新土地法背景下溫州市甌海區(qū)閑置農(nóng)房盤活利用問題研究

黃逸橙

摘 要

新《土地管理法》提出：“鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”本文在新法背景下，從甌海區(qū)農(nóng)房閑置原因入手，預(yù)判農(nóng)民盤活農(nóng)房意愿，分析甌海區(qū)盤活農(nóng)房方面的問題，并針對性地提出優(yōu)化盤活建議。

關(guān)鍵詞

新土地法;農(nóng)房;閑置;盤活

中圖分類號： D922.3 ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼： A

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2020.09.077

Abstract

The newly revised Land Administration Law of the PRC puts forward that "rural collective economic organizations and their members are encouraged to make full use of idle homesteads and houses."Under this background， starting with the idle reasons of rural houses in Ouhai District，this paper predicts the willingness of farmers to activate rural houses，analyzes the problems of activating rural houses in Ouhai District，and puts forward suggestions for optimizing the activation.

Key Words

The newly revised Land Administration Law of the PRC;Farmhouses;Utilization

2019年8月26日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，新修訂的《土地管理法》第六十二條條提出：“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！眥1}農(nóng)村閑置農(nóng)房盤活出現(xiàn)新的機遇。

溫州市甌海區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度較快，大量農(nóng)村人口外出謀生，出現(xiàn)大量宅基地（含農(nóng)房）長年閑置等問題。本文將基于對甌海區(qū)農(nóng)房閑置原因的分析，及新土地法發(fā)布后農(nóng)民處室宅基地意愿預(yù)判，剖析甌海區(qū)在盤活閑置農(nóng)房方面的問題，從而提出優(yōu)化利用的對策。

1 甌海區(qū)農(nóng)房閑置原因分析

1.1 城市化水平不斷提高

隨著甌海區(qū)城市化的快速發(fā)展，導(dǎo)致大量農(nóng)民不愿再靠微薄的耕種收入維持生計，大量的農(nóng)民選擇進城務(wù)工甚至定居，出現(xiàn)了農(nóng)村的“空心化”“農(nóng)業(yè)邊緣化”，形成了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中工農(nóng)失衡和城鄉(xiāng)失衡，導(dǎo)致了閑置農(nóng)房的大量出現(xiàn)。

1.2 農(nóng)民對農(nóng)村改造的不合理預(yù)期

隨著新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，甌海區(qū)城市化水平不斷提高，許多城郊地區(qū)房價也不斷攀升。如甌海區(qū)麗岙街道城市化水平高，農(nóng)房也存在著潛在的升值空間和利潤價值，因此，大量農(nóng)房被閑置，以期有一日被拆遷或征收可變現(xiàn)。2011年，麗岙街道推出宅基地置換政策，許多農(nóng)民為換取更大面積的樓房，便違規(guī)擴大農(nóng)房面積，增加了閑置農(nóng)房的面積。

1.3 傳統(tǒng)文化的影響

溫州市甌海區(qū)的農(nóng)村依然屬于熟人社會，雖然許多農(nóng)房常年沒有人居住，但是每逢春節(jié)等重要中華民族傳統(tǒng)節(jié)日，在外打拼的溫州人便會回到“祖宅”中團聚。因此，“祖宅”對大部分人來說是感情的寄托，是家族歷史傳承的載體，所以他們寧可閑置農(nóng)房，也不將其賣出變現(xiàn)。

2 農(nóng)民處置農(nóng)房意愿預(yù)判

新法鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，政策支持可一定程度上提高農(nóng)民盤活農(nóng)房意愿，下文從三種盤活方式分析農(nóng)民盤活農(nóng)房意愿：

2.1 農(nóng)戶個人出租閑置農(nóng)房意愿

目前甌海區(qū)空閑農(nóng)房多，在甌海區(qū)巨溪街道、郭溪街道，不少閑置房屋通過個人途徑出租給了外來人口農(nóng)房，但月平均租金較低?？梢?，甌海區(qū)的農(nóng)民對盤活閑置農(nóng)房有著較強意愿，即使村集體未統(tǒng)一組織盤活，農(nóng)民也會自發(fā)通過出租等形式盤活閑置農(nóng)房謀利。新法鼓勵盤活閑置農(nóng)房，若有配套政策、平臺規(guī)范閑置農(nóng)房出租行為，將增強農(nóng)戶盤活意愿。

2.2 農(nóng)戶將農(nóng)房交由村集體統(tǒng)一盤活意愿

由其他地區(qū)的優(yōu)秀經(jīng)驗可見，由村集體（或合作社）牽頭，統(tǒng)一盤活整村閑置農(nóng)房是比較有效的方式。但是，農(nóng)民對村集體統(tǒng)一盤活農(nóng)房卻有一些顧慮。由于溫州市甌海區(qū)山地地形的影響，居民居住呈現(xiàn)分散化特征，這對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有不利影響，農(nóng)戶擔(dān)心因基礎(chǔ)設(shè)施配套跟不上、農(nóng)民房屋質(zhì)量不理想、可用房屋布局分散、缺乏相關(guān)法律、規(guī)劃支撐等，農(nóng)房交由村集體處理收益將會不佳，且自身將喪失農(nóng)房處置主動權(quán)。因此雖然新法鼓勵，但若無配套激勵政策，此類問題得不到解決，農(nóng)戶將農(nóng)房交由村集體統(tǒng)一盤活意愿不強。

2.3 農(nóng)戶將農(nóng)房交由社會資本統(tǒng)一盤活意愿

將農(nóng)房交由社會資本盤活也是較為常見的盤活方式，是否能獲得可觀利益是農(nóng)戶將農(nóng)房交由社會資本統(tǒng)一盤活的關(guān)鍵因素。如大羅山盤垟村村民就是與浙江奧美立文化發(fā)展有限公司投資、浙江隱墅鄉(xiāng)村旅游開發(fā)有限公司簽下15年的房屋租賃合同，由上述兩公司進行對村里的農(nóng)房進行修復(fù)、設(shè)計并提升改造，打造創(chuàng)意村。但大多數(shù)情況下，部分村民認(rèn)為流轉(zhuǎn)期限較長，租金收益不高，希望參與分紅，而由于農(nóng)民對合同契約誠信度不夠現(xiàn)象普遍存在，因反悔而出現(xiàn)的經(jīng)濟糾紛時有發(fā)生，社會資本一般不愿意讓農(nóng)戶入股或參與分紅。因此出臺政策調(diào)節(jié)引導(dǎo)其中矛盾，提高雙方利益，保護雙方權(quán)益，是促進農(nóng)戶將農(nóng)房交由社會資本統(tǒng)一盤活的有效方式。

3 甌海區(qū)在盤活閑置農(nóng)房方面存在問題

3.1 農(nóng)房確權(quán)難度大

甌海區(qū)許多農(nóng)房建設(shè)年代久遠(yuǎn)，因歷史原因，諸多房屋存在權(quán)屬不清情況。部分農(nóng)民物權(quán)意識淡薄，對“產(chǎn)權(quán)證”價值和作用認(rèn)識不到位，對確權(quán)認(rèn)證的主動申請方面意識不強。農(nóng)房確權(quán)率低，會為今后的流轉(zhuǎn)、盤活埋下許多問題。且宅基地確權(quán)職能剛剛由區(qū)資規(guī)局劃轉(zhuǎn)到區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，在工作上還存在銜接不暢的問題，如雙方都對目前的農(nóng)房基數(shù)、閑置情況掌握不精確，加之農(nóng)業(yè)農(nóng)村局宅基地確權(quán)人員隊伍比較薄弱，確權(quán)工作開展難度較大。

3.2 農(nóng)戶意愿有待加強

閑置農(nóng)房盤活多以租賃形式，總體溢價不高，部分村民認(rèn)為流轉(zhuǎn)期限較長，租金收益不高，且第三方并不十分樂意讓村民入股。第三方在投資閑置農(nóng)房的合作洽談中，存在著第三方租賃意向價格與部分村民租賃期望價格差距較大的問題。

3.3 配套設(shè)施不到位

甌海區(qū)目前許多閑置農(nóng)房在社會資本等主體的改造下，盤活為民宿或眾創(chuàng)空間。此類農(nóng)房盤活方式要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要農(nóng)村整體環(huán)境及旅游資源的支持。發(fā)展規(guī)模擴大后，還需要政府建設(shè)各種基礎(chǔ)設(shè)施作為保障，比如盤山公路、停車場、游客中心、文化陳列館等。如甌海區(qū)大羅山盤垟村由第三方社會資本整村盤活閑置農(nóng)房為“盤云谷文化創(chuàng)意村”，通過眾創(chuàng)的方式開設(shè)大量民宿，然而上山道路等配套設(shè)施不完善，旅游宣傳力度不大等問題導(dǎo)致“盤云谷文化創(chuàng)意村”項目收益不佳。

3.4 盤活用途較為同質(zhì)化

就目前盤活情況看，改造為鄉(xiāng)村民宿、餐飲娛樂（多為農(nóng)家樂），因缺乏頂層設(shè)計和統(tǒng)一規(guī)劃，風(fēng)格樣式和發(fā)展定位存在同質(zhì)化問題，特色不突出，缺乏獨特的文化性，在區(qū)域休閑旅游需求有限的情況下，會造成無序競爭，難以實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。如甌海區(qū)大羅山區(qū)域就有近30間民宿，但大多是在農(nóng)房基礎(chǔ)上翻新改造，形式較為單一，且較少與特色文化相融合，且沒有形成產(chǎn)業(yè)鏈與規(guī)模效應(yīng)，可持續(xù)發(fā)展能力較弱。

3.5 缺少有力產(chǎn)業(yè)支撐

如上文所述，目前大多宅基地盤活方式為發(fā)展民宿或農(nóng)家樂等鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，存在同質(zhì)化現(xiàn)象。若想多形式發(fā)展，需有康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)相配合，但目前情況是甌海區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)較為單一，并未發(fā)展多種需要大量閑置農(nóng)房支撐的產(chǎn)業(yè)。

3.6 配套政策有待完善

新版《土地管理法》省市兩級的具體實施細(xì)則還未發(fā)布，甌海區(qū)在閑置農(nóng)房盤活方面還缺乏具體政策指導(dǎo)。目前，雖然甌海區(qū)已經(jīng)發(fā)布《溫州市甌海區(qū)民宿管理辦法》等相關(guān)文件，促進農(nóng)房盤活，但還存在農(nóng)房（宅基地）的流轉(zhuǎn)渠道還不夠通暢;流轉(zhuǎn)后農(nóng)房的改建審批方面還存在諸多限制;民宿開發(fā)等項目在工商登記辦不了相關(guān)證照，消防審核上還存在不少難題;部分新興業(yè)態(tài)，如短租公寓，還處于不合法經(jīng)營狀態(tài)。

4 優(yōu)化甌海區(qū)盤活閑置農(nóng)房相關(guān)建議

4.1 積極引導(dǎo)閑置農(nóng)房合理盤活

政府發(fā)揮引導(dǎo)農(nóng)民正確盤活閑置農(nóng)房的主體作用，主要做好以下三點：一是確保被盤活農(nóng)房合規(guī)合法。盤活利用閑置農(nóng)房應(yīng)以該農(nóng)房（宅基地）合法合規(guī)為前提，農(nóng)房的總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃需符合規(guī)范，產(chǎn)權(quán)歸屬必須清晰且已經(jīng)有關(guān)部門確權(quán)登記，防火抗震等安全要求需達標(biāo)，并需在經(jīng)過村集體同意后盤活利用。二是禁止違規(guī)違法交易宅基地。新法允許農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地，應(yīng)嚴(yán)防宅基地非法交易，禁止違規(guī)翻修宅基地為別墅或私人會所。三是嚴(yán)禁無序盤活農(nóng)房。在盤活農(nóng)房時，多需對農(nóng)房進行翻修改造，此類行為需符合總體規(guī)劃，嚴(yán)禁以盤活利用農(nóng)民閑置房屋的名義私自加蓋農(nóng)房、擴大農(nóng)房面積等等。

4.2 加強政策聯(lián)動培育鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)

在鄉(xiāng)村振興的背景下，盤活閑置農(nóng)房，讓“沉睡”資產(chǎn)變?yōu)椤盎钴S”資產(chǎn)，不僅要在制度層面加快探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革，還應(yīng)從鄉(xiāng)村振興的重點產(chǎn)業(yè)興旺去謀求出路，畢竟只有興旺的產(chǎn)業(yè)才能帶得動閑置的資源。將盤活閑置農(nóng)房和農(nóng)村土地制度改革任務(wù)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體培育試點等相結(jié)合，發(fā)揮政策合力，鼓勵社會資本立足地區(qū)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)特色，利用閑置農(nóng)房發(fā)展庭院經(jīng)濟、民宿經(jīng)濟，發(fā)展農(nóng)旅、康養(yǎng)、文創(chuàng)、電商等鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。比如甌海區(qū)澤雅鎮(zhèn)充分發(fā)揚“紙山文化”，文旅融合，通過開展“紙山文化旅游節(jié)”等活動帶動鄉(xiāng)村旅游業(yè)、康養(yǎng)業(yè)、文創(chuàng)業(yè)發(fā)展，一大批民宿、康養(yǎng)基地等形成合力，達到品牌效益，帶動了閑置農(nóng)房盤活。其他各區(qū)可借鑒澤雅鎮(zhèn)作法，挖掘區(qū)域文化，帶動各產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，刺激閑置農(nóng)房盤活。

4.3 系統(tǒng)分類待盤活閑置農(nóng)房

加快推進閑置農(nóng)房摸底調(diào)查工作，優(yōu)先盤活“真”閑置和長期閑置的農(nóng)房。甌海區(qū)各村應(yīng)抓緊統(tǒng)計長期閑置農(nóng)房和短期閑置農(nóng)房的數(shù)量及閑置宅基地面積，按閑置原因進行分類統(tǒng)計，建立臺賬，從村級層面摸清農(nóng)房的閑置現(xiàn)狀和閑置原因。在此基礎(chǔ)上，判斷閑置農(nóng)房中哪些有修繕保存價值、哪些經(jīng)拆除后復(fù)墾為耕地、哪些在拆除后轉(zhuǎn)用作村級公共設(shè)施用地、哪些可以就地重建新宅等，初步探析閑置農(nóng)房的盤活潛力。

4.4 正確處理不同盤活主體關(guān)系

正確處理好農(nóng)民、村集體和社會資本三者之間的利益關(guān)系，保障各主體的合法權(quán)益，做到互利共贏。一是充分尊重農(nóng)民意愿。不能為了整村盤活，強迫農(nóng)民搬離農(nóng)房或同意授權(quán)盤活。應(yīng)確保房屋盤活合作合同期滿后，房屋所有權(quán)仍歸原農(nóng)民所有，消除農(nóng)民心中顧慮。二是充分發(fā)揮村集體作用。如上文所述，村集體統(tǒng)一盤活農(nóng)房是較好方式，村集體應(yīng)發(fā)揮牽頭作用。因農(nóng)民缺乏法律知識，由村集體牽頭，與社會資本統(tǒng)一簽訂合作協(xié)議，可有效保護農(nóng)民權(quán)益。村集體也可通過提供服務(wù)，收取合理的經(jīng)營收益和管理費用，提高集體經(jīng)濟實力。如甌海區(qū)澤雅鎮(zhèn)外水良村股份經(jīng)濟合作社就與印象紙山文化發(fā)展公司正式簽約，村內(nèi)閑置農(nóng)房打包開發(fā)民宿。三是吸引優(yōu)質(zhì)社會資本。充分盤活利用閑置農(nóng)房需要實力強大的社會資本介入，可根據(jù)各地區(qū)實際，出臺相關(guān)優(yōu)惠政策，吸引社會資本。并在社會資本與村民、村集體前期溝通時予以協(xié)調(diào)，在盤活過程中予以正確引導(dǎo)、規(guī)范行為，在后期完善基礎(chǔ)設(shè)施保障。

注釋：

{1}《中華人民共和國土地管理法》[Z].2019.

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