基于制度變遷理論的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度研究

閆建華

摘 要：2016 年 6 月 1 日國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），標(biāo)志著我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的正式建立。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為一種規(guī)范行政權(quán)力的制度創(chuàng)新，屬于制度變遷?；谛轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)的制度變遷理論，對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度變遷的特征及變遷過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度;制度創(chuàng)新;制度變遷

中圖分類號(hào)：D922.294? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）09-0196-02

一、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度變遷特征分析

制度變遷是指制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過(guò)程，其實(shí)質(zhì)是由一種效率更高的制度替代另一種制度的過(guò)程。任何制度變遷都是在一定的政治、經(jīng)濟(jì)和文化背景下發(fā)生的，其變遷過(guò)程總是遵循著一定的軌跡或路徑，并表現(xiàn)出某些特征。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在制度創(chuàng)新過(guò)程中也顯示出制度變遷的共有趨勢(shì)和特征。

1.公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度變遷主體是政府。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將制度變遷的主體分為：國(guó)家（政府）、組織以及個(gè)人三個(gè)層次，根據(jù)角色的不同，這些主體分為初級(jí)行為團(tuán)體和次級(jí)行為團(tuán)體。從公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度演變過(guò)程可以看出，國(guó)家是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度變遷主體，中央及地方政府在變遷中發(fā)揮著最主要的作用。具體而言，從《意見(jiàn)》發(fā)布正式建立制度再到配套政策文件的發(fā)布，全部決策和制度安排都是由中央政府做出的，中央政府是制度變遷的主要設(shè)計(jì)者和直接推動(dòng)者，因此是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度變遷的初級(jí)行為團(tuán)體。而國(guó)務(wù)院各部門(mén)、各地方政府（省、市、縣三級(jí)政府）成為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體，是制度變遷的具體執(zhí)行者，根據(jù)中央的指示和精神與中央政府共同推動(dòng)制度變革。

2.公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度變遷方式以強(qiáng)制性變遷為主。根據(jù)制度變遷的主體劃分，制度變遷模式可以分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。強(qiáng)制性制度變遷是指通過(guò)政府命令和法律引入并實(shí)現(xiàn)的制度變遷。我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度變遷明顯的呈現(xiàn)出典型的“自上而下”式的強(qiáng)制性制度變遷模式的特征，即以國(guó)務(wù)院為主導(dǎo)的、各部門(mén)以及各地區(qū)為主體參與實(shí)施的變遷模式[1]。這種由政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷依靠其“暴力潛能”的優(yōu)勢(shì)，實(shí)行自上而下的改革不僅可以達(dá)到規(guī)模效應(yīng)，還可以有效減少新舊制度銜接之間存在的阻礙，縮短制度變遷的時(shí)間，快速地推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度變遷。

3.公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度變遷動(dòng)因是制度環(huán)境的變化。制度環(huán)境是影響制度建立和發(fā)展的基礎(chǔ)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建立和發(fā)展，是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化、競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位逐步確立的外部制度環(huán)境約束和要求下進(jìn)行的，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要和內(nèi)在要求。同時(shí)，制度變遷與制度環(huán)境是雙向互動(dòng)的。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的有效實(shí)施會(huì)反向作用于制度環(huán)境，一方面對(duì)全面深化改革、從源頭上厘清政府與市場(chǎng)邊界，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展?fàn)I造更好的制度環(huán)境具有重大而深遠(yuǎn)的意義;另一方面在處理競(jìng)爭(zhēng)政策與其他政策之間的沖突時(shí)確立競(jìng)爭(zhēng)政策的優(yōu)先地位，為進(jìn)一步強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位發(fā)揮著不可或缺的作用。

二、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度變遷中存在的問(wèn)題——制度缺失

在現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，制度供給常常不能滿足制度需求，如此就導(dǎo)致了制度缺失的問(wèn)題。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度變遷也不例外，也存在著制度缺失的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：核心制度的不完善和配套制度的供給滯后與不足?！白晕覍彶椤睓C(jī)制是公平競(jìng)爭(zhēng)審查的核心實(shí)施機(jī)制，即政策制定機(jī)關(guān)在制定政策過(guò)程中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行自我審查。這種模式下政策制定機(jī)關(guān)既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，使得公平競(jìng)爭(zhēng)審查的公正性和有效性大打折扣，因此需要一套完整的激勵(lì)約束監(jiān)督機(jī)制與自我審查機(jī)制相銜接，共同推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施。然而，就目前來(lái)而言，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度配套機(jī)制供給明顯不足，表現(xiàn)為：激勵(lì)機(jī)制的缺失、監(jiān)督機(jī)制不完善、責(zé)任追究機(jī)制不完善。首先，激勵(lì)機(jī)制缺失導(dǎo)致政策制定機(jī)關(guān)缺乏審查積極性?！白晕覍彶椤睘橹鞯哪Ｊ?jīng)Q定了審查成本需由各政策制定機(jī)關(guān)獨(dú)自承擔(dān)，而審查收益由所有人共享，存在收益外溢的情況。因此，在未建立激勵(lì)制度的情況下期望審查主體主動(dòng)參與公平競(jìng)爭(zhēng)審查，承擔(dān)審查成本，未免太過(guò)理想化。其次，責(zé)任追究不完善導(dǎo)致制度威懾力不夠。以責(zé)任所產(chǎn)生的威懾力來(lái)驅(qū)使責(zé)任主體開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作應(yīng)當(dāng)是推進(jìn)這項(xiàng)制度建設(shè)的關(guān)鍵[2]，因此必須建立有效的責(zé)任追究機(jī)制，運(yùn)用懲罰機(jī)制來(lái)威懾各級(jí)政府部門(mén)積極承擔(dān)公平競(jìng)爭(zhēng)審查職責(zé)。最后，監(jiān)督機(jī)制不完善導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)審查流于形式。由政策制定主體內(nèi)部對(duì)審查結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，但同屬于同一行政系統(tǒng)的部門(mén)，在很多利益上是相互牽連的，難保公正性和中立性。

進(jìn)一步分析造成公平競(jìng)爭(zhēng)審查配套制度缺失的原因，很大程度上是因?yàn)閲?guó)家還沒(méi)有意識(shí)到配套制度的重要性，亦或是相應(yīng)的制度尚未擬定好。畢竟在制度變遷過(guò)程中，從認(rèn)識(shí)到制度需求到設(shè)計(jì)制度、安排制度之間總有一個(gè)“時(shí)滯”。制度缺失是制度需求與制度供給之間的“時(shí)滯”持久延續(xù)的常態(tài)，普遍地存在于各種社會(huì)形態(tài)和社會(huì)形態(tài)的不同發(fā)展階段[3]。

三、完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的對(duì)策建議

“徒法不足以自行。”要想保證我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度“自我審查”模式的有效實(shí)施，就必須建立科學(xué)的、可操作性強(qiáng)的實(shí)施機(jī)制。針對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度變遷中存在的制度缺失問(wèn)題，本文提出以下完善建議。

1.建立有效的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于積極完成公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的省份，應(yīng)當(dāng)予以鼓勵(lì)和褒獎(jiǎng)，可以以財(cái)政補(bǔ)助的方式給與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

2.建立責(zé)任追究機(jī)制。制度實(shí)施過(guò)程中要及時(shí)地跟蹤評(píng)估和控制制度運(yùn)行情況，對(duì)不執(zhí)行制度的政府部門(mén)和主管領(lǐng)導(dǎo)，要追究其責(zé)任。如可以通過(guò)對(duì)典型案例中政策措施的主管人員或直接負(fù)責(zé)人員進(jìn)行懲罰，然后將處罰結(jié)果通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等形式向社會(huì)公布出來(lái)，切實(shí)發(fā)揮制度威懾力。

3.建立有效的監(jiān)督機(jī)制。除了激勵(lì)機(jī)制與懲罰機(jī)制，完善的監(jiān)督機(jī)制也是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有效實(shí)施的重要保障。有效的監(jiān)督機(jī)制必須體現(xiàn)出獨(dú)立性、公平性、公正性及科學(xué)性，如：建立獨(dú)立的競(jìng)爭(zhēng)審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督;引入社會(huì)監(jiān)督，建立高效透明的信息公開(kāi)處理機(jī)制，完善投訴舉報(bào)制度，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、媒體以及口口相傳等方式發(fā)揮群眾輿論的作用。

總之，建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度并非一朝一夕之功，是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，不僅需要國(guó)家層面的積極推動(dòng)，更需要具體的制度實(shí)踐不斷推進(jìn)制度完善。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 陳燦祁，葉蜜.公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的優(yōu)化路徑研究[J].中國(guó)價(jià)格監(jiān)管與反壟斷，2018，（2）：17-21.

[2]? 丁茂中.論我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建立與健全[J].競(jìng)爭(zhēng)政策研究，2017，（2）：33-44.

[3]? 盧現(xiàn)祥.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2004：166.

[責(zé)任編輯 李春蓮]