事業(yè)單位勞動(dòng)合同人員建立年金的路徑選擇及政策突破

楊琪

摘? ?要：從事業(yè)單位編制內(nèi)外人員養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的平衡性、充分性出發(fā)，通過(guò)對(duì)江蘇省12家公立醫(yī)院的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在編內(nèi)人員強(qiáng)制建立職業(yè)年金的背景下，大多數(shù)勞動(dòng)合同人員尚未建立起第二支柱的年金計(jì)劃。勞動(dòng)合同人員建立年金是促進(jìn)編制內(nèi)外人員養(yǎng)老保險(xiǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展、保障養(yǎng)老金權(quán)益、推動(dòng)編制改革的現(xiàn)實(shí)需要，但是面臨建立動(dòng)力不足、單位繳費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重、財(cái)政投入機(jī)制不健全等障礙。應(yīng)基于編制內(nèi)外協(xié)調(diào)發(fā)展、賦予政策柔性、落實(shí)財(cái)政責(zé)任等原則開(kāi)展事業(yè)單位勞動(dòng)合同人員建立企業(yè)年金的政策突破。

關(guān)? 鍵? 詞：事業(yè)單位;勞動(dòng)合同人員;企業(yè)年金;養(yǎng)老保險(xiǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：F840.67? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ?文章編號(hào)：2096-2517（2020）02-0054-08

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2020.02.006

一、引言

黨的十九大報(bào)告指出要“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”。然而，針對(duì)“覆蓋全民”這一目標(biāo)，2015年推動(dòng)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革至今仍無(wú)法改變事業(yè)單位內(nèi)因編制身份差異而引發(fā)的養(yǎng)老保險(xiǎn)差別對(duì)待。推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更加公平可持續(xù)的關(guān)鍵在于建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，表現(xiàn)為制度結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目類(lèi)別等方面的統(tǒng)一性以及養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的趨同與公平[1]。養(yǎng)老保險(xiǎn)改革雖在制度統(tǒng)一性上邁出了重要一步，職業(yè)年金的強(qiáng)制推行也為我國(guó)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展探索積累了經(jīng)驗(yàn)[2]，但結(jié)果卻再次引發(fā)正處于編制改革的事業(yè)單位工作人員因編制差異面臨養(yǎng)老收入不同的問(wèn)題[3]。尤其是單位內(nèi)部出現(xiàn)新的“雙軌制”問(wèn)題，編內(nèi)外人員不僅分別納入不同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，同時(shí)編制外人員難以建立起職業(yè)年金，再次造成新一輪不公[4]。作為養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的重要補(bǔ)充部分，我國(guó)年金發(fā)展的滯后使其不僅未能發(fā)揮應(yīng)有作用，而且根本無(wú)法滿(mǎn)足不同收入水平人群的多層次養(yǎng)老需求[5]，嚴(yán)重影響多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的構(gòu)建，導(dǎo)致我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱架構(gòu)發(fā)展很不協(xié)調(diào)，第二支柱發(fā)展極為緩慢[6-7]。

結(jié)合養(yǎng)老保險(xiǎn)體系現(xiàn)有目標(biāo)以及發(fā)展不平衡、不充分這一突出問(wèn)題，事業(yè)單位不宜進(jìn)一步割裂編制內(nèi)、外人員，而應(yīng)統(tǒng)籌考慮事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。 盡管事業(yè)單位存在多種用工形式，但是基于現(xiàn)行政策規(guī)定， 本文僅將與其簽訂勞動(dòng)合同、由事業(yè)單位負(fù)直接養(yǎng)老保險(xiǎn)參保責(zé)任與義務(wù)的編外人員作為研究對(duì)象， 并將其稱(chēng)為“勞動(dòng)合同人員”①。在事業(yè)單位編內(nèi)人員建立起職業(yè)年金的情況下，勞動(dòng)合同人員是否應(yīng)該同步建立年金？建立何種形式的年金計(jì)劃？又該如何建立？本文將對(duì)此進(jìn)行研究，以促進(jìn)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、 事業(yè)單位勞動(dòng)合同人員參?，F(xiàn)狀

自2016年人社部提出“研究制定高校、公立醫(yī)院不納入編制管理后的人事管理銜接辦法” 后，事業(yè)單位勞動(dòng)合同人員占比進(jìn)一步攀高。而在編制數(shù)量滿(mǎn)額的情況下，超編運(yùn)行逐漸成為這些事業(yè)單位工作的常態(tài)現(xiàn)象。其中，最具代表的事業(yè)單位就是公立醫(yī)院， 近20余年公立醫(yī)院普遍擴(kuò)張發(fā)展進(jìn)而對(duì)工作人員的需求激增， 在編內(nèi)人員增幅不大的情況下， 勞動(dòng)合同人員逐漸成為醫(yī)院中的主力軍。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的背景下，為充分了解事業(yè)單位編制內(nèi)外人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革及參保的落實(shí)情況，且考慮到事業(yè)單位內(nèi)勞動(dòng)合同人員數(shù)量的規(guī)模性，2016年8月至2018年9月， 課題組以江蘇省公立醫(yī)院為調(diào)查對(duì)象，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和醫(yī)院經(jīng)營(yíng)狀況， 通過(guò)分層抽樣原理選取了蘇州、南京、徐州、啟東為代表城市，并從中隨機(jī)抽取了三級(jí)、二級(jí)、一級(jí)公立醫(yī)院，共計(jì)12家。通過(guò)訪(fǎng)談法、問(wèn)卷調(diào)查法、專(zhuān)家咨詢(xún)法，對(duì)調(diào)查地區(qū)的衛(wèi)建、人社等部門(mén)管理者進(jìn)行了訪(fǎng)談， 并對(duì)所選取的12家樣本醫(yī)院進(jìn)行了深入調(diào)研。 最終通過(guò)實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受限于編制滿(mǎn)額，近年來(lái)這些樣本醫(yī)院招聘員工的趨勢(shì)逐漸以勞動(dòng)合同人員為主，一些醫(yī)院的勞動(dòng)合同人員數(shù)量早已過(guò)半（見(jiàn)表1）。在參保方面，相較于編內(nèi)人員，勞動(dòng)合同人員顯然不盡如人意。

首先，在調(diào)查的樣本醫(yī)院中，勞動(dòng)合同人員已參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)， 其中10家醫(yī)院的編內(nèi)人員也早在2015年改革前參加了機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，僅兩家三甲醫(yī)院編內(nèi)人員于2016年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革后開(kāi)始參保。所有編內(nèi)人員均建立起職業(yè)年金，勞動(dòng)合同人員未建立年金計(jì)劃。其次，在繳費(fèi)基數(shù)上，區(qū)別于編內(nèi)人員的實(shí)額繳納，大多公立醫(yī)院為降低人力成本普遍選擇以社會(huì)平均工資的60%作為勞動(dòng)合同人員的繳費(fèi)基數(shù)，或大幅調(diào)低繳費(fèi)基數(shù)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)足額繳納。這直接導(dǎo)致勞動(dòng)合同人員個(gè)人賬戶(hù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累額普遍偏低，影響其未來(lái)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶(hù)養(yǎng)老金的待遇計(jì)發(fā)。最后，繳費(fèi)比例參差不齊，部分醫(yī)院未按照統(tǒng)一的政策規(guī)定進(jìn)行參保繳費(fèi)， 存在單位繳費(fèi)比例高低不一的現(xiàn)象。此外，編制內(nèi)外人員仍存在較大待遇差，勞動(dòng)合同人員的工資水平普遍偏低， 也會(huì)間接影響其個(gè)人賬戶(hù)基金積累，拉大與編內(nèi)人員在養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇上的差距。

從表1可以看出，與編內(nèi)人員相比，勞動(dòng)合同人員不僅面臨著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)低而不實(shí)、個(gè)人賬戶(hù)基金積累少等問(wèn)題，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)與編內(nèi)人員在養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)上的統(tǒng)一， 即缺乏年金的補(bǔ)充，加大了與編內(nèi)人員間的差距。值得強(qiáng)調(diào)的是，雖然調(diào)查結(jié)果反映的是公立醫(yī)院內(nèi)勞動(dòng)合同人員與編內(nèi)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)參保情況，但是編制內(nèi)外人員參保制度以及參保落實(shí)的差異卻是大多數(shù)事業(yè)單位（如教育、文化等行業(yè)）存在的問(wèn)題，尤其是那些財(cái)政支持不足， 但是同時(shí)提供著公益服務(wù)的教育、科技、文化、衛(wèi)生等類(lèi)的事業(yè)單位。

三、 事業(yè)單位勞動(dòng)合同人員建立年金的必要性

（一）理論基礎(chǔ)

追求社會(huì)公平是養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的價(jià)值訴求，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革本應(yīng)凸顯這一“公平”原則，但改革將事業(yè)單位內(nèi)同一職業(yè)、不同身份的人群分屬不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，且在職業(yè)年金上產(chǎn)生“有”和“無(wú)”的差距，不僅加劇了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的碎片化和人群分割，更違背了公平原則。按現(xiàn)有政策，《職業(yè)年金辦法》僅適用于編內(nèi)人員且具有強(qiáng)制性，就公立醫(yī)院內(nèi)部而言，編內(nèi)人員與勞動(dòng)合同人員在年金的參保起點(diǎn)上就難以實(shí)現(xiàn)公平。盡管作為第二支柱的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)更講究的是“效率”，注重市場(chǎng)的作用，但也不可忽略其公平要義，失去公平的效率必然是無(wú)效的，當(dāng)然絕對(duì)公平也是不現(xiàn)實(shí)的，在此強(qiáng)調(diào)的是差異性公平，即允許養(yǎng)老金存在差異，但這種差異基于個(gè)體績(jī)效、能力等方面呈現(xiàn)的是相對(duì)公平狀態(tài)。因而事業(yè)單位進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)改革時(shí)， 需要承認(rèn)效率的存在， 即個(gè)人繳費(fèi)責(zé)任與收入不同，養(yǎng)老金待遇水平也會(huì)有所差異，但是需要強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利一致性、 保障養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一性、促進(jìn)待遇計(jì)發(fā)辦法的一致性，促使單位內(nèi)相同職業(yè)勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇上的趨同與公平。

從政策層面上看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以說(shuō)是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，是糾正“市場(chǎng)失靈”下收入分配引發(fā)的不均，以減少貧困、縮小貧富差距為目的的政策選擇，發(fā)揮的重要功能就是收入再分配。在我國(guó)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度按照職業(yè)差異， 將人群劃入三種不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，制度間差異必然導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)再分配調(diào)節(jié)收入差距的功能難以有效發(fā)揮。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革盡管在制度層面實(shí)現(xiàn)“并軌”，但是未能彌補(bǔ)現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的本質(zhì)缺陷，反而容易造成逆向調(diào)節(jié)效應(yīng)，事業(yè)單位編內(nèi)人員作為強(qiáng)勢(shì)群體分配到了更多的制度收益。改革前的工作年限認(rèn)定為視同繳費(fèi)年限且默認(rèn)足額繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，反而是早就履行繳費(fèi)義務(wù)的勞動(dòng)合同人員卻由于較低水平的繳納， 其基本養(yǎng)老金待遇水平遠(yuǎn)低于編內(nèi)人員。另外，由于勞動(dòng)合同人員缺乏強(qiáng)制補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度安排， 進(jìn)一步加大其第一支柱的壓力，呈現(xiàn)出收入再分配的累退效應(yīng)。對(duì)此，新時(shí)代下基于收入公平分配以及分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的需求， 理應(yīng)在政策設(shè)計(jì)之初就堅(jiān)持一體化的政策導(dǎo)向，考慮人群彼此間的統(tǒng)一性，一并將單位內(nèi)的勞動(dòng)合同人員強(qiáng)制建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)作為改革中的重要方向， 通過(guò)政策的引致效應(yīng)來(lái)擴(kuò)大覆蓋面，推動(dòng)年金市場(chǎng)的發(fā)展和擴(kuò)大，最終實(shí)現(xiàn)有效調(diào)節(jié)收入分配差距的目的。

（二）現(xiàn)實(shí)需要

1.促進(jìn)編制內(nèi)外工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展

《人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定〉的通知》（人社部發(fā)〔2015〕28號(hào)文件）指出“編制外人員應(yīng)依法參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”，在政策落實(shí)中，各家公立醫(yī)院均“嚴(yán)格”按照規(guī)定以編制為依據(jù)將工作人員分屬不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（見(jiàn)表1）。可見(jiàn)改革后公立醫(yī)院?jiǎn)T工因“身份”差異而面臨養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的窘境仍未得到本質(zhì)改變。尤其是在制度結(jié)構(gòu)上，編內(nèi)人員與勞動(dòng)合同人員在年金上呈現(xiàn)“有”與“無(wú)”的反差，引發(fā)勞動(dòng)合同人員的強(qiáng)烈不滿(mǎn)，更違背了黨的十九大提出的“保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多的獲得感”的發(fā)展目標(biāo)。因而事業(yè)單位有必要為勞動(dòng)合同人員建立年金， 以提升他們的認(rèn)同感與獲得感，為編制內(nèi)外工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的協(xié)調(diào)發(fā)展奠定政策基礎(chǔ)。

2.保障勞動(dòng)合同人員養(yǎng)老金權(quán)益，提高其工作積極性

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)， 若養(yǎng)老金替代率達(dá)到60%，人們就能維持基本生活水平。事業(yè)單位若不為勞動(dòng)合同人員建立年金計(jì)劃，那么這些人員退休后的養(yǎng)老金將僅由基本養(yǎng)老金組成，即養(yǎng)老金替代率等于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老金替代率。如圖1所示，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金的替代率正在逐年降低，近幾年更是降至40%多，處于國(guó)際勞工組織公約劃定的警戒線(xiàn)①之下，長(zhǎng)此以往，勞動(dòng)合同人員退休后基本生活終將難以為繼。反觀事業(yè)單位編內(nèi)人員通過(guò)強(qiáng)制建立職業(yè)年金來(lái)保證“原有待遇水平不降低”，意味著其退休后的養(yǎng)老金替代率仍將維持在80%左右。職業(yè)年金的建立將使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金替代率不降反升[8]，與參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的總替代率差距甚大。

另外，較低的繳費(fèi)基數(shù)使得勞動(dòng)合同人員僅個(gè)人賬戶(hù)繳存上就遠(yuǎn)低于編內(nèi)人員。 以徐州B醫(yī)院在2018年6月養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)情況為例， 勞動(dòng)合同人員的繳費(fèi)基數(shù)約每月3000元（當(dāng)?shù)乩U費(fèi)基數(shù)下限），人均個(gè)人賬戶(hù)積累約每月200多元;而編內(nèi)人員平均繳費(fèi)基數(shù)達(dá)每月6000多元， 人均個(gè)人賬戶(hù)可每月積累500多元， 比勞動(dòng)合同人員高出一倍多。在勞動(dòng)合同人員與編內(nèi)人員繳費(fèi)基數(shù)差距懸殊的現(xiàn)實(shí)下，若無(wú)年金支撐，只會(huì)讓雙方未來(lái)養(yǎng)老金差距更為顯著。為避免這種差距過(guò)大帶來(lái)的矛盾和沖突，應(yīng)同樣為勞動(dòng)合同人員建立年金以提高其養(yǎng)老金的替代率水平，激發(fā)其工作積極性。

3.推動(dòng)事業(yè)單位編制改革需要

編制是事業(yè)單位崗位設(shè)置、核定收支和獲得財(cái)政補(bǔ)助的重要依據(jù)。勞動(dòng)合同人員雖不受限于國(guó)家編制管理，但也無(wú)法得到財(cái)政“庇佑”，始終無(wú)法享受“同崗?fù)觥?。依托編制進(jìn)行的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革既與“淡化身份制”的人事改革目標(biāo)不相符合，也加劇了編制改革的難度。對(duì)于公益二類(lèi)的事業(yè)單位，如高校和醫(yī)院，逐步取消事業(yè)單位編制已是大勢(shì)所趨，公立醫(yī)院勞動(dòng)合同人員比重已不容小覷（見(jiàn)表1）。為推動(dòng)編制改革順利進(jìn)行，需剝離附著在編制上的福利待遇，逐步縮小編制內(nèi)外待遇差距，讓所有員工平等享受同工同酬同待遇。勞動(dòng)合同人員年金的建立，將會(huì)縮小與編內(nèi)人員在養(yǎng)老保險(xiǎn)上的差距，降低編制身份吸引力，減少事業(yè)單位編制改革的阻力。此外，為勞動(dòng)合同人員建立起年金， 有利于消減新進(jìn)人員對(duì)取消編制的擔(dān)憂(yōu)與不滿(mǎn)，提高員工工作積極性和歸屬感。

四、 事業(yè)單位勞動(dòng)合同人員建立年金的路徑選擇及阻礙

（一）路徑選擇——建立“企業(yè)年金”

2017年12月18日人力資源和社會(huì)保障部與財(cái)政部聯(lián)合頒布的《企業(yè)年金辦法》（第36號(hào)），從政策層面上降低了以往建立企業(yè)年金的高門(mén)檻，并指明“參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的其他用人單位及其職工建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的，參照本辦法執(zhí)行”，為事業(yè)單位勞動(dòng)合同人員加入企業(yè)年金提供了可行路徑。

（二）建立企業(yè)年金面臨的阻礙

1.動(dòng)力不足制約建立企業(yè)年金

《企業(yè)年金辦法》第二條規(guī)定：“企業(yè)年金，是指企業(yè)及其職工在依法參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，自主建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”， 因而建立企業(yè)年金屬于事業(yè)單位自愿行為，并不具備與職業(yè)年金同等的政策效力。另一方面，企業(yè)年金由于缺乏“自動(dòng)加入”機(jī)制，發(fā)展極為緩慢。不僅整體保障水平偏低，而且存在嚴(yán)重的“行業(yè)-地區(qū)”間發(fā)展不平衡，其執(zhí)行力及保障能力必然難以企及職業(yè)年金[9]，事業(yè)單位建立企業(yè)年金的意愿普遍偏低。從投資收益上看，如圖2所示，除2007年企業(yè)年金的收益率較高，達(dá)到41%，其他年份均未超過(guò)10%，2008年和2011年的收益率甚至低至負(fù)值，分別為-1.83%、-0.78%。與2015年相比，2016年3.03%的收益率降幅更為明顯。綜合來(lái)看，企業(yè)年金投資收益并不穩(wěn)定， 并非是人們所期待的持續(xù)穩(wěn)定的增長(zhǎng)趨勢(shì)。從保障水平上看，根據(jù)《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2016》，2015年企業(yè)年金待遇領(lǐng)取為260.57億元，僅占養(yǎng)老金支出的0.9%，而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金占比高達(dá)97.02%， 可見(jiàn)企業(yè)年金在補(bǔ)充養(yǎng)老保障作用的發(fā)揮極為有限。 從參與率來(lái)看，截止到2018年底， 全國(guó)參與年金的企業(yè)數(shù)是8.74萬(wàn)， 企業(yè)年金覆蓋率僅約為7‰，中小企業(yè)基本排除在外。

2.事業(yè)單位繳費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重

各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率居高不下正是事業(yè)單位負(fù)擔(dān)沉重的關(guān)鍵性因素。根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，江蘇省單位養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例分別為20%、6%、0.2%～1.9%、1%、0.5%，總計(jì)高達(dá)27%以上， 事業(yè)單位為其編內(nèi)人員的繳費(fèi)比例更是高于此。尤其是在改革后，事業(yè)單位按照單位20%， 個(gè)人8%的比例為編內(nèi)人員繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，并按照單位8%，個(gè)人4%的比例強(qiáng)制建立職業(yè)年金。僅養(yǎng)老保險(xiǎn)一項(xiàng)，公立醫(yī)院?jiǎn)挝患皞€(gè)人費(fèi)率合計(jì)高達(dá)40%。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，以醫(yī)院為代表的事業(yè)單位不僅養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率偏高，其他險(xiǎn)種費(fèi)率也均處于較高水平，大多需繳納醫(yī)療、生育、工傷、失業(yè)四險(xiǎn)費(fèi)率合計(jì)達(dá)10%以上。 在近年來(lái)工資漸漲的趨勢(shì)下， 事業(yè)單位各類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)基必然上漲，繳費(fèi)金額隨之增高，單位繳費(fèi)負(fù)擔(dān)未來(lái)仍有持續(xù)加重趨勢(shì)。此外，為留住及吸引人才，單位還會(huì)在其他方面增加員工福利，如住房津貼、公積金按照最高標(biāo)準(zhǔn)繳納等?？梢?jiàn)，在單位經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較重的現(xiàn)實(shí)下，為勞動(dòng)合同人員建立年金計(jì)劃仍存在巨大壓力。

3.財(cái)政投入機(jī)制不健全

不同于全額供款的機(jī)關(guān)，事業(yè)單位存在財(cái)政全額、差額撥款以及自收自支三類(lèi)，其中尤以差額撥款的事業(yè)單位居多，如高校、公立醫(yī)院等公益二類(lèi)單位。各地財(cái)政差額撥款大多分為定額補(bǔ)貼、按比例補(bǔ)貼、無(wú)直接補(bǔ)貼三種，但無(wú)論何種形式，均無(wú)法有效緩解醫(yī)院較重的運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)。究其原因，在于財(cái)政補(bǔ)貼額度并未隨著人員、工資等方面的增加做出動(dòng)態(tài)調(diào)整，多年維持不變;財(cái)政補(bǔ)貼缺乏針對(duì)性，難以做到專(zhuān)款專(zhuān)用;補(bǔ)貼力度較低，無(wú)法緩解醫(yī)院支付壓力等。最為關(guān)鍵的是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中財(cái)政投入機(jī)制不完善[10]。在改革中，由于相關(guān)政策中并未明確單位繳費(fèi)部分由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，不少地方政府未承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任，沒(méi)有對(duì)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的單位繳納部分予以財(cái)政補(bǔ)貼，導(dǎo)致多數(shù)事業(yè)單位需自行承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的各項(xiàng)成本，對(duì)各單位本身造成極大的繳費(fèi)壓力。在編內(nèi)人員單位繳費(fèi)部分尚無(wú)補(bǔ)貼的情況下，勞動(dòng)合同人員養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼更顯“空白”，在此資金困難下，無(wú)疑加大建立年金計(jì)劃難度。

五、 事業(yè)單位勞動(dòng)合同人員建立企業(yè)年金的政策突破

考慮到事業(yè)單位的公益性以及勞動(dòng)合同人員對(duì)“同保險(xiǎn)”的需求，本文提出以下政策突破的原則和思路：

原則一：保證勞動(dòng)合同人員與編內(nèi)人員政策協(xié)調(diào)。長(zhǎng)期以來(lái)，事業(yè)單位作為用人主體，普遍對(duì)編制內(nèi)外人員采取了區(qū)別對(duì)待的方式，并未真正做到編制內(nèi)外人員的同崗?fù)?，基本工資、獎(jiǎng)金、績(jī)效等初次分配范疇的待遇差距被延伸至再分配領(lǐng)域，編制內(nèi)外人員養(yǎng)老保險(xiǎn)及醫(yī)療保險(xiǎn)等方面存在明顯的制度差距。 事業(yè)單位為勞動(dòng)合同人員建立企業(yè)年金，其根本目標(biāo)在于彌合編制內(nèi)外工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)參保規(guī)則及待遇水平上的差距。因而，事業(yè)單位勞動(dòng)合同人員企業(yè)年金政策制定與實(shí)施過(guò)程中均需以促進(jìn)不同人群之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度平衡為出發(fā)點(diǎn)。結(jié)合當(dāng)前事業(yè)單位編制內(nèi)外人員養(yǎng)老保險(xiǎn)參保情況，提出保證不同人群之間養(yǎng)老保險(xiǎn)政策協(xié)調(diào)的政策思路：（1） 同步為事業(yè)單位勞動(dòng)合同人員建立企業(yè)年金。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2015〕2號(hào)文件），自2014年10月1日起，事業(yè)單位編內(nèi)人員參加職業(yè)年金，與此同時(shí)應(yīng)同步為勞動(dòng)合同人員建立企業(yè)年金，保持兩類(lèi)人群在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系上的形式趨同，形成“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)+年金”的統(tǒng)一架構(gòu)。（2） 夯實(shí)事業(yè)單位勞動(dòng)合同人員養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)。由于事業(yè)單位中勞動(dòng)合同人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)普遍偏低，與編內(nèi)人員“按實(shí)繳納”形成巨大反差，這將嚴(yán)重影響勞動(dòng)合同人員的養(yǎng)老金待遇水平， 也會(huì)影響到年金待遇水平。因此，2014年10月1日后， 事業(yè)單位應(yīng)統(tǒng)一編內(nèi)人員與勞動(dòng)合同人員的繳費(fèi)基數(shù)結(jié)構(gòu)，按時(shí)、足額繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用。

原則二：賦予勞動(dòng)合同人員企業(yè)年金政策一定柔性。根據(jù)《企業(yè)年金辦法》（第36號(hào)），事業(yè)單位具有為勞動(dòng)合同人員建立企業(yè)年金的政策通道，然而在實(shí)際執(zhí)行中仍面臨“自愿性”原則的制約，企業(yè)年金“自主建立”的政策規(guī)定不足以促使事業(yè)單位積極主動(dòng)為勞動(dòng)合同人員建立。同時(shí)，盡管部分事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)狀況并不具備“相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力”，但由于事業(yè)單位的公益性、非營(yíng)利性決定了其與企業(yè)存在本質(zhì)區(qū)別，因而在《企業(yè)年金辦法》政策框架下，單位為勞動(dòng)合同人員建立企業(yè)年金，需要結(jié)合自身特性對(duì)企業(yè)年金相關(guān)政策進(jìn)行柔性調(diào)整，政策思路如下：（1）以“應(yīng)當(dāng)”性原則取代“自主”性原則。由于以公立醫(yī)院、高校為代表的事業(yè)單位并不以經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)，且考慮到編內(nèi)人員建立職業(yè)年金的強(qiáng)制性，事業(yè)單位在柔性化處理“相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力”門(mén)檻限定的同時(shí)，“應(yīng)當(dāng)”為勞動(dòng)合同人員建立企業(yè)年金。此外，考慮到各家單位財(cái)務(wù)狀況有別且財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制不健全，在建立企業(yè)年金的過(guò)程中可給予一定的過(guò)渡期，在建立初期適當(dāng)降低繳費(fèi)比例，隨后逐步提高，最終實(shí)現(xiàn)與職業(yè)年金同等的繳費(fèi)比例。（2）實(shí)行針對(duì)事業(yè)單位的“費(fèi)優(yōu)”政策。由于事業(yè)單位屬于公益類(lèi)事業(yè)單位，無(wú)需繳納所得稅，因而針對(duì)企業(yè)年金相關(guān)規(guī)定的稅收優(yōu)惠無(wú)法享受。對(duì)此，財(cái)政等相關(guān)政府部門(mén)可以研究確定合理途徑，通過(guò)減免部分事業(yè)費(fèi)用等方式降低其運(yùn)營(yíng)成本， 以提高事業(yè)單位建立企業(yè)年金的積極性。

原則三：明確與落實(shí)財(cái)政補(bǔ)助責(zé)任。事業(yè)單位自身財(cái)務(wù)能力的可行性是其應(yīng)當(dāng)為勞動(dòng)合同人員建立企業(yè)年金所面臨的重要制約。財(cái)政投入機(jī)制是否健全、財(cái)政補(bǔ)貼是否到位成為事業(yè)單位為勞動(dòng)合同人員建立企業(yè)年金的重要影響因素。雖然公立醫(yī)院這類(lèi)的事業(yè)單位具有一定的創(chuàng)收能力，但在公益性的前提約束下，仍與盈利的企業(yè)單位存在本質(zhì)區(qū)別，在改善民生、提供公共服務(wù)方面發(fā)揮著重要作用。因而，政府有義務(wù)對(duì)具有公益性質(zhì)并對(duì)社會(huì)提供公共服務(wù)的事業(yè)單位進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助以確保其正常運(yùn)營(yíng)， 尤其是應(yīng)承擔(dān)起兜底責(zé)任，與事業(yè)單位共同分擔(dān)改革成本，充分考慮事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，加大財(cái)政投入。因而結(jié)合不同情況、不同級(jí)別的事業(yè)單位特點(diǎn)， 針對(duì)其財(cái)政補(bǔ)助實(shí)際困境，政策思路如下：（1） 分級(jí)確保財(cái)政補(bǔ)助到位。 綜合確立中央財(cái)政與地方財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，明確各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助辦法，建立監(jiān)督機(jī)制，確保各級(jí)財(cái)政對(duì)事業(yè)單位的補(bǔ)助到位。（2） 分類(lèi)確定財(cái)政補(bǔ)助辦法。調(diào)查發(fā)現(xiàn)財(cái)政對(duì)事業(yè)單位補(bǔ)助的方式和金額有所差異，并非是簡(jiǎn)單的“一刀切”。對(duì)此這一思路可以延續(xù)到事業(yè)單位建立勞動(dòng)合同人員企業(yè)年金補(bǔ)助之中。 為鼓勵(lì)事業(yè)單位建立企業(yè)年金，發(fā)揮財(cái)政的引致效應(yīng)， 應(yīng)充分考慮不同事業(yè)單位類(lèi)型、運(yùn)營(yíng)情況、繳費(fèi)能力、員工數(shù)量等因素的影響，推行差異化的財(cái)政補(bǔ)貼政策。在現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)助方式的基礎(chǔ)上，加大財(cái)政投入力度，具體為：針對(duì)那些財(cái)政定額補(bǔ)貼的事業(yè)單位，結(jié)合單位財(cái)務(wù)狀況以及員工數(shù)量，在充分考慮事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，適度調(diào)整并增加對(duì)該事業(yè)單位的財(cái)政投入;對(duì)按比例補(bǔ)貼的事業(yè)單位，將已有補(bǔ)貼政策的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，將其補(bǔ)貼比例擴(kuò)展至勞動(dòng)合同人員的企業(yè)年金部分;對(duì)于那些無(wú)直接財(cái)政補(bǔ)貼的事業(yè)單位，考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)改革新增的成本以及不同單位間的公益性強(qiáng)度， 可適當(dāng)給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，增強(qiáng)單位參保的積極性。

六、結(jié)語(yǔ)

自改革實(shí)施至今，事業(yè)單位編內(nèi)人員與勞動(dòng)合同人員兩類(lèi)群體間養(yǎng)老保險(xiǎn)矛盾愈加突出，編內(nèi)人員在參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上建立職業(yè)年金，勞動(dòng)合同人員則繼續(xù)參加原先的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，并未建立年金。這種與編制身份相掛鉤的改革顯然對(duì)事業(yè)單位內(nèi)勞動(dòng)合同人員而言是極其不公的，為緩解這一新的養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展矛盾，從協(xié)調(diào)編制內(nèi)外人員養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展、保障勞動(dòng)合同人員養(yǎng)老金權(quán)益以及相應(yīng)推動(dòng)事業(yè)單位編制制度改革的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，為勞動(dòng)合同人員建立第二支柱的年金計(jì)劃就顯得分外必要。

本文基于事業(yè)單位內(nèi)部養(yǎng)老保險(xiǎn)平衡充分發(fā)展的原則，就勞動(dòng)合同人員的參保現(xiàn)狀、建立企業(yè)年金面臨的阻礙以及政策突破進(jìn)行了探討。但事實(shí)上，對(duì)處于同一崗位的工作人員而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的趨同是其基本的經(jīng)濟(jì)保障需求，同時(shí)不可忽略的是職業(yè)身份的認(rèn)同感，“職業(yè)年金”的建立是其內(nèi)心深處的渴望，因而制度的最終突破——理應(yīng)讓勞動(dòng)合同人員同等地加入職業(yè)年金。若職業(yè)年金的準(zhǔn)入條件得以突破，同時(shí)事業(yè)單位能夠得到合理的財(cái)政補(bǔ)貼緩解其繳費(fèi)壓力，就可以順暢地為勞動(dòng)合同人員建立職業(yè)年金。當(dāng)條件成熟時(shí)，可將其企業(yè)年金與職業(yè)年金進(jìn)行及時(shí)、合理的銜接與轉(zhuǎn)換。因而，職業(yè)年金的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，企業(yè)年金政策發(fā)展完善以及如何促進(jìn)不同群體間的養(yǎng)老保險(xiǎn)平衡充分發(fā)展等問(wèn)題仍需進(jìn)一步深入研究。

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Abstract： Starting from the balance and adequacy of the development of the endowment insurance for in-staff and off-staff of public institutions， the paper studied 12 public hospitals in Jiangsu Province and found that， in the context of mandatory occupational annuities established for in-staff， most labor contract personnel have not yet established the second pillar annuity plan. The establishment of annuity for labor contract personnel is a practical need to promote the coordinated development of pension insurance for in-staff and off-staff， protect pension rights and interests， and promote the reform of the establishment. However， it is also faced with such obstacles as the lack of motivation， heavy burden of unit payment， and inadequate financial investment mechanism. Therefore， a policy breakthrough in establishing enterprise annuities should be launched based on the principles of in-staff and off-staff coordinated development， policy flexibility， and implementation of financial responsibilities.

Key words： public institutions; labor contract personnel; enterprise annuity; endowment insurance

（責(zé)任編輯：龍會(huì)芳;校對(duì)：李丹）