行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)風(fēng)險與應(yīng)對策略

方芳

摘 要 在當(dāng)前推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大背景下，國家對行政事業(yè)單位的社會管理能力和公共服務(wù)水平提出了更高的要求。內(nèi)部控制制度作為行政事業(yè)單位一項重要的管理制度，應(yīng)該與時俱進(jìn)，不斷完善發(fā)展，在避免違法違規(guī)行為的發(fā)生、防范舞弊和預(yù)防腐敗方面發(fā)揮第一道防線的作用。不斷提高公共服務(wù)的效率，強(qiáng)化效果，通過有效的防范和控制風(fēng)險，促進(jìn)行政事業(yè)單位可持續(xù)、健康發(fā)展，從而維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)秩序和社會公眾利益。但目前還存在諸多不足，需要認(rèn)真解決。本文對此進(jìn)行研究，在分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險管理重要性的基礎(chǔ)上，重點從風(fēng)險管理的視角分析內(nèi)部控制存在的問題，并提出對策。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 風(fēng)險管理

一、引言

隨著行政管理體制改革的不斷深化，行政事業(yè)單位的風(fēng)險也在不斷增加，比如新的《政府會計制度》擴(kuò)大了資產(chǎn)負(fù)債的核算范圍，公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資等行政事業(yè)單位控制的資產(chǎn)都納入單位的核算范圍。怎樣準(zhǔn)確反映政府“家底”信息，如何控制國有資產(chǎn)管理使用中的風(fēng)險，怎樣確保財政資金在提供公共服務(wù)的過程中達(dá)到既定的使用效果，都需要內(nèi)部控制制度提供有效的控制和防范，保障行政事業(yè)單位提高工作質(zhì)量和社會公共服務(wù)效率。

在行政事業(yè)單位改革持續(xù)深化的新時代，隨著法律法規(guī)和政策措施日益完善，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作也步入了正常軌道。但個別行政事業(yè)單位在開展內(nèi)部控制工作的過程中，還沒有從防范風(fēng)險的戰(zhàn)略高度入手進(jìn)行優(yōu)化和完善。內(nèi)部控制建設(shè)不到位，導(dǎo)致行政事業(yè)單位在發(fā)展過程中出現(xiàn)更多的問題和矛盾，通過明確管理服務(wù)活動目標(biāo)和風(fēng)險的對應(yīng)關(guān)系制定合理的內(nèi)部控制措施，有效地識別風(fēng)險、量化評估風(fēng)險、合理應(yīng)對風(fēng)險，以持續(xù)管控風(fēng)險的角度去建設(shè)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系，必然會推動內(nèi)控制度創(chuàng)新改革。比如，加強(qiáng)對“一把手”的監(jiān)督，可以更有效地防范和控制可能出現(xiàn)的廉政風(fēng)險;再比如，構(gòu)建更加科學(xué)和完善的行政事業(yè)單位風(fēng)險點監(jiān)測機(jī)制，可以使風(fēng)險防范工作步入持續(xù)化發(fā)展的軌道，進(jìn)一步優(yōu)化和完善風(fēng)險防范體系，進(jìn)而確保行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展。

二、風(fēng)險管理視域下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境不夠優(yōu)化

現(xiàn)行行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制環(huán)境相較于企業(yè)存在較大的區(qū)別。企業(yè)“三會一層”的組織架構(gòu)和靈活的人力資源政策更容易使企業(yè)各部門之間形成相互制約、相互協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。而行政事業(yè)單位的單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負(fù)責(zé)。行政事業(yè)單位人力資源控制方面缺乏有效的激勵約束制度和退出機(jī)制，從而造成行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制環(huán)境的優(yōu)劣更依賴于領(lǐng)導(dǎo)層的重視程度，造成各個單位之間的內(nèi)部控制環(huán)境發(fā)展不平衡。有的行政事業(yè)單位不重視構(gòu)建具有科學(xué)性、完善性、系統(tǒng)性、全面性的內(nèi)部控制體系，各個部門之間缺乏橫向聯(lián)系，由此出現(xiàn)了信息不對稱的現(xiàn)象。造成內(nèi)部信息傳遞不通暢、不及時，可能導(dǎo)致決策失誤或相關(guān)政策措施難以落實。行政事業(yè)單位工作人員的升遷、任免、人員編制、新人招錄等人力資源管理方面的事務(wù)都不是本單位自主決定的。各個層級的行政事業(yè)單位中風(fēng)險管理人才匱乏，部分關(guān)鍵崗位專業(yè)化程度不夠，造成內(nèi)部控制機(jī)制更新進(jìn)度緩慢。內(nèi)部控制建設(shè)的組織與實施缺乏科學(xué)的風(fēng)險評估過程，崗位設(shè)置不合理，不相容職務(wù)分離措施不到位等。這樣很難將風(fēng)險意識融入單位的經(jīng)濟(jì)活動中，影響了內(nèi)部控制制度在行政事業(yè)單位各項經(jīng)濟(jì)活動中防范風(fēng)險、控制風(fēng)險的作用，導(dǎo)致內(nèi)部控制具有一定的形式主義。盡管制定了相關(guān)的內(nèi)部控制制度，但是把內(nèi)部控制制度重心放在事后監(jiān)督上面，達(dá)不到事前防范、事中控制、事后監(jiān)督的效果。

（二）內(nèi)部控制缺乏有效融合

財政部2015年印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求，確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動的全范圍，規(guī)范單位內(nèi)部各層級的全體人員。但現(xiàn)狀是很多單位的內(nèi)控制度是以提高會計信息質(zhì)量、保障財政資金安全為控制重點?，F(xiàn)階段，我國用行政手段配置資源的領(lǐng)域較多，行政事業(yè)單位控制著工程建設(shè)、土地使用權(quán)、礦產(chǎn)資源開采權(quán)等稀缺資源的配置權(quán)。其作為公共產(chǎn)品的唯一供應(yīng)方，面臨著濫用公共權(quán)力、舞弊和腐敗的風(fēng)險。內(nèi)控制度應(yīng)與本單位的業(yè)務(wù)工作有效融合，充分發(fā)揮約束公共權(quán)力、保障資源合理配置、預(yù)防腐敗等領(lǐng)域的作用。但目前，有諸多行政事業(yè)單位在這方面還沒有引起重視，也沒有構(gòu)建有效的融合機(jī)制。比如，政府采購業(yè)務(wù)中公開招標(biāo)的過程中，產(chǎn)生了某些專業(yè)“陪標(biāo)”的公司，使招投標(biāo)淪為過場，這就是事先沒有識別出舞弊風(fēng)險，沒有相關(guān)的應(yīng)對策略和控制措施的后果。在財政資金的配置使用過程中，內(nèi)部控制更多是從“不出問題”的安全角度控制，卻沒有從提高資金使用效率和使用效益方面防范相關(guān)風(fēng)險，缺乏有效的、可操作性強(qiáng)的控制措施。

（三）內(nèi)部控制模式有待完善

做好風(fēng)險管理視域下的內(nèi)部控制工作，還要求行政事業(yè)單位不斷創(chuàng)新內(nèi)部控制模式，努力增強(qiáng)內(nèi)部控制有效性，但一些行政單位在如何改革、創(chuàng)新、優(yōu)化內(nèi)部控制模式方面缺乏研究。例如，有的事業(yè)單位不重視內(nèi)部審計工作，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)缺乏獨立性，大部分單位甚至沒有設(shè)置內(nèi)審機(jī)構(gòu)和專業(yè)的內(nèi)審人員。有限的內(nèi)審工作一般是按照上級的要求開展，很少有行政事業(yè)單位為了防范和控制風(fēng)險而開展內(nèi)部審計工作，即使有也普遍屬于走形式、過過場，根本無法在防范風(fēng)險方面發(fā)揮作用。有的事業(yè)單位則沒有將信息技術(shù)廣泛應(yīng)用于內(nèi)部控制工作當(dāng)中，沒有充分利用信息系統(tǒng)之間的可集成性，沒有將內(nèi)部控制融入業(yè)務(wù)流程，沒有利用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展風(fēng)險點排查工作，同樣會制約內(nèi)部控制工作的有效開展，也無法發(fā)揮風(fēng)險防范的積極作用。

三、風(fēng)險管理視域下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的優(yōu)化策略

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境首先應(yīng)增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)層的風(fēng)險意識和內(nèi)控認(rèn)識，樹立單位負(fù)責(zé)人責(zé)任主體意識，優(yōu)化單位的組織結(jié)構(gòu)，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)合理分配，形成三權(quán)分立、互相制衡的有效機(jī)制。制定合理的組織結(jié)構(gòu)圖、業(yè)務(wù)流程圖、崗位說明書等，明確細(xì)化各部門的權(quán)限責(zé)任;建立各個部門之間的橫向聯(lián)系機(jī)制，使內(nèi)部各部門之間互相制約、互相協(xié)調(diào)，避免各自為政，確保內(nèi)部信息傳遞及時、暢通，著眼于解決內(nèi)部控制信息不對稱而出現(xiàn)風(fēng)險。優(yōu)化人力資源管理政策，采用專家援助的方式引進(jìn)風(fēng)險管理人才，或通過政府購買服務(wù)的方式組建風(fēng)險評估團(tuán)隊，確保風(fēng)險分析準(zhǔn)確，評估過程規(guī)范，選擇恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險應(yīng)對策略。在此基礎(chǔ)上制定合理的內(nèi)部控制制度，同時建立內(nèi)控人才的培養(yǎng)和儲備機(jī)制，加強(qiáng)行政事業(yè)單位工作人員教育培訓(xùn)體制，落實員工績效管理制度，努力使其更具有操作性，激發(fā)工作熱情，提高工作效率。加強(qiáng)對工作人員的引導(dǎo)和監(jiān)督，將內(nèi)控意識深入人心，努力提升工作人員的風(fēng)險防范意識以及制度執(zhí)行力。

（二）抓好內(nèi)部控制融合

2018年起全面推行的行政執(zhí)法三項制度（行政執(zhí)法公示制度、行政執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度）有效地規(guī)范了行政執(zhí)法單位的執(zhí)法行為。三項制度是國家層面對行政執(zhí)法行為從源頭到過程到結(jié)果的全程控制，將信息公開控制、不相容崗位分離、授權(quán)審批等控制措施融入行政執(zhí)法的全過程，對提高行政執(zhí)法水平、促進(jìn)依法行政發(fā)揮重要的作用。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)可以借鑒行政執(zhí)法三項制度的做法，推進(jìn)內(nèi)部控制法治化，約束行政事業(yè)單位合理使用自由裁量權(quán)，公平公正地行使資源配置權(quán)。在辦理業(yè)務(wù)的過程中，信息該公開的公開，提高業(yè)務(wù)辦理的透明度，主動接受社會公眾監(jiān)督，把控制制度融入單位整個業(yè)務(wù)流程。以風(fēng)險管理作為內(nèi)部控制的主線，科學(xué)全面地評估業(yè)務(wù)活動中的風(fēng)險，確定風(fēng)險應(yīng)對策略，綜合運用控制措施，使每項業(yè)務(wù)的辦理軌跡都有可追溯性。實現(xiàn)內(nèi)部控制覆蓋經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動的全范圍，規(guī)范各層級全體人員的行為，促使行政事業(yè)單位合規(guī)合法地行使公共權(quán)力，發(fā)揮內(nèi)部控制在防范舞弊和預(yù)防腐敗方面的重要作用。

（三）創(chuàng)新內(nèi)部控制模式

只有不斷推動內(nèi)部控制模式創(chuàng)新，才能在防范風(fēng)險方面取得突破。比如，加強(qiáng)內(nèi)部審計日常監(jiān)督的作用，科學(xué)合理地設(shè)置內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，保持其獨立性。選擇具備較強(qiáng)專業(yè)能力和較好職業(yè)道德的人員從事內(nèi)審工作，與單位的財務(wù)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門相互協(xié)作，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制制度在設(shè)計和運行中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，并評價實施效果。對于沒有設(shè)置內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)或崗位的單位，成立內(nèi)部監(jiān)督聯(lián)合工作組的臨時機(jī)構(gòu)，完成內(nèi)部控制的自我評價和監(jiān)督;同時，與外部財政部門、政府審計機(jī)構(gòu)、國家監(jiān)察機(jī)關(guān)等外部監(jiān)督實施部門形成合力，及時發(fā)現(xiàn)問題并堵塞漏洞，以更好地防范各類風(fēng)險。重視內(nèi)部控制的評價結(jié)果，強(qiáng)化內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)，結(jié)合單位現(xiàn)有的信息技術(shù)水平和管理狀況，將內(nèi)部控制信息系統(tǒng)與單位原有的財務(wù)信息系統(tǒng)、業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)進(jìn)行提取式和嵌入式的集成;充分利用現(xiàn)代化的信息技術(shù)和管理手段，實現(xiàn)本單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的持續(xù)完善和優(yōu)化。

四、結(jié)語

隨著行政管理體制改革的持續(xù)深化，行政事業(yè)單位步入了新的發(fā)展階段。如何更有效地優(yōu)化和完善內(nèi)部管理體制，推動行政事業(yè)單位運行機(jī)制的優(yōu)化和完善，是行政事業(yè)單位必須考慮的問題。其必須高度重視重大問題，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制工作，更有效地防范和控制可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險。這就需要行政事業(yè)單位不斷拓展內(nèi)部控制工作領(lǐng)域，特別是要著眼于強(qiáng)化內(nèi)部控制在風(fēng)險防范與管理工作中的積極作用，將二者進(jìn)行全面、深入、系統(tǒng)的融合。重點要在優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境、抓好內(nèi)部控制融合、創(chuàng)新內(nèi)部控制模式諸多方面取得突破，努力使內(nèi)部控制工作步入科學(xué)化軌道，進(jìn)而在防范風(fēng)險方面發(fā)揮更積極的作用，推動行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位為濰坊市奎文區(qū)綜合行政執(zhí)法大隊）

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