(guò)去，伴隨著那些政府無(wú)為而治的社會(huì)治理模式的主要是城市行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)的興起，并在這類社會(huì)治理模式中扮演著重要角色。現(xiàn)在的政策表明，城市新格局的構(gòu)建過(guò)程中，城市在多個(gè)層面希望并鼓勵(lì)社會(huì)組織的全面參與。

其次，這些城市的政策推進(jìn)比較接近多元治理新模式的競(jìng)爭(zhēng)與共生模式。城市在推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展方面具有自己的特色。與其他地方政府聚焦于諸如取消業(yè)務(wù)主管單位、創(chuàng)立社會(huì)組織的支持性組織，或者推動(dòng)形成一種政府對(duì)社會(huì)組織的吸納不同，這些城市的很多政策都強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織在公共服務(wù)提供中的競(jìng)爭(zhēng)性參與。包括通過(guò)向社會(huì)組織公開招標(biāo)購(gòu)買服務(wù)的政策、推動(dòng)民辦中小學(xué)平等參與義務(wù)教育競(jìng)爭(zhēng)的政策，以及在其他一些諸如準(zhǔn)備鼓勵(lì)民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的政策等，這些政策，是以往那些政府無(wú)為而治的社會(huì)治理模式的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)精神在新時(shí)期的延續(xù)。通過(guò)這些政策，將社會(huì)組織納入整個(gè)政府公共服務(wù)體系之中，從而使社會(huì)組織與政府、與事業(yè)單位等諸多服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)成為必然，政府諸多政策背后實(shí)際上認(rèn)同了一種多元治理新模式局面的發(fā)展趨勢(shì)。

此類基層社會(huì)治理的政策創(chuàng)新具有鮮明的特點(diǎn)：政府不只是扶持社會(huì)組織的發(fā)展，而是要讓發(fā)展起來(lái)或有潛力發(fā)展起來(lái)的社會(huì)組織，在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中，讓社會(huì)組織之間、社會(huì)組織與事業(yè)單位平等競(jìng)爭(zhēng)，從而實(shí)現(xiàn)多主體同時(shí)提供相關(guān)公共服務(wù)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高服務(wù)績(jī)效。

三、多元治理新模式探索與創(chuàng)新限度

重識(shí)社會(huì)組織角色的多元治理新模式視角

當(dāng)前，“多元協(xié)同”往往被用來(lái)描述社會(huì)治理的特征。在實(shí)際運(yùn)作中，現(xiàn)代社會(huì)多元治理的發(fā)展已經(jīng)逐漸出現(xiàn)了多元治理新模式的局面，即各治理主體形成一種交疊、互嵌與競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，并由此提高治理績(jī)效。在這一新變化過(guò)程中，社會(huì)組織的發(fā)展和多元治理新模式的多主體良性互動(dòng)是一個(gè)突出特征。多元治理新模式是一種認(rèn)識(shí)社會(huì)組織角色的新視角。多元治理新模式有助于我們反思，在理論上和中國(guó)的政策場(chǎng)景中，我們應(yīng)當(dāng)如何來(lái)認(rèn)識(shí)社會(huì)組織的角色和地位，以及社會(huì)組織在政府主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)中應(yīng)當(dāng)扮演什么樣的角色。

以往，一種比較普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)組織具有存在價(jià)值是由于政府失靈的存在。隨著實(shí)踐的不斷發(fā)展，人們發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織存在的價(jià)值并不一定是為了彌補(bǔ)政府的失靈，也不一定是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)的失靈。一些城市的實(shí)踐告訴我們，社會(huì)組織并不只有在政府無(wú)法發(fā)揮作用的領(lǐng)域才能存在，也就是說(shuō)，社會(huì)組織不只是承擔(dān)拾遺補(bǔ)缺的角色，社會(huì)組織很多時(shí)候可以通過(guò)參與政府與市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)改善公共服務(wù)績(jī)效。

就目前的政策環(huán)境而言，多元治理新模式有助于解決在一個(gè)過(guò)去缺少社會(huì)組織的治理結(jié)構(gòu)中，為社會(huì)組織發(fā)展提供可能空間的問(wèn)題。這其中最主要的便是社會(huì)組織發(fā)展與事業(yè)單位改革的關(guān)系問(wèn)題。眾所周知，我們的公共服務(wù)體系中有一類非常特殊并占據(jù)重要地位的服務(wù)提供主體，那就是事業(yè)單位。在教育、醫(yī)療、科技、文化、體育等各個(gè)領(lǐng)域，事業(yè)單位扮演著最重要的角色。從功能來(lái)說(shuō)，事業(yè)單位和很多社會(huì)組織（如民辦非企業(yè)單位）是重疊的，也就是說(shuō)，很多社會(huì)組織提供服務(wù)的領(lǐng)域，都有事業(yè)單位的存在。

那么，社會(huì)組織與事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)是一種什么樣的關(guān)系？是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系？還是相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系？或是社會(huì)組織充當(dāng)事業(yè)單位拾遺補(bǔ)缺的角色？抑或未來(lái)雙方走向身份一體化？要回答這個(gè)問(wèn)題，需要政府統(tǒng)籌的改革設(shè)計(jì)。鑒于目前的情況，事業(yè)單位與社會(huì)組織在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)將保持長(zhǎng)期共存的狀態(tài)，其中事業(yè)單位處于明顯的強(qiáng)勢(shì)地位。而它們的功能重疊也決定了它們存在相互競(jìng)爭(zhēng)。過(guò)去的政策實(shí)際上使得社會(huì)組織處于非常劣勢(shì)的地位，各種政策使得社會(huì)組織不可能和事業(yè)單位平等競(jìng)爭(zhēng)。因此，在政策設(shè)計(jì)中，需要通盤考慮事業(yè)單位、社會(huì)組織與政府的公共服務(wù)體系的相互關(guān)系，這其中最重要的是推動(dòng)一個(gè)事業(yè)單位與社會(huì)組織平等競(jìng)爭(zhēng)的制度框架——包括事業(yè)單位的改革和社會(huì)組織的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境改善。一些城市通過(guò)政策創(chuàng)新讓社會(huì)組織公平參與競(jìng)爭(zhēng)，在教育、醫(yī)療和社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域都推出了一系列政策，從而盡可能使得社會(huì)組織與事業(yè)單位站在同一競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)上。

因此，多元治理新模式不只改進(jìn)了對(duì)過(guò)去既有理論的一般性認(rèn)識(shí)，也很好回應(yīng)了全球近些年治理變革實(shí)踐的新趨勢(shì)，而更有意義的則在于，多元治理新模式為我們目前在一個(gè)缺少社會(huì)組織功能發(fā)揮的環(huán)境中，探索如何通過(guò)政策創(chuàng)新推動(dòng)社會(huì)組織良性發(fā)展提供了一種切實(shí)可行的路徑。

當(dāng)前社會(huì)組織發(fā)展的政策創(chuàng)新限度及出路

政府購(gòu)買服務(wù)的前提是具有服務(wù)提供能力的社會(huì)組織的成長(zhǎng)，所以即使目前購(gòu)買服務(wù)政策真正完善了，依然會(huì)面臨在很多社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域找不到相關(guān)社會(huì)組織的尷尬。

從政策創(chuàng)新而言，目前政府的政策創(chuàng)新幾乎不可避免地會(huì)形成一種壓力型體系和官員考核激勵(lì)下的政策執(zhí)行扭曲。因?yàn)楫?dāng)政府重視政策的時(shí)候，往往伴隨著對(duì)下級(jí)相關(guān)政策的指標(biāo)考核，下級(jí)在一定時(shí)間段內(nèi)必須完成上級(jí)規(guī)定的指標(biāo)，這種指標(biāo)化的優(yōu)勢(shì)不言自明，只是在具體政策中，往往形成下級(jí)為了應(yīng)付這些指標(biāo)而采取造假、做表面文章等諸多問(wèn)題，并且政策的自上而下特征也使得越到基層政策出現(xiàn)扭曲的情形越多。過(guò)去有很多研究論及這一話題。

在我們對(duì)其他基層社區(qū)的調(diào)研中，也同樣感覺(jué)到類似的情形。一些優(yōu)秀的典范社區(qū)，其背后依靠的依然是傳統(tǒng)的組織體系和政府力量的大量投入。

不得不承認(rèn)的是，自上而下的社會(huì)組織政策創(chuàng)新體系在型構(gòu)基層社會(huì)的多元治理格局中，遠(yuǎn)沒(méi)有政策所期望的那樣能形成迅速直接的影響力。

因此，當(dāng)前一些城市的政策創(chuàng)新為我們提供了一個(gè)很好的思考社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中政府創(chuàng)新限度的案例。政策對(duì)社會(huì)組織的推動(dòng)具有自身的限度，自上而下的政策體系在很多時(shí)候似乎并不能完全到達(dá)社會(huì)組織之中。政府有必要謹(jǐn)慎運(yùn)用自身的政策，避免政策產(chǎn)生適得其反的效果。未來(lái)關(guān)于社會(huì)建設(shè)和社會(huì)組織發(fā)展的政策運(yùn)用中，其突破口和著力點(diǎn)就是思考如何在一個(gè)快速的政策變遷中，盡可能地調(diào)動(dòng)更多力量的參與，讓自上而下的力量和自下而上的社會(huì)發(fā)展有機(jī)整合。

1. 所謂“樞紐型”社會(huì)組織，是指由各級(jí)社會(huì)工作委員會(huì)認(rèn)定，在對(duì)同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上經(jīng)政府授權(quán)承擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位職責(zé)的聯(lián)合性社會(huì)組織。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員）

責(zé)任編輯：馬莉莎