重構簡約高效基層治理體系的中國經驗
——一個內外平衡機制改革的解釋性框架

李 文 釗

(中國人民大學 公共管理學院，北京 100872)

理想的基層治理體系應該是一種平衡的治理體系，它需要各方力量有效平衡以實現其問題的解決、民眾需求的滿足和社會的良性運行(1)周雪光：《權威體制與有效治理:當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》，2011年第10期?！，F實中，作為基層治理核心的基層政權由于處于國家政權的末梢，其自身的能力、資源與專業(yè)的有限性，與自上而下的壓力與自下而上的需求的雙重沖擊形成了鮮明的反差，導致了基層治理體系的不平衡，這種不平衡誘發(fā)了各種基層治理的困境與問題。從不平衡走向平衡是基層治理改革的方向，也是理解各個地方開始推行基層治理改革的“鑰匙”。簡而言之，基層治理改革的路徑存在差異，但是總體方向是從一種不平衡的基層治理體系走向平衡的基層治理體系。北京市基層治理改革始于“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”的機制改革，并嘗試通過街道改革、權責調整、社區(qū)共享共治的結構性、制度性和系統(tǒng)性變革來建立簡約高效的基層治理體制。這使得基層治理的北京市經驗，受到越來越多的學者關注，并且也上升到國家改革的頂層設計層面。北京市基層治理改革通過機制改革、制度改革、機構改革和社會改革等一系列舉措，重構了內外平衡的基層治理體系，實現了不平衡的基層治理體系向平衡的基層治理體系轉型。對于北京市基層治理改革，一些學者從問題解決、街道賦權等角度進行了討論(2)孫柏瑛，張繼穎：《解決問題驅動的基層政府治理改革邏輯：北京市“吹哨報到”機制觀察》，《中國行政管理》，2019年第4期。。本文基于重構平衡的簡約高效基層治理體系視角，將基層治理嵌入中國國家治理體系之中，為北京市基層治理的經驗提供一種新的解釋。

一、國家政權末梢的基層政權體系：不平衡及其問題

郡縣治，天下安。地方治理是國家治理的基礎，其治理能力和水平直接關系國家長治久安。很多學者將改革開放以來中國經濟增長歸因于地方政府間的實驗與競爭，這進一步說明了地方治理的重要性。基層治理又是基礎中的基礎，它是國家與社會之間互動的界面和接觸點，一方面國家的法規(guī)、政策和計劃都需要在基層中落實，所謂“上面千條線，下面一根針”，另一方面民眾直接與基層政府打交道來實現自身訴求，此所謂國家治理的“前端 ”。這意味著，作為基層治理的重要治理主體，基層政權既是國家和地方政府的代理人，又是民眾訴求的主體，基層政權的多重角色、民眾的多樣性訴求和基層公共事務的復雜性使得基層治理面臨著較多的挑戰(zhàn)和難題。因此，國家政策的落實和民眾的獲得感，都依賴于基層治理的質量。

越來越多的學者認識到，國家治理應該遵循平衡邏輯，只有建構國家治理的平衡觀才能夠實現國家治理體系和治理能力現代化(3)何哲：《構建平衡的國家治理觀：破解國家治理的單一理論神話》，《探索》，2019年第2期.。羅豪才教授最早將平衡論思想引入行政法，強調現代行政法不應是管理法、控權法，而應是“平衡法”，其存在的理論基礎則應當是“平衡論”，認為在行政機關與相對一方的權利義務關系中，權利與義務在總體上應當平衡(4)羅豪才, 袁曙宏,李文棟：《現代行政法的理論基礎：論行政機關與相對一方的權利義務平衡》，《中國法學》，1993年第1期。。何哲對國家治理的單一理論神話進行了批判，提出了建構一種平衡的國家治理觀的設想，并認為平衡意味著體系之間的平衡和條件約束、人與制度之間的平衡，這從理論的角度論證了國家治理平衡觀的重要性(5)何哲：《構建平衡的國家治理觀：破解國家治理的單一理論神話》，《探索》，2019年第2期。。事實上，財政聯(lián)邦主義學者很早就認識到平衡性對于政府間關系的重要性，他們主張財政聯(lián)邦主義的理論基礎之一就是實現財政平衡原則，認為在不同層級政府之間劃分職責時應該遵循該原則(6)Olson, M. The principle of “fiscal equivalence”: the division of responsibilities among different levels of government. The American economic review, 1969, 59(2), 479-487.。

國家治理的平衡觀，不僅是一種理論的存在，更是一種現實的存在。很多學者盡管沒有提出國家治理的平衡觀，但是他們使用了與平衡相對的“矛盾”來討論國家治理的基本性問題，并將國家治理放入一對根本性矛盾中來討論，而破解矛盾就是形成平衡的過程。周雪光是從矛盾論的角度研究中國國家治理邏輯的典范性學者，他在發(fā)現中國國家治理一系列矛盾的基礎之上，將中國國家治理的根本性問題歸結為“權威體制與有效治理”之間的矛盾，認為這一對矛盾可以解釋中國國家治理中重復出現的現象，如集權與放權的交替往復、整頓治理的運動型機制、綿延不斷但收效甚微的政治教化活動、舉步維艱的科層政府理性化和法制建設發(fā)展、政策執(zhí)行中的變通和共謀行為等(7)周雪光：《權威體制與有效治理:當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》，2011年第10期。。集權與分權的討論，也涉及平衡問題，需要建立一個平衡集權與分權的中央與地方關系治理模式，以實現“統(tǒng)治風險”最小化(8)曹正漢：《中國的集權與分權:“風險論”與歷史證據》，《社會》，2017年第3期。。

基層治理體系作為國家治理體系的組成部分，也需要建構平衡的簡約高效治理體系?；鶎又卫碣|量的高低，取決于平衡的簡約高效基層治理體系的建構。對于基層治理體系而言，當來自上面的壓力過多，或者來自民眾的訴求過多，而基層政權又沒有足夠能力和資源應對時，就會產生不平衡的基層治理體系，這是基層治理問題產生的根源。由于基層政權處于國家治理體系的末梢，也是民眾需求和訴求的前端，這使得不平衡的基層治理體系既可能來自體制內部，涉及基層政權與體制中條塊政府的關系 ，也可能來自社會外部，涉及基層政權與民眾和社會的互動過程。體制內部的不平衡主要是由自上而下的壓力型體制與自下而上的反饋缺失所導致的，這意味著基層政權沒有進一步釋放壓力的渠道，在缺乏與上級政府談判力的情況之下，就會使得基層政權處于弱勢而導致體制內不平衡。

為了討論的方便，我們將基層治理體系的不平衡性劃分為如下三類，即治理能力與治理任務不匹配、治理專業(yè)性與治理技術不匹配、治理資源與治理需求不匹配。這些不平衡，導致了基層治理中面臨的種種問題?；鶎诱嗯c上級政府和國家之間是委托與代理關系，由于科層行政系統(tǒng)的特征，使得基層政權需要服從上級政府的命令，執(zhí)行國家的政策、法令和規(guī)章?！吧厦媲l線，下面一根針”就是對基層政權最好刻畫，基層政權需要同時接受來自“塊塊”政府和“條條”政府的指令，這使得基層政府所面臨的治理任務是多樣化的。與多樣化任務相比，基層政權的治理能力普遍不足，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般只有50個左右的編制，需要應對上級政府和50多個縣級部門的行政要求。上級政府或部門為了自身任務的完成，通過采取監(jiān)督的方式來促使基層政權完成任務，這使得基層政權面臨著各種各樣的檢查和監(jiān)督，檢查和監(jiān)督成為基層政權的新負擔。

由于壓力型體制和向上負責，使得基層政權在完成上級任務和回應民眾需求中，將工作重點放在前者而忽略后者，這會形成治理資源配置與治理需求之間不匹配。這種不平衡性構成了基層治理體系的外部不平衡，它意味著基層政權不能夠將資源有效配置到民眾最需要的問題上。導致外部不平衡的最重要原因是上級政府的議程設置與民眾的議程設置之間存在錯位，基層政權的主要議程由上級政府設定，這使得基層政權主要以滿足上級政府的需求作為主要職責，不能夠及時回應民眾需求。當上級任務與民眾需求不契合時，基層治理會呈現出很多問題。在這種不平衡的基層治理體系之下，很可能會出現政府提供的公共服務并不是民眾需求的，而民眾需求的公共服務，政府又不能夠及時予以供給。簡而言之，在基層公共事務治理、公共問題解決和公共服務的生產方面，供給與需求之間不匹配，出現事務下移而重心沒有下移等問題。這也會導致在基層治理中，政府與公民之間相互不信任。

二、邁向內外平衡的基層治理體系：理解中國基層治理改革的解釋性框架

針對不平衡的基層治理體系，各個地方都開啟了多樣化的基層治理改革來應對難題，以提升基層治理水平和能力。在這些不同的基層治理改革路徑中，目前比較有影響的、典型的改革路徑主要有三種模式，即上海市改革、浙江省改革和北京市改革。上海市改革和北京市改革代表了在大城市中探索基層治理改革的路徑，而浙江省改革則是省級層面實施基層治理改革的典型代表。它們的很多改革經驗，都被廣泛學習、研究和借鑒，有很多經驗上升到國家層面在全國范圍內推廣。

上海市改革可以追溯到2005年的區(qū)域化黨建，大范圍改革始于2009年，而2015年則是改革系統(tǒng)化的分水嶺，它代表了上海市率先探索出了大城市基層治理改革的集成經驗(9)葉敏：《城市基層治理的條塊協(xié)調:正式政治與非正式政治：來自上海的城市管理經驗》，《公共管理學報》，2016年第2期。。早在2005年，上海市就開始探索通過區(qū)域化黨建來實現條塊整合，黨作為整合力量的雛形開始成型。2009 年，上海市委、市政府發(fā)布《關于進一步加強社會建設的若干意見》，街道被明確具有“監(jiān)督專業(yè)管理”的職能。與此同時，上海市靜安區(qū)探索在街道層級推行大部制改革，將街道原有的十幾個科室調整為“六部一室”，對應街道職能調整了部門設置。上海市2014年將“創(chuàng)新社會治理，加強基層建設”列為市委1號重點課題開展調研，并于2015年形成了“1+6”文件成果，形成了基層社會治理改革的“上海經驗”。“1”是《關于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設的意見》，提出了創(chuàng)新社會治理加強基層建設的基本原則，“6”是“深化街道體制改革、創(chuàng)新居民區(qū)治理體系加強基層建設、組織引導社會力量參與社區(qū)治理、深化拓展網格化管理提升城市綜合管理效能、完善村級治理體系加強基層建設、社區(qū)工作者管理辦法”等6個配套文件。上海市改革試圖為建立完善的基層治理體系和治理能力現代化提供系統(tǒng)的解決方案，而其改革方案中最有影響的還是街道改革，主要是致力于解決條塊矛盾，通過賦權增能來處理好街道和區(qū)政府部門派出機構與垂直機構之間的關系，這是體制內縱向和橫向系統(tǒng)的全面改革，旨在實現屬地管理與專業(yè)化管理的有效平衡。

與上海市在街道改革方面的影響相比，浙江省改革更多以社會改革為重點，在促進政府與社會良性互動、鼓勵社會自治方面進行了有益探索。20世紀60年代初，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造了發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交、就地解決的“楓橋經驗”。1963年，毛澤東同志曾親筆批示“要各地仿效，經過試點，推廣去做”。此后，2013年開始，浙江省桐鄉(xiāng)市率先開始探索自治、法治和德治合一的基層社會治理實踐探索，成為新時代的“楓橋經驗”。針對桐鄉(xiāng)市的經驗，有研究者指出：“桐鄉(xiāng)市按照‘費隨事轉、權隨責走’的原則，梳理了村(居)委會‘需依法履行的36 項事項’和‘需協(xié)助政府工作的40 項事項’兩份清單，劃清‘行政權力’與‘自治權利’界限，推動基層自治組織職能回歸?！?10)郁建興，任勇：《中國基層社會治理中的自治、法治與德治》，《學術月刊》，2018年第12期。這意味著自治的前提是處理與政府之間關系，政府為自治提供框架結構。在促進“三治整合”的實踐中，浙江省桐鄉(xiāng)市發(fā)展了百姓議事會、鄉(xiāng)賢參事會、百事服務團、道德評議團等來為自治、法治和德治提供組織基礎。事實上，浙江省桐鄉(xiāng)市“三治融合”只是近些年來浙江省基層社會治理改革的一個典型代表，浙江省其他地方還推行了類似變革，如“奉化等地探索的村務村民公決制度、天臺民主決策的五步法，嘗試為鄉(xiāng)村公共事務治理建立規(guī)范化的民主秩序；溫嶺的系列‘民主懇談’實踐著力將協(xié)商民主引入基層治理過程，以協(xié)商增強公共事務治理的公共理性；武義的村監(jiān)會及寧海的‘村級小微權力36 條’，嘗試為鄉(xiāng)村公共權力的運行建立有效的監(jiān)督制約機制；新昌的鄉(xiāng)村典章致力于糅和村民自治制度與村規(guī)民約，培育鄉(xiāng)村秩序的內生機制；浦江通過弘揚教義文化，挖掘鄉(xiāng)村傳統(tǒng)道德資源在基層治理中的作用”(11)張文顯，徐勇，何顯明，姜曉萍，景躍進，郁建興：《推進自治法治德治融合建設,創(chuàng)新基層社會治理》，《治理研究》，2018年第6期。。由此可見，基層治理的浙江省改革更多在重新發(fā)現社會，通過培育自治精神，讓社會能夠實現良性運行與協(xié)調發(fā)展，改變國家強、社會弱的局面。

北京市基層社會治理改革始于黨建引領的“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”機制創(chuàng)新，隨后通過街道改革、權責調整、“接訴即辦”、社會共建共享共治改革等一系列變革，逐步發(fā)展成為一場系統(tǒng)、全面和深入的基層治理體系變革，它是對上海市改革和浙江省改革的進一步深化和發(fā)展，有可能為中國社會基層治理體系改革提供重要的樣本和經驗。北京市基層治理社會體系改革，正在探索建立簡約高效的基層管理體系。

結合前面對不平衡的基層治理體系的表現形式和問題的討論，我們可以在國家與社會關系的框架之下，將平衡的基層治理體系總體上劃分為內部平衡和外部平衡兩個層面，重構平衡的基層治理體系是內部平衡和外部平衡的再平衡過程。一方面，平衡的基層治理體系依賴于國家政權能否為基層政權發(fā)揮作用提供良好支撐，這是基層治理體系內部平衡的核心內容。另一方面，平衡的基層治理體系依賴于社會自身的活力和自治力，基層政權與社會組織能否有效合作，是基層治理體系外部平衡的核心內容。基層公共事務是內部平衡和外部平衡的連接者，不同治理主體因為基層公共事務治理而發(fā)揮作用，共同形成了基層治理體系。只有內部平衡與外部平衡的有效平衡，簡約高效的基層治理體系才有可能建構。在重構平衡的簡約高效基層治理體系中，黨的領導和人民中心發(fā)揮重要作用，黨的領導是平衡的設計者、領導者、促進者和穩(wěn)定者，而人民則是平衡的參與者、接受者和目標者，二者共同構成了平衡的簡約高效基層治理體系的基石(見圖1)。

通過圖1的分析框架可以看出，所有的基層治理改革都需要探索基層政權與基層社會之間的關系，重心下移與賦權增能是針對基層政權而言的，共建共享共治的治理格局則針對基層社會而言，核心是兩者之間關系的再平衡。上海市的改革者擁有系統(tǒng)性思維，他們將基層社會治理改革中各個要素、各個領域和各個方面放在統(tǒng)一的框架之下來思考，是大城市基層社會治理體系改革的最早探索者。浙江省的改革者主要是認識到社會具有自治的能力和可能性，通過激活和賦權社會，基層社會中很多問題就可以在自發(fā)秩序中得以解決。由于北京市改革具有良好的前期基礎和后發(fā)優(yōu)勢，代表了基層治理體系改革的集成創(chuàng)新和最新探索，具有系統(tǒng)性、全面性和深入性的特征，為了敘述的方便，本文將結合北京市基層治理改革的經驗討論平衡的基層治理體系的建構方案。

三、內部平衡機制建構：吹哨報到、街道改革與權責調整

針對治理能力與治理任務不匹配、治理專業(yè)性與治理技術性不匹配，北京市以吹哨報到機制改革為先導，通過街道改革、條塊關系再調整和整合機制建構等一系列舉措，將治理重心和資源下移、實現權責匹配、治理專業(yè)性和能力性提升，開啟了基層治理體系的內部再平衡。對于科層系統(tǒng)中的權責不平衡、資源配置不平衡和能力不平衡，基層人員用“看得見的管不住，管得著的看不見”“五指分散不成拳”“八個大蓋帽管不了一個破草帽”等進行了非常形象的概括。這些問題，從根本上涉及基層社會中各種正式政府機構之間關系的調整，尤其是涉及街鄉(xiāng)等基層政權與條塊之間的關系，表面是基層公共問題得不到有效治理，其背后則是基層社會中政府機構的權力配置、職責關系和整合機制問題。只有建立內部平衡的基層治理體系，才能夠對科層資源進行有效配置，實現基層政府機構與基層公共事務之間的有效匹配。對于基層公共事務治理，需要處理兩個根本性問題：一個是不同的公共問題分別由哪些部門來承擔，這是對基層社會中各種政府機構權責的界定；另一個是一個公共問題需要多個部門來配合，涉及跨部門、跨層級、跨領域的問題時，如何進行有效的集體行動？

北京市的基層治理改革始于處理跨部門、跨層級和跨領域的問題，它試圖通過“吹哨報到”的機制改革來實現條塊關系的整合。北京市對基層治理的改革發(fā)源于平谷區(qū)在治理金礦盜采時開創(chuàng)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨，部門報到”機制，在隨后的系統(tǒng)思考中升華為“黨建引領，街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”，并且納入2018年的1號改革，在全市推廣。為了更好地推行“吹哨報到”機制改革，北京市抓住了街道改革這一重點，開啟了全方位的基層治理變革，其核心是以街道改革為主線，通過職能調整、機制改革和制度變革來建構適應基層公共事務特征的基層治理模式(見圖2)。

對于基層社會的政權體系而言，以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為代表的基層政權和政府部門的派出機構是主體，基層治理體系的內部平衡主要是處理多層級的條塊關系，建構一個重心下移、權責一致和相互協(xié)同，能夠與基層公共服務相匹配的基層政權體系。如圖2所示，我們將北京市重構內部平衡的基層治理體系改革劃分為四個方面，即機構改革、職責改革、制度改革和機制改革，這些改革既是對中央精神的貫徹，也是北京市經驗的探索。

“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”的目的是為了通過機制變革來促進問題解決，其核心是條塊關系的調整。一旦考慮在什么情況之下街道可以吹哨，政府部門的派出機構需要配合街道采取哪些行為，就涉及基層社會中不同治理主體的權責劃分。北京市編辦副主任吳松元明確指出，街道職責清單是吹哨報到的試點基礎(12)吳元松：《街道職責清單:“吹哨報到”的試點基礎》，《前線》，2018年第8期。。2018年4月，市編辦、市委組織部聯(lián)合印發(fā)《北京市街道黨工委和辦事處職責清單(試行)》(京編辦發(fā)〔2018〕12號，以下簡稱《街道職責清單》)?！督值缆氊熐鍐巍贩贮h群工作、平安建設、城市管理、社區(qū)建設、民生保障、綜合保障6個職責板塊，共111項。在《街道職責清單》中，街道“負責”“承擔”的主責主業(yè)約占24.1%，“組織”“協(xié)調”其他部門共同完成的職責約占34.5%，“參與”“協(xié)助”“配合”的職責約占41.4%。2019年出臺的《關于加強新時代街道工作的意見》將街道的職責定位為公共服務、城市管理和社會治理三個方面，將街道能力建設概括為統(tǒng)籌協(xié)調能力、服務能力、管理能力和動員能力，這使得街道職能更加清晰，為建立簡約高效的基層管理體系奠定了職能基礎。

職能改革最終需要落實到機構上，這是中國特色的機構、職能與編制三定規(guī)定的核心內容。機構改革是建構內部平衡的基層治理體系的基礎，其核心是處理基層社會中不同政府機構之間的關系，主要包括：(1)街道辦事處自身內部機構的調整；(2)街道辦事處與派出機構、執(zhí)法機構之間的關系；(3)街道辦事處與下級機構之間的關系?！侗本┦薪值擂k事處條例》以6個職責板塊為基礎，分別設立民生保障、城市管理、平安建設、社區(qū)建設、綜合行政執(zhí)法等內設機構。對于派出機構，《北京市街道辦事處條例》規(guī)定其職權為：“統(tǒng)一領導、指揮調度區(qū)人民政府工作部門派出機構，對其工作考核和人事任免提出意見和建議?！贝送猓值肋€在從聯(lián)合執(zhí)法向綜合執(zhí)法轉變，實體化街道綜合執(zhí)法機構以街道名義開展執(zhí)法，公安、消防、市場監(jiān)管等派駐機構需要接受街道的統(tǒng)一指揮調度。盡管街道是最重要的基層政權，但它要發(fā)揮作用，還需要更深入基層，這涉及對基層社會中更基本單元的組織。對此，《關于加強新時代街道工作的意見》指出：推動基層管理資源和工作力量向網格下沉，建立以街道為主體、以網格為基本單元、以街巷長為統(tǒng)領的基層精細化管理體系。街巷長和“小巷管家”等是街道向社區(qū)和基層延伸的具體體現，這也是街道機構改革的重要組成內容。

對于街道與條塊的關系，主要是通過制度變革來實現街道賦權，這些權利為建構內部平衡的基層治理體系奠定了制度基礎。《關于加強新時代街道工作的意見》重點下放給街道“六權”：(1)轄區(qū)設施規(guī)劃編制、建設和驗收的參與權；(2)全市性、全區(qū)性涉及本街道轄區(qū)范圍內重大事項和重大決策的建議權；(3)職能部門綜合執(zhí)法指揮調度權；(4)職能部門派出機構工作情況考核評價和人事任免建議權；(5)多部門協(xié)同解決的綜合性事項統(tǒng)籌協(xié)調和考核督辦權；(6)下沉資金、人員的統(tǒng)籌管理和自主支配權。這些參與權、建議權、指揮調度權、統(tǒng)籌協(xié)調和考核督辦權、支配權實現了“不平衡權力”的“再平衡”，讓街道在承擔屬地管理職責時，擁有了更多與之相匹配的權力，避免了屬地管理成為部門推卸責任的借口。

由于基層社會的復雜性，使得基層社會政權體系由一系列政府組織或機構組成，街道只是其中最重要的基層政權，這使得不同政府組織之間協(xié)調成為基層社會治理的重要難題。這些協(xié)調難題通常又被稱之為“條塊關系”，其核心是街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與派出機構和政府部門之間的關系。為了讓基層社會中不同政府機構和部門之間形成合力，北京市在地方探索的基礎之上，形成了“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”機制，要求在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨之后，各執(zhí)法部門及時報到，共同解決執(zhí)法難題。為了規(guī)范不同類型的“吹哨”，北京市明確了“街鄉(xiāng)吹哨”的三種類型，即綜合執(zhí)法類吹哨、重點工作類吹哨和應急處置類吹哨。對于“報到”，北京市在解決基層問題中，形成了四種“報到”形式，即駐區(qū)黨組織和在職黨員“雙報到”、執(zhí)法力量到綜合執(zhí)法平臺“報到”、街道干部任街巷長沉到基層“報到”、通過“周末衛(wèi)生大掃除”組織黨員干部到現場“報到”。通過北京市的經驗可以看出，“吹哨報到”作為一種整合機制，實現了基層治理內部體系的再平衡，它是建立內部平衡的機制改革路徑。

四、外部平衡機制建構：問需于民、接訴即辦與共建共享共治

當基層治理體系存在外部不平衡時，最終會通過一定的傳導機制促使內部結構不平衡。簡而言之，內部結構因為沒有及時調整其結構而不能夠適應環(huán)境，從而出現了結構的張力而出現不平衡?；鶎又卫淼膬韧馄胶怏w系是一個動態(tài)調整過程，也是一個相互調適和相互作用的過程，內部平衡需要適應外部平衡而具有可持續(xù)性，外部平衡需要依據內部平衡而得以支撐。從基層政權體系存在的目的看，其內部結構是否平衡，其功能是否實現，最終需要接受環(huán)境檢驗和能夠實現外部平衡?！叭罕姛o感，干部不滿”是內外不平衡的真實寫照和形象概括，而干群緊張和沖突更是外部不平衡的高級形態(tài)。由此可見，外部平衡具有決定性作用，其本質是基層政權體系的功能與環(huán)境需求相匹配。

治理資源與治理需求的不匹配只是外部不平衡的直接表現，其更深層次的不平衡是結構不平衡和互動不平衡。這樣，結構不平衡、互動不平衡和供需不平衡構成了外部不平衡的三種表現形式，它們是基層治理體系外部平衡機制重構的著眼點。結構不平衡主要是強調國家與社會在基層社會治理中發(fā)揮作用的不平衡，無論是國家過強，還是國家過弱，都不能夠很好地實現良好的基層社會治理，需要國家與社會的某種平衡?；硬黄胶庵饕菑娬{國家與社會之間雙向溝通存在偏差，要么國家不能夠有效地從社會中獲取信息，要么社會不能夠及時將信息反饋給國家，雙方有效溝通才是平衡的基礎。供需不平衡主要是強調國家治理重點、治理任務、治理資源配置與民眾的治理需求、社會的治理問題之間存在偏差，這種不平衡是由于結構不平衡和互動不平衡造成的。結構、互動與供需構成了分析基層社會治理外部不平衡的三種主要視角，也是重構外部平衡的路徑。北京市基層治理改革在“吹哨報到”、街道改革和職責調整的內部平衡的基礎之上，開始關注國家與社會之間的外部平衡，促進國家政權建設和基層社會之間良性互動，通過問需于民、“接訴即辦”、共享共治格局的建構，實現結構平衡、互動平衡和供需平衡，重新建構基層治理體系的外部平衡體系(見圖3)。

一般而言，治理視角下的基層社會中國家政權建設主要通過兩種途徑來實現，一種是直接治理，另一種是間接治理。直接治理意味著國家作為治理行動者在基層社會中發(fā)揮重要作用，根據其他主體發(fā)揮作用的程度，直接治理大致上分為等級治理、合作治理和參與治理三種形態(tài)(13)李文釗：《理解治理多樣性：一種國家治理的新科學》，《北京行政學院學報》，2016年第6期。。等級治理意味著國家通過強制的方式來實現對基層社會治理，從某種程度上它可以看作是基層治理的“缺省狀態(tài)”，即沒有治理時的狀態(tài)。合作治理意味著國家與其他主體共同對公共事務進行治理，政府與其他主體會受到規(guī)則的約束，相互之間通過信任、規(guī)范、網絡來約束彼此行為。參與治理意味著國家在治理過程中處于主導地位，通過制度途徑允許其他主體參與來實現權力分享，這是治理的最常見形態(tài)。間接治理意味著國家不直接參與治理過程，但會為治理過程提供規(guī)則和約束，并且當出現問題時，會成為爭端和沖突的最后解決者。自主治理是間接治理的理想形態(tài)，如浙江省推行的自治、法治和德治的鄉(xiāng)村治理體系就可以看作是間接治理的典型代表。從某種程度上說，間接治理屬于“在國家陰影”之下的治理，表面上看沒有國家，但是治理離不開國家提供的制度約束和規(guī)范?；鶎又卫眢w系外部平衡機制的建構過程，就是對直接治理和間接治理重新調整的過程，通過平衡國家力量與社會力量來實現治理目標。

北京市在基層治理變革中，通過問需于民、接訴即辦和共建共治共享治理格局實現結構、互動和供需平衡，從而推動直接治理和間接治理的各自平衡和整體平衡。要實現治理的供給與需求平衡，就需要問需于民。2019年2月，北京市出臺的《關于加強新時代街道工作的意見》中明確提出，“推動基層管理資源和工作力量向網格下沉，建立以街道為主體、以網格為基本單元、以街巷長為統(tǒng)領的基層精細化管理體系”。網格管理的目的是為了發(fā)現問題，以便能夠及時解決問題。北京市為了實現基層力量的下沉和有效協(xié)同，以網格管理為依托，將街巷長、“小巷管家”和網格員、協(xié)管員、社區(qū)工作者、志愿者、社區(qū)專員等基層力量統(tǒng)一納入網格化體系“組團式”管理，統(tǒng)一調度使用。通過街巷長和“小巷管家”，根據問題和需求來供給治理，北京市對基層治理中供給與需求的不平衡進行了再平衡。

除了問需于民外，北京市還通過“接訴即辦”來回應民眾的訴求，實現從政府與民眾之間的單向互動向雙向互動轉型。從2019年1月1日開始，北京市將各類服務熱線整合到12345市民服務熱線，實現咨詢、舉報、建議、投訴“一號通”，集中受理群眾的訴求，將街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))管轄權屬清晰的群眾訴求直接派給街鄉(xiāng)鎮(zhèn)，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)要聞風而動、全時響應和接訴即辦，區(qū)政府同時接到派單并負責督辦。這從兩個方面改變了市民服務中心的功能定位：一方面市民與政府之間的互動媒介從多界面向單一界面轉變，市民可以通過一個熱線反應所有問題，這既有利于回應市民需求，又有利于政府對問題進行整合；另一方面問題的解決機制發(fā)生了變化，市民服務中心第一時間將問題反饋給直接解決問題的機構，減少了中間環(huán)節(jié)，有利于提升行政效率。為了實現“民有所呼，我有所應”，北京市還對328個街道的響應率、解決率和滿意率進行考核，將排名靠后的單位進行通報，這使得辦理時間、速度和效果都有所提升。

要實現基層治理體系的外部平衡，除了實現政府與市民之間的有效互動之外，還需要在合作治理和自主治理上下功夫，真正實現共建共治共享的治理格局。北京市非常重視社區(qū)和社會組織在基層治理中的作用，形成社區(qū)和社會組織參與基層治理的共建共享共治格局。實現共建共享共治的治理格局，一方面政府要通過購買服務、協(xié)作網絡等方式來實現合作共治，另一方面也需要發(fā)揮社會自治力量，促進社區(qū)自治和社會組織參與社會治理。

五、內外平衡機制建構的基石：黨的領導和人民中心

平衡的基層治理體系不僅需要內部平衡結構和外部平衡結構的建構，而且還需要內部平衡和外部平衡之間的相互平衡。內部平衡和外部平衡是平衡的一體兩面，兩者相互聯(lián)系、相互影響和相互作用，真正的平衡是內部平衡和外部平衡的共同平衡。一方面，內部平衡結構需要適用外部平衡體系，只有與外部平衡相協(xié)調，才具有可持續(xù)性；另一方面，外部平衡結構也需要內部平衡體系來支撐，一旦內部平衡體系沒有建立起來，最終也會導致外部平衡結構被打破，從平衡走向不平衡。這也使得內外平衡的基層治理體系建構成為一項復雜的人類技藝活動，它需要通過試錯、實驗、學習和設計等環(huán)節(jié)才能夠實現預期目標。

在建構內外平衡的基層治理體系中，黨的領導和人民中心是基石，前者是平衡的領導者，后者是平衡的目的。中國共產黨和人民在內外平衡的基層治理體系中，承擔著跨界性和紐帶性的角色。黨的領導意味著其可以統(tǒng)籌考慮基層治理體系的內外平衡，并且在內外平衡中處于領導者、調節(jié)者和溝通者的位置。從某種程度上看，黨既是系統(tǒng)的設計者，又是系統(tǒng)的要素，黨需要承擔平衡的基層治理系統(tǒng)的設計者和參與者雙重角色(14)李文釗：《從實驗主義治理到設計主義治理：黨和國家機構改革的新邏輯》，《教學與研究》，2019年第2期。。

人民既是內外平衡的基層治理體系的目標和評判者，又是內外平衡的基層治理體系的參與者?；鶎又卫眢w系是否平衡，最終需要由人民來評判，也主要是滿足人民的需求，人民的需求得到滿足就是平衡的基層治理體系。人民也是內外平衡的基層治理體系的重要貢獻者，他們在不同平衡體系和系統(tǒng)之間平衡都發(fā)揮著關鍵作用。一方面，他們將需求和信息向基層政權反饋，在一定權限范圍內自治，實現外部平衡；另一方面，他們也是內部平衡體系的重要貢獻者，人民的需求是內部平衡體系得以建構的重要參考點。

與其他地方相比，北京市非常重視在基層治理體系變革中堅守黨建引領和以人民為中心。在2019年發(fā)布的《關于加強新時代街道工作的意見》中，明確提出“提高城市基層黨建工作水平，加強黨對基層治理的全面領導”，并且給出了實現黨的領導的具體舉措。在這些舉措中，非常突出街道黨工委對地區(qū)治理重大工作的領導體制機制，完善黨工委對重大事項、重點工作和重要問題的決定權，并且強化黨工委對各類組織的領導權。而黨要實現對基層治理的領導，就需要加強自身建設，因此北京市非常重視城市基層黨建體系。而黨建最終需要提升基層治理質量和水平，這使得北京市非常重視黨建和基層治理的深度融合，通過建設服務型黨組織建設、發(fā)揮社區(qū)黨組領導作用等來實現黨建引領基層治理創(chuàng)新。以人民為中心是北京市推行黨建引領街道改革的最終目標，更是判斷一切工作好壞的最終準則?！懊裼兴?，我有所應”、“接訴即辦”、“共建設共享共治”等舉措都是回應人民需求、突出人民主體地位和以人民為中心的具體體現，北京市正在建立對人民更友好和回應更便捷的基層政權體系，推動基層治理體系的深刻變革。