新型職業(yè)農(nóng)民培育的成效、困境與策略

張星月

摘要：新型職業(yè)農(nóng)民是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展所需的中堅(jiān)力量，培育新型職業(yè)農(nóng)民是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要突破口。研究表明：當(dāng)前新型職業(yè)農(nóng)民培育的政策體系、培育對象不斷完善，培育效果也逐步顯現(xiàn)，同時(shí)也存在培育對象定位不精準(zhǔn)、培育內(nèi)容與需求不匹配、培育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管不到位以及配套支持體系不完善等問題。因此，亟需建立新型職業(yè)農(nóng)民培育的準(zhǔn)入制度和遴選標(biāo)準(zhǔn)，分類設(shè)置需求導(dǎo)向型的培育內(nèi)容，構(gòu)建培育評估體系與反饋機(jī)制，完善多層次培育環(huán)境。

關(guān)鍵詞：新型職業(yè)農(nóng)民培育;培育成效;培育困境;培育策略

一、引言

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要有強(qiáng)大的人才支撐，而培育新型職業(yè)農(nóng)民是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系的關(guān)鍵，是鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)要求?！岸r(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、親農(nóng)民”的職業(yè)農(nóng)民能起到示范、引領(lǐng)作用，能夠有效調(diào)動億萬農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，為中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供新的動能?！笆濉比珖滦吐殬I(yè)農(nóng)民培育發(fā)展規(guī)劃提出，到2020年全國新型職業(yè)農(nóng)民總量要超過2000萬人，務(wù)農(nóng)農(nóng)民職業(yè)化程度明顯提高，且新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍總體文化素質(zhì)、技能水平和經(jīng)營能力顯著改善，因此，新型職業(yè)農(nóng)民培育任重而道遠(yuǎn)。

當(dāng)前，新型職業(yè)農(nóng)民培育雖然取得了一定的成效，但是我國新型職業(yè)農(nóng)民培育基礎(chǔ)仍不夠牢固，培育工作缺乏規(guī)范，在質(zhì)量和數(shù)量上難以滿足新時(shí)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。學(xué)界關(guān)于新型職業(yè)農(nóng)民的定義是以農(nóng)業(yè)為職業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)從業(yè)者，在職業(yè)選擇意愿、素質(zhì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)規(guī)模甚至社會地位等方面區(qū)別于傳統(tǒng)農(nóng)民或者兼業(yè)農(nóng)民。本文在“新型農(nóng)民”的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)“職業(yè)”，強(qiáng)調(diào)具有一定的專業(yè)技能，收入主要來自農(nóng)業(yè)，同時(shí)以市場利潤最大化為目標(biāo)，有組織、懂文化、通技術(shù)、會經(jīng)營、善管理的農(nóng)業(yè)勞動者。而如何提升新型職業(yè)農(nóng)民培育的數(shù)量、質(zhì)量與精準(zhǔn)度，是培育過程需要解決的問題。本文嘗試對新型職業(yè)農(nóng)民培育政策成效進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上，探究新型職業(yè)農(nóng)民培育面臨的困境，進(jìn)而提出相應(yīng)的政策建議。

二、新型職業(yè)農(nóng)民培育成效

2012年，中央一號文件首次提出新型職業(yè)農(nóng)民培育，連續(xù)7年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、教育部、財(cái)政部等以及各級政府均出臺了許多相關(guān)政策文件，為新型職業(yè)農(nóng)民的培育提供動力。截至2017年底，中央和地方財(cái)政累計(jì)為新型農(nóng)民培訓(xùn)投入超過100多億元，培訓(xùn)規(guī)模超過1500萬人，各地進(jìn)行了職業(yè)農(nóng)民培育的積極探索，取得了明顯的效果?？傮w來看，新型職業(yè)農(nóng)民培育內(nèi)容的覆蓋面在不斷拓寬，培育對象在不斷擴(kuò)展，培育成效初步顯現(xiàn)。

（一）培育涉及內(nèi)容逐漸全面（見表1）

自首次提出培育新型職業(yè)農(nóng)民以來，國家關(guān)于培育政策的關(guān)注重點(diǎn)不斷全方位化，由單純提供培訓(xùn)補(bǔ)貼、培育農(nóng)民技能拓展至構(gòu)建教育制度，如認(rèn)定管理、職業(yè)農(nóng)民職稱評定、涉農(nóng)專業(yè)建設(shè)等內(nèi)容。不斷健全的政策支持體系如創(chuàng)造良好的政策、法律、社會保障制度環(huán)境，關(guān)注農(nóng)村三權(quán)分置及配套土地流轉(zhuǎn)等問題逐漸呈現(xiàn)出系統(tǒng)化趨勢。

（二）培育對象不斷擴(kuò)展（見表2）

新型職業(yè)農(nóng)民的培育對象在質(zhì)量上不斷提高，培訓(xùn)范圍不斷擴(kuò)展。從質(zhì)量上，初期的培育對象僅關(guān)注55周歲以下，有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和創(chuàng)業(yè)愿望的人員，到近來關(guān)注農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體骨干、專業(yè)大戶等。從范圍上，由重點(diǎn)培育生產(chǎn)經(jīng)營型職業(yè)農(nóng)民，到專業(yè)技能型、專業(yè)服務(wù)型和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新型職業(yè)農(nóng)民均納入重點(diǎn)培育對象。不僅逐漸放寬了對學(xué)歷、身份的要求，而且從實(shí)質(zhì)上聚焦留得住、用得上、干得好、帶得動的力量成為新型職業(yè)農(nóng)民的人才來源。

（三）培育效果開始顯現(xiàn)

從新型農(nóng)民到職業(yè)農(nóng)民，再到新型職業(yè)農(nóng)民，農(nóng)村的人才隊(duì)伍不僅包含具有現(xiàn)代特征的個(gè)體農(nóng)業(yè)勞動者，而且容納了農(nóng)業(yè)股份合作社、家庭農(nóng)場以及工商資本租地經(jīng)營的農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。2017年底，全國新型職業(yè)農(nóng)民總體規(guī)模突破1500萬人，2018年，分層分類培訓(xùn)新型職業(yè)農(nóng)民100萬人以上，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)起到了指導(dǎo)、示范作用。各省市對農(nóng)民培養(yǎng)的探索和實(shí)踐也使新型職業(yè)農(nóng)民培育效果開始顯現(xiàn)，如河南省近年新型職業(yè)農(nóng)民培育帶來的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員累計(jì)130萬人，帶動就業(yè)810萬人，綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等遍地開花。

三、新型職業(yè)農(nóng)民培育的困境

縱觀新型職業(yè)農(nóng)民培育政策發(fā)展進(jìn)步的同時(shí)，其存在的諸多問題也不斷顯現(xiàn)，只有正視、解決尚未完善之處，才能更好地指導(dǎo)和服務(wù)新型職業(yè)農(nóng)民培育。

（一）培育對象定位不精準(zhǔn)

培育對象的擴(kuò)展帶來的是部分地區(qū)實(shí)施過程中存在“湊人頭”“被培訓(xùn)”現(xiàn)象。從“未升學(xué)的初高中畢業(yè)生”到退伍軍人、返鄉(xiāng)農(nóng)民工，或者重點(diǎn)培養(yǎng)的農(nóng)村“兩委”班子成員、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，雖然新型職業(yè)農(nóng)民培育政策的原則是為整合各部門、各行業(yè)的資源為新型職業(yè)農(nóng)民培育提供條件，旨在最大程度上支持農(nóng)民發(fā)展，但是未能精準(zhǔn)定位有培訓(xùn)需求的群體帶來的后果是重形式，輕實(shí)質(zhì)。同時(shí)政策也并未注重對培育對象的遴選規(guī)定，基本符合年齡和經(jīng)營規(guī)模要求的人員即可按照村委推薦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核的程序進(jìn)行參與培訓(xùn)。政策并未顧及對培訓(xùn)對象的培訓(xùn)需求評估，且參與者的條件也未加以篩選，培育效果難以保證。

（二）培訓(xùn)內(nèi)容與農(nóng)民需求脫節(jié)

新型職業(yè)農(nóng)民培育涉及內(nèi)容雖然逐漸全面，但自上而下的機(jī)制導(dǎo)致培訓(xùn)內(nèi)容與農(nóng)民真正需求存在較大差異。在新型職業(yè)農(nóng)民培育實(shí)施過程中，各省以農(nóng)廣校等農(nóng)民教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為依托統(tǒng)籌安排培養(yǎng)體系，雖初步形成了教育培訓(xùn)、認(rèn)定管理和政策扶持“三位一體”的培育制度，但由于缺乏培育工作考核制度，如對受培訓(xùn)者的滿意度調(diào)查、農(nóng)民培訓(xùn)效果與應(yīng)用的接合程度等反饋機(jī)制，致使多地培育僅限于“培訓(xùn)”，以短期結(jié)業(yè)的形式“認(rèn)定”新型職業(yè)農(nóng)民，工作形式流于浮表。并且由于中國農(nóng)民的地位和處境決定了新型職業(yè)農(nóng)民培育的模式為政府主導(dǎo)，所以，培育實(shí)踐的執(zhí)行是自上而下的，缺乏市場競爭和反饋。同時(shí)，從接受培訓(xùn)農(nóng)民的角度來看，由于經(jīng)費(fèi)全部由政府承擔(dān)，受訓(xùn)個(gè)體并不能完全珍惜培訓(xùn)機(jī)會，導(dǎo)致農(nóng)民接受培訓(xùn)、實(shí)現(xiàn)自我提升的內(nèi)生動力不強(qiáng)。

（三）培育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管不到位

中國新型職業(yè)農(nóng)民培育的實(shí)踐是在宏觀的、綱領(lǐng)性的政策指導(dǎo)下進(jìn)行的，各地區(qū)、涉及的各部門之間的執(zhí)行存在巨大的差異和不確定性。如國家出臺的《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》和《職業(yè)教育法》在方針上規(guī)定要開展實(shí)用農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，相關(guān)學(xué)校開展農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的職業(yè)技術(shù)教育提高勞動者素質(zhì)，但只有少數(shù)省市如天津、甘肅分別制定了《天津市農(nóng)民教育培訓(xùn)條例》和《甘肅省農(nóng)民教育培訓(xùn)條例》，規(guī)定了農(nóng)民教育培訓(xùn)的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主體、經(jīng)費(fèi)保障、培訓(xùn)規(guī)劃、組織管理原則等具體執(zhí)行內(nèi)容。大多省份、地區(qū)并沒有明確長效、具體的可依據(jù)執(zhí)行的職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)執(zhí)行機(jī)制，且在實(shí)踐的多個(gè)方面，如作為培訓(xùn)主體的各農(nóng)業(yè)院校的持續(xù)經(jīng)費(fèi)支持、辦學(xué)機(jī)制，培訓(xùn)對象的參與持續(xù)性，地方政府的經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督等眾多方面，均沒有有法可依的相關(guān)政策，無法真正保障新型職業(yè)農(nóng)民培育的可持續(xù)發(fā)展。

另外，中央財(cái)政對于新型職業(yè)農(nóng)民培育的補(bǔ)助資金直接切塊到省，具體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由各地結(jié)合實(shí)際確定，對不同培育形式實(shí)行差別化補(bǔ)助，統(tǒng)籌用于新型職業(yè)農(nóng)民培育。但由于缺乏監(jiān)督制度，如專門監(jiān)督部門、專項(xiàng)考核制度以及處罰措施等，至政策執(zhí)行的縣域?qū)用?，往往政策?zhí)行有極大隨意性，甚至出現(xiàn)套取培訓(xùn)補(bǔ)貼和農(nóng)民經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象。更普遍的情況是，雖然國家對于新型職業(yè)農(nóng)民的支持經(jīng)費(fèi)在逐年增加，但是至地方層面，各級財(cái)政的承擔(dān)比例沒有明確規(guī)定，大多數(shù)地區(qū)每個(gè)受訓(xùn)農(nóng)民的經(jīng)費(fèi)投入標(biāo)準(zhǔn)不詳，導(dǎo)致培訓(xùn)資源分散，培訓(xùn)學(xué)校和機(jī)構(gòu)無專項(xiàng)資金保障，政府兌現(xiàn)新型職業(yè)農(nóng)民惠農(nóng)政策時(shí)候則不得不量人為出，無法真正保障新型職業(yè)農(nóng)民培育政策的執(zhí)行。

（四）培育支持體系尚不完善

新型職業(yè)農(nóng)民的培育不是孤立的一項(xiàng)培育政策，而是結(jié)合科研及師資隊(duì)伍建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)業(yè)組織制度、政府支持服務(wù)等形成的一個(gè)農(nóng)民、農(nóng)村發(fā)展的支持體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)。只有完善的支持體系，才能不斷促進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民群體健康生成。而目前職業(yè)農(nóng)民培育師資體系缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度仍為政府主導(dǎo)，地租居高不下;農(nóng)民的組織化程度低，不利于農(nóng)民利益的共享;農(nóng)村居民社會保障制度、農(nóng)村金融服務(wù)以及保險(xiǎn)制度不完善，農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)偏高。這些支持體系的問題很大程度上阻礙了新型職業(yè)農(nóng)民培育工程吸引農(nóng)民轉(zhuǎn)型和提升自我素質(zhì)，從而提高自身收入和改善生活，成為新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展的桎梏。

四、完善新型職業(yè)農(nóng)民培育的政策優(yōu)化措施

首先，明確新型職業(yè)農(nóng)民培育對象和培育目標(biāo)，各地應(yīng)盡快建立標(biāo)準(zhǔn)化的職業(yè)準(zhǔn)入制度，在新型職業(yè)農(nóng)民的認(rèn)定上增加政策規(guī)定和工作分配。建立負(fù)責(zé)任的遴選和資格把關(guān)機(jī)制，確保新型職業(yè)農(nóng)民享受到惠農(nóng)政策和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等支持，從而增加這一職業(yè)身份的吸引力。職業(yè)準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)與資格設(shè)定應(yīng)結(jié)合實(shí)際，從生產(chǎn)經(jīng)營性、專業(yè)技能型與社會服務(wù)型新型職業(yè)農(nóng)民不同的核心素質(zhì)進(jìn)行分類規(guī)定，并在不同層次上如初、中、高級，區(qū)分新型職業(yè)農(nóng)民的技能水平，建立農(nóng)民看得清、做得到的晉升機(jī)制，形成新型職業(yè)農(nóng)民自我成長與良性競爭環(huán)境。

其次，調(diào)研新型職業(yè)農(nóng)民的培訓(xùn)需求，評估培訓(xùn)意愿，從政府主導(dǎo)向培訓(xùn)需求主導(dǎo)傾斜。在選定了培育對象之后，需思考新型職業(yè)農(nóng)民為什么選擇扎根農(nóng)村;以農(nóng)民為核心，政策需從職業(yè)以及個(gè)人發(fā)展規(guī)劃層面指引和惠及新型職業(yè)農(nóng)民。因此，要結(jié)合新型職業(yè)農(nóng)民需求設(shè)定培育綱領(lǐng)和培訓(xùn)內(nèi)容，合理設(shè)置參訓(xùn)時(shí)間和培訓(xùn)形式，如種植、養(yǎng)殖、市場拓展、農(nóng)業(yè)工程管理等可結(jié)合農(nóng)學(xué)交替、田間課堂等形式滿足新型職業(yè)農(nóng)民需求。而要做到培育供給側(cè)和需求側(cè)的貼合，必須有足夠的實(shí)際調(diào)研，結(jié)合不同地區(qū)情況，從內(nèi)生角度刺激新型職業(yè)農(nóng)民自我提升和發(fā)展，才能催生真正符合新型職業(yè)農(nóng)民發(fā)展需要的培訓(xùn)模式。另外，動態(tài)管理和后續(xù)考核不合格人員、組織的退出機(jī)制也是對新型職業(yè)農(nóng)民的激勵和督促，持續(xù)鼓勵新型職業(yè)農(nóng)民提升自我素質(zhì)。

再次，構(gòu)建和完善新型職業(yè)農(nóng)民培育的法律環(huán)境，才能保障培育工程的可持續(xù)發(fā)展。前文提到，由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)的監(jiān)督和約束，不僅新型職業(yè)農(nóng)民培育的方向性難以調(diào)控和引導(dǎo)，培育工作的執(zhí)行情況也在各地存在極大差異。從發(fā)達(dá)國家的職業(yè)農(nóng)民培育經(jīng)營來看，完善職業(yè)農(nóng)民教育的法律法規(guī)是必經(jīng)之路。因此，不僅各地方要有自己的法規(guī)條例來規(guī)范新型職業(yè)農(nóng)民培育，國家層面更應(yīng)該首先出臺明確、細(xì)化的新型職業(yè)農(nóng)民培育相關(guān)法律，并且對培育主體對象、培育職責(zé)、經(jīng)費(fèi)來源和使用劃分、監(jiān)督機(jī)構(gòu)及職責(zé)、新型職業(yè)農(nóng)民行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、考核機(jī)制等有綱領(lǐng)性規(guī)定，以便地方有所參照，建立和完善自己的新型職業(yè)農(nóng)民培育條例。

最后，政策和制度應(yīng)從農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和支持體系的大環(huán)境上著眼，多維度持續(xù)創(chuàng)新，為新型職業(yè)農(nóng)民培育營造良性發(fā)展環(huán)境。以土地流轉(zhuǎn)作為抓手，引導(dǎo)解決新型職業(yè)農(nóng)民規(guī)?；?jīng)營問題，從而提高收入;豐富、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)組織形式，增加農(nóng)民利益分享比例;著手農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、社會保障、農(nóng)村金融、社會化服務(wù)體系等，降低農(nóng)民經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和難度;鼓勵農(nóng)業(yè)科技基礎(chǔ)研究以及應(yīng)用和傳播，從根本上提升農(nóng)民科技水平等。這些都是需長期努力，動態(tài)調(diào)整，結(jié)合新型職業(yè)農(nóng)民培育和發(fā)展的政策變更與革新的方向。

五、結(jié)語

新型職業(yè)農(nóng)民培育是基于農(nóng)村勞動力數(shù)量和質(zhì)量無法滿足新時(shí)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求的背景下提出的。新型職業(yè)農(nóng)民的定義也是一個(gè)動態(tài)發(fā)展的過程，從職業(yè)農(nóng)民，到新型農(nóng)民，到新型職業(yè)農(nóng)民，所共同的特點(diǎn)是發(fā)揮對于農(nóng)民的引領(lǐng)、示范和帶動作用。新型職業(yè)農(nóng)民培育在中國特殊的國情下必須是政府主導(dǎo)的，因此，自首次提出“大力培育新型職業(yè)農(nóng)民”以來，政策的演變逐漸全面化、具體化，制度環(huán)境不斷優(yōu)化，促進(jìn)了新興職業(yè)農(nóng)民的發(fā)展。但政策依然存在許多尚未完善的地方，培育對象的定位、執(zhí)行情況的監(jiān)督機(jī)制、支持體系的不完善等都是未來政策改革的方向。需要看到的是，新型職業(yè)農(nóng)民培育是一個(gè)長期的工程，并且不止依靠單一的因素來促進(jìn)，需要土地制度、社會保險(xiǎn)、教育環(huán)境等多方面制度和政策創(chuàng)新，才能優(yōu)化新型職業(yè)農(nóng)民群體成長的支持體系，為中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供人才保障。