新形勢(shì)下國(guó)家審計(jì)推動(dòng)事業(yè)單位內(nèi)部控制完善的路徑

匡振林

摘 要 國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理系統(tǒng)中發(fā)揮著重要的作用，十八屆三中全會(huì)提出要加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)法制化改革，重視審計(jì)的覆蓋面，加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位業(yè)務(wù)流程的控制。在新形勢(shì)下，國(guó)家審計(jì)的作用得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化。本文研究新形勢(shì)下國(guó)家審計(jì)與事業(yè)單位內(nèi)部控制的關(guān)系、在新形勢(shì)下實(shí)施內(nèi)部控制的意義與完善路徑，以期為事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展提供可行性建議。

關(guān)鍵詞 新形勢(shì) 國(guó)家審計(jì) 事業(yè)單位 內(nèi)部控制

一、國(guó)家審計(jì)與事業(yè)單位內(nèi)部控制的聯(lián)系

國(guó)家審計(jì)是評(píng)價(jià)事業(yè)單位是否按照國(guó)家要求開展工作，能夠促進(jìn)全民依法治國(guó)。以往國(guó)家審計(jì)主要評(píng)價(jià)事業(yè)單位財(cái)務(wù)的真實(shí)性與合法性，判斷其是否按照規(guī)定的要求安排與使用資金。隨著國(guó)家不斷提高對(duì)依法治國(guó)的重視，行政事業(yè)單位內(nèi)控功能也在不斷增強(qiáng)，新形勢(shì)下國(guó)家審計(jì)更加注重促進(jìn)事業(yè)單位履行自身的職責(zé)，主要內(nèi)容是財(cái)政審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等。事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)制度發(fā)展時(shí)間較短，相關(guān)制度不夠成熟，之前的事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)研究并沒有和企業(yè)內(nèi)審進(jìn)行明確的劃分，更沒有從國(guó)家治理的高度進(jìn)行研究。2012年，財(cái)政部對(duì)事業(yè)單位的內(nèi)部控制制定了規(guī)定，對(duì)程序進(jìn)行了細(xì)化。新形勢(shì)下我國(guó)開展反腐倡廉，事業(yè)單位的政治體系改革也要符合新形勢(shì)，建立健全內(nèi)部控制制度，并加強(qiáng)執(zhí)政審計(jì)和專項(xiàng)資金審計(jì)。

二、新形勢(shì)下事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義

（一）有助于建立內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制

十八屆四中全會(huì)提出，要明確與細(xì)化事業(yè)單位的權(quán)力，從而優(yōu)化其內(nèi)部控制的效果。事業(yè)單位的內(nèi)部控制要從單位的基層入手，實(shí)現(xiàn)單位全組織架構(gòu)的制度化，改進(jìn)現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)與權(quán)力劃分模式，嚴(yán)格地規(guī)定各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程及審批流程，使單位形成相互制約與監(jiān)督的機(jī)制，健全內(nèi)部控制制度。

在新形勢(shì)下，我國(guó)事業(yè)單位體制不斷深化改革，要加強(qiáng)事業(yè)單位的權(quán)力制約，通過完善授權(quán)審批流程形成全面的管控體系，實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管。同時(shí)，事業(yè)單位要完善自身的組織架構(gòu)，建立標(biāo)準(zhǔn)化的業(yè)務(wù)流程體系，針對(duì)不同的業(yè)務(wù)流程設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)管控點(diǎn)，并明確各崗位的職責(zé)，方便事后追責(zé)。

（二）規(guī)范政府財(cái)政資金的分配和使用

自從我國(guó)新《預(yù)算法》頒布以來，預(yù)算控制成為了事業(yè)單位內(nèi)部管理的核心，預(yù)算管理是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的關(guān)鍵步驟。第一，預(yù)算管理在單位運(yùn)營(yíng)的全過程中都有重要的作用。預(yù)算編制要合理，明確各項(xiàng)預(yù)算編制指標(biāo)、執(zhí)行預(yù)算的關(guān)鍵崗位及其應(yīng)負(fù)的責(zé)任。事業(yè)單位要根據(jù)單位組織架構(gòu)與實(shí)際情況設(shè)置預(yù)算管理崗位，確保預(yù)算編制的規(guī)范性與合理性，避免預(yù)算和運(yùn)營(yíng)實(shí)際脫節(jié)，提高預(yù)算的可操作性。第二，在預(yù)算編制的過程中，決策層與監(jiān)督崗位要反復(fù)討論，確保預(yù)算可操作，制定完善的預(yù)算管理辦法，推動(dòng)預(yù)算工作的開展。另外，預(yù)算的編制要以收定支，從而落實(shí)到各項(xiàng)目支出科目。在預(yù)算執(zhí)行過程中，要對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況及時(shí)跟蹤與通報(bào)，若預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制有較大差異，要對(duì)出現(xiàn)差異的原因進(jìn)行分析，提高預(yù)算編制的透明度，避免預(yù)算指標(biāo)與實(shí)際脫節(jié)。

（三）實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化

國(guó)家治理的現(xiàn)代化要求事業(yè)單位各項(xiàng)信息的透明化，在新形勢(shì)下國(guó)家的現(xiàn)代化治理要求加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的制約。事業(yè)單位內(nèi)部控制要求提高各項(xiàng)業(yè)務(wù)往來預(yù)算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與真實(shí)性，并在此基礎(chǔ)上形成規(guī)范的事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)，事業(yè)單位通過內(nèi)部控制能夠建立全面的監(jiān)督約束體系，加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部的廉政建設(shè)，減少單位在國(guó)家審計(jì)中存在的風(fēng)險(xiǎn)，從而優(yōu)化內(nèi)部控制管理效果。

國(guó)家審計(jì)的目的在于優(yōu)化單位的治理模式，加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督，促進(jìn)依法治國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。十三屆三中全會(huì)指出要深化行政事業(yè)單位的體制改革，通過國(guó)家審計(jì)加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位各項(xiàng)活動(dòng)的控制。國(guó)家審計(jì)和內(nèi)部控制之間的關(guān)系較為密切，通過國(guó)家審計(jì)和內(nèi)部控制的協(xié)同，能夠完善事業(yè)單位的內(nèi)部管理體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。

三、國(guó)家審計(jì)推動(dòng)事業(yè)單位內(nèi)部控制完善的路徑

十八屆四中全會(huì)指出要關(guān)注國(guó)家審計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域，通過重點(diǎn)領(lǐng)域的全面覆蓋，完善監(jiān)督體系。事業(yè)單位應(yīng)響應(yīng)新形勢(shì)下的政策號(hào)召，在健全單位審計(jì)制度的基礎(chǔ)上，建立預(yù)算考核機(jī)制，完善內(nèi)部控制體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)工作的及時(shí)性。

首先對(duì)事業(yè)單位國(guó)家審計(jì)而言，要以內(nèi)部控制為審計(jì)對(duì)象，完善單位組織架構(gòu)，形成內(nèi)部管控業(yè)務(wù)流程的歸口，實(shí)現(xiàn)審計(jì)對(duì)權(quán)力監(jiān)管的保障。其次，新形勢(shì)下國(guó)家經(jīng)濟(jì)增速逐漸放緩，為了響應(yīng)國(guó)家政策號(hào)召，審計(jì)署組織了3次財(cái)政資金盤點(diǎn)審計(jì)活動(dòng)，厘清國(guó)家財(cái)政資金的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，并發(fā)現(xiàn)管控過程中存在的問題，對(duì)問題進(jìn)行分析。最后，國(guó)家審計(jì)對(duì)事業(yè)單位財(cái)政收支起監(jiān)督作用，通過審批各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程推動(dòng)審計(jì)工作的標(biāo)準(zhǔn)化與制度化，發(fā)現(xiàn)審計(jì)過程中濫用權(quán)力與濫用財(cái)政資金的問題，促使單位更好地履行自己的職責(zé)。

國(guó)家審計(jì)作為事業(yè)單位的外部監(jiān)督機(jī)制，可以完善事業(yè)單位的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)事業(yè)單位的規(guī)范運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)廉政建設(shè)。

（一）國(guó)家審計(jì)優(yōu)化事業(yè)單位內(nèi)部控制

國(guó)家審計(jì)能夠促進(jìn)事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的透明化，完善事業(yè)單位權(quán)力結(jié)構(gòu)與推進(jìn)制度建設(shè)，加強(qiáng)事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)建設(shè)，完善單位的內(nèi)部控制工作。在單位的組織結(jié)構(gòu)建設(shè)上，要確保各崗位的權(quán)責(zé)利對(duì)等。單位的職責(zé)分工應(yīng)按照分管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)應(yīng)的下屬單位。決策層的設(shè)計(jì)要考慮在決策時(shí)可能面臨的各方面因素，通過信息公開化實(shí)現(xiàn)決策層對(duì)決策的積極參與，及時(shí)跟蹤決策的效果并改進(jìn)，提高決策效率，采用集體討論或?qū)＜艺撟C等形式提高決策的合理性，記載決策過程中的詳細(xì)研究過程，記錄領(lǐng)導(dǎo)在決策過程中的意見，并對(duì)決策的結(jié)果實(shí)行績(jī)效考核，將決策實(shí)施的成果與相關(guān)人員的績(jī)效掛鉤。同時(shí)，在決策執(zhí)行過程中，要落實(shí)崗位分離，并建立立體式層級(jí)管控，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化控制，實(shí)現(xiàn)多部門協(xié)作。另外，要加強(qiáng)制度建設(shè)，提高事業(yè)單位在各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)中的合規(guī)性。最后要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行過程的監(jiān)督，完善預(yù)算執(zhí)行的反饋，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行過程中財(cái)務(wù)報(bào)告信息的披露，加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢部門的監(jiān)督。

（二）國(guó)家審計(jì)優(yōu)化業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制流程

資金是國(guó)家審計(jì)的重點(diǎn)，必須提高資金的使用效率，加強(qiáng)對(duì)單位的績(jī)效審計(jì)。在預(yù)算績(jī)效管理方面，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)部門腐敗和風(fēng)險(xiǎn)管理的考慮，結(jié)合具體的業(yè)務(wù)流程，開展有效的國(guó)家審計(jì)工作，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)在合規(guī)性方面的審計(jì)，提出建議與意見，結(jié)合單位自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)優(yōu)化內(nèi)部控制制度，并提出風(fēng)險(xiǎn)防范的策略，利用信息公開化手段提高單位信息的透明度，從決策、執(zhí)行、監(jiān)督3個(gè)環(huán)節(jié)入手，形成全面的管控機(jī)制，從而增強(qiáng)各環(huán)節(jié)內(nèi)部控制的有效性。

在預(yù)算管理中，由單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)預(yù)算管理，負(fù)責(zé)預(yù)算調(diào)整及預(yù)算追加等重大事項(xiàng)，由財(cái)務(wù)崗位、預(yù)算崗位協(xié)助單位領(lǐng)導(dǎo);在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，由財(cái)務(wù)工作人員執(zhí)行預(yù)算和制定調(diào)整方案;在預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)，由紀(jì)檢監(jiān)察部門配合進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督。

（三）國(guó)家審計(jì)完善內(nèi)部監(jiān)督制度

國(guó)家審計(jì)通過對(duì)事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行審計(jì)與監(jiān)督，披露事業(yè)單位的活動(dòng)情況，避免信息不對(duì)稱導(dǎo)致公眾知情權(quán)不能落實(shí)的問題，促使單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)按照法律法規(guī)開展。事業(yè)單位受到行政體制的制約，在內(nèi)部控制過程中缺乏主動(dòng)性，只能在小范圍政策限制內(nèi)自主開展內(nèi)部控制工作，內(nèi)部控制的自發(fā)性較差。為了實(shí)現(xiàn)單位多元的治理目標(biāo)、依法治國(guó)，就必須加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)工作，并在國(guó)家審計(jì)的基礎(chǔ)上引入社會(huì)審計(jì)等外部監(jiān)管力量，使國(guó)家審計(jì)更具獨(dú)立性，促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的完善。

四、結(jié)語

在新形勢(shì)下，國(guó)家審計(jì)具有其特有的管控能力，成為了促進(jìn)事業(yè)單位廉潔發(fā)展的重要保障。十八屆三中全會(huì)指出國(guó)家審計(jì)是事業(yè)單位的重點(diǎn)，能夠促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，從而強(qiáng)化依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的合規(guī)運(yùn)營(yíng)。

（作者單位為湖南省農(nóng)業(yè)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作中心）

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