凈礦業(yè)權(quán)出讓制度研究

楊再興　史瑾瑾

[摘 要]近年來，全國多地在礦業(yè)權(quán)出讓中實(shí)行或積極探索凈礦業(yè)權(quán)出讓，取得了很多可喜的成果。凈礦業(yè)權(quán)，指在礦業(yè)權(quán)出讓前期做好充分的準(zhǔn)備，競得人不再受土地、地面附著物及固定資產(chǎn)、礦區(qū)原住民等權(quán)益制約，可直接進(jìn)場開展探礦或者采礦工作。凈礦業(yè)權(quán)類似于房地產(chǎn)領(lǐng)域中土地市場的“凈地”，凈礦業(yè)權(quán)出讓制度的探索實(shí)行，大大降低了礦業(yè)權(quán)人競得礦業(yè)權(quán)后協(xié)調(diào)各方利益的難度，提高了資本進(jìn)入礦業(yè)的積極性，對繁榮礦業(yè)經(jīng)濟(jì)具有重要的作用。

[關(guān)鍵詞]凈礦業(yè)權(quán);出讓;制度

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.08.096

[中圖分類號]D922.62[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0194（2020）08-0-02

1? ? ?土地市場凈地制度

原國土資源部《關(guān)于加大閑置土地處置力度的通知》（國土資電發(fā)[2007]36號）中要求建設(shè)用地使用權(quán)出讓前，應(yīng)處理好土地產(chǎn)權(quán)、補(bǔ)償安置等經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開發(fā)，防止土地閑置浪費(fèi)，實(shí)行“凈地”出讓。從36號文中可以總結(jié)出，“凈地”有兩層含義：一是從外在看，“凈地”指完成拆遷平整和基礎(chǔ)設(shè)施配套，場地已經(jīng)達(dá)到開工條件，不需要競得人進(jìn)行拆遷的土地。二是從經(jīng)濟(jì)、法律關(guān)系上看，“凈地”指完成征地拆遷等手續(xù)，土地權(quán)屬已不屬于其他自然人，沒有設(shè)定他項(xiàng)權(quán)利，土地占有、使用、收益、處分等權(quán)力不受限制，不存在土地的產(chǎn)權(quán)、補(bǔ)償安置及其他經(jīng)濟(jì)、法律糾紛的土地。

2? ? ?浙江省凈采礦權(quán)出讓制度

浙江省是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)源地之一，也是凈采礦權(quán)出讓制度的發(fā)源地。礦業(yè)權(quán)市場發(fā)展較早，理念也較為先進(jìn)。隨著礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)推進(jìn)，政府行政和礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利、義務(wù)落實(shí)更加規(guī)范化。協(xié)議出讓與招拍掛是完全不一樣的兩種出讓方式，招拍掛之前需要把招標(biāo)拍賣掛牌公告、標(biāo)書、競買申請書、礦產(chǎn)地的地質(zhì)報(bào)告、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和礦山環(huán)境保護(hù)要求、成交確認(rèn)書等公示公告，政府收到拍賣款后需履行相應(yīng)義務(wù)，維護(hù)國家權(quán)益和采礦權(quán)人合法權(quán)益;與此同時(shí)，競得人通過招拍掛取得采礦權(quán)，變成采礦權(quán)人，依法獲得相應(yīng)時(shí)限內(nèi)、采礦權(quán)范圍內(nèi)、特定礦產(chǎn)品的占用和收益權(quán)益。為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，浙江省率先探索出保護(hù)礦業(yè)權(quán)競得人合法權(quán)益，同時(shí)兼顧礦區(qū)原住民等各方權(quán)益的凈采礦權(quán)出讓制度。在嘉興海鹽、紹興、臺州溫嶺等地實(shí)踐基礎(chǔ)上，浙江省國土資源廳在2010年出臺《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范采礦權(quán)管理若干問題的通知》（浙土資發(fā)[2010]21號），將凈采礦權(quán)出讓作為一項(xiàng)新的礦業(yè)權(quán)管理政策推出。2013年4月，浙江省國土資源廳發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)凈采礦權(quán)出讓工作的指導(dǎo)意見》（浙土資發(fā)[2013]28號），對實(shí)行凈采礦權(quán)出讓制度提出了工作指導(dǎo)意見。意見從提高工作認(rèn)識，規(guī)范工作內(nèi)容、完善工作制度、加強(qiáng)組織實(shí)施等4個(gè)方面對凈采礦權(quán)出讓工作進(jìn)行了詳細(xì)闡述，是浙江省推進(jìn)凈采礦權(quán)出讓工作的指向標(biāo)。浙江省的凈采礦權(quán)出讓，有利于維護(hù)礦業(yè)權(quán)交易的公平公正，有利于政府部門的規(guī)范管理，有利于保障礦區(qū)群眾和采礦權(quán)人的合法權(quán)益，有利于礦產(chǎn)資源的市場化配置。

3? ? ?湖北省凈礦業(yè)權(quán)出讓制度

2017年3月28日起，湖北省已暫停實(shí)施申請，獲得探礦權(quán)。除12號文要求的3種協(xié)議出讓方式外，所有礦業(yè)權(quán)出讓一律按照“凈礦業(yè)權(quán)”要求實(shí)行招拍掛出讓。目前，湖北省自然資源廳已按照“凈礦業(yè)權(quán)”要求，完成竹溪縣兩河口丹霞山礦泉水采礦權(quán)、湖北省通山縣陳家堂礦區(qū)制灰用石灰?guī)r礦普-詳查、湖北省通山縣一盤丘礦區(qū)石英巖礦詳查探礦權(quán)的出讓工作。凈礦業(yè)權(quán)出讓工作從凈采礦權(quán)向凈探礦權(quán)進(jìn)行了延伸，大大提高了資本進(jìn)入探礦工作的積極性。

4? ? ?凈采礦權(quán)出讓前期工作要求——以砂石土為例

4.1? ?聯(lián)合踏勘

縣級自然資源部門在同級人民政府的主導(dǎo)下，會同同級環(huán)保、安監(jiān)、公安、水利、交通、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、旅游、信訪維穩(wěn)和所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等相關(guān)部門對擬出讓的采礦權(quán)進(jìn)行現(xiàn)場踏勘，并匯總各部門對擬設(shè)采礦權(quán)選址范圍的踏勘意見。

4.2? ?確權(quán)

擬出讓采礦權(quán)礦區(qū)范圍或礦山生產(chǎn)生活設(shè)施所需臨時(shí)使用的土地、地面附著物及固定資產(chǎn)的權(quán)屬已權(quán)屬清晰，無糾紛。

4.3? ?土地及地面附著物的補(bǔ)償

需占用擬出讓采礦權(quán)礦區(qū)范圍或礦山生產(chǎn)生活設(shè)施所需臨時(shí)使用的土地及其附著物的相關(guān)補(bǔ)償事項(xiàng)，由擬出讓采礦權(quán)所在地縣級人民政府參照當(dāng)?shù)卣鞯夭疬w補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)權(quán)益人簽訂租賃或補(bǔ)償協(xié)議。涉及村集體權(quán)益的，由縣級自然資源部門協(xié)調(diào)擬設(shè)采礦權(quán)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，組織召開村民大會或村民代表大會，經(jīng)2/3以上的村民或村民代表同意方可實(shí)行。涉及個(gè)人權(quán)益的，須經(jīng)全部權(quán)益人同意;涉及租賃或補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)費(fèi)用，待采礦權(quán)掛牌成交后由采礦權(quán)競得人予以支付。

4.4? ?公示

由縣級自然資源部門會同同級環(huán)保、安監(jiān)、林業(yè)、水利、交通、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、旅游、信訪維穩(wěn)等部門和所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及村民代表在屬地區(qū)縣人民政府的組織下，對擬出讓采礦權(quán)項(xiàng)目涉及的環(huán)境評價(jià)、林地占用、水土保持、信訪維穩(wěn)、租賃賠償?shù)冗M(jìn)行論證和風(fēng)險(xiǎn)評估，形成一致意見，并將政策處理情況在礦山所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村設(shè)置的信息公示欄和區(qū)縣人民政府及相關(guān)部門門戶網(wǎng)站進(jìn)行不少于7天的公示后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府逐級報(bào)有采礦權(quán)審批權(quán)限自然資源部門的同級人民政府同意后，方可組織實(shí)施采礦權(quán)出讓。

4.5? ?采礦權(quán)地質(zhì)資料報(bào)告編制工作

由負(fù)責(zé)具體組織采礦權(quán)出讓工作的自然資源部門負(fù)責(zé)采礦權(quán)出讓的相關(guān)前期工作。礦產(chǎn)資源儲量核實(shí)報(bào)告、礦山開發(fā)利用方案、采礦權(quán)價(jià)款評估報(bào)告以及礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理與土地復(fù)墾方案的編寫及審查，均納入政府采購，由政府統(tǒng)一采購編制及評審單位，所產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用納入采礦權(quán)出讓前期工作成本，計(jì)入采礦權(quán)出讓收益內(nèi)。

4.6? ?告知

礦業(yè)權(quán)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)在采礦權(quán)出讓公告中，告知政策處理的責(zé)任主體及政策處理情況。

5? ? ?凈礦業(yè)權(quán)出讓制度的優(yōu)勢

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，礦業(yè)權(quán)出讓受到社會各界的關(guān)注，各方資本也競相進(jìn)入礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，因此，礦業(yè)權(quán)出讓迫切需要更加“公開、公平、公正”，為競得人才順利實(shí)施探礦和開采活動提供有利條件，有效激發(fā)礦業(yè)權(quán)市場競爭活力。推進(jìn)凈礦業(yè)權(quán)出讓是體現(xiàn)礦業(yè)權(quán)公平交易的重要前提，是加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)出讓管理的必然要求，是維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)和采礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的有效措施。

5.1? ?公開

凈礦業(yè)權(quán)出讓中，礦業(yè)權(quán)交易機(jī)構(gòu)在出讓公告中公開了采礦權(quán)礦區(qū)范圍或礦山生產(chǎn)生活設(shè)施所需臨時(shí)使用的土地及其附著物的相關(guān)補(bǔ)償事項(xiàng)以及政策處理的責(zé)任主體及政策處理情況，做到了所有信息的公開透明。

5.2? ?公平

凈礦業(yè)權(quán)出讓中，所有潛在的競拍人均可以參與競拍，且對競拍人的所有義務(wù)和權(quán)利均一致。對所有競拍人一視同仁，免去競拍人協(xié)調(diào)各方利益的難度。以前的非凈礦出讓過程中，由于地方保護(hù)和政策處理等因素的影響，導(dǎo)致部分非本地企業(yè)或者新興礦業(yè)企業(yè)不敢輕易參與競買采礦權(quán)，或競買成功后也無法順利進(jìn)場探礦或者開采，在一定程度上損害了礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，也損害了國家權(quán)益，凈礦業(yè)權(quán)出讓則更加彰顯了公平。

5.3? ?公正

通過實(shí)施凈礦業(yè)權(quán)出讓，競得人前期僅需準(zhǔn)備資金，中期只需準(zhǔn)備齊全已公告的頒發(fā)礦業(yè)權(quán)證所需的相關(guān)材料，由相應(yīng)登記機(jī)關(guān)登記發(fā)證，競得人繳納相關(guān)費(fèi)用后，即可順利領(lǐng)取礦業(yè)權(quán)證，在后續(xù)探礦或者礦山建設(shè)、開采過程中減少了與原住民發(fā)生糾紛的可能性。

總之，凈礦業(yè)權(quán)出讓使礦業(yè)權(quán)及其范圍內(nèi)的附著物等以整體打包的形式出讓成交，這樣，競得人在簽署出讓合同之前，對于出讓合同的信息獲取、處理和執(zhí)行等成本已由政府部門完成，節(jié)省了大量合同訂立成本。同時(shí)，省去了競得人與土地權(quán)利人以及其他權(quán)利人進(jìn)行溝通談判的煩瑣過程。此外，凈礦業(yè)權(quán)出讓也可以減少礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利實(shí)施成本，競得人在簽訂出讓合同后，權(quán)利實(shí)施的相關(guān)問題也轉(zhuǎn)移到政府方面，降低競得人獲取礦業(yè)權(quán)后，面對與礦區(qū)范圍內(nèi)或者周邊原住民發(fā)生糾紛與矛盾的可能性，保障競得人可以按時(shí)進(jìn)行探礦或者采礦。

6? ? ?推進(jìn)凈礦業(yè)權(quán)出讓的組織實(shí)施工作

6.1? ?加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)

凈礦業(yè)權(quán)出讓事關(guān)資源保障、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、國家利益、群眾權(quán)益和社會穩(wěn)定，是涉及政府各部門、礦業(yè)權(quán)人、人民群眾等多方利益的全系統(tǒng)工程。自然資源部門首先要高度重視凈礦業(yè)權(quán)出讓工作，努力構(gòu)建地方政府負(fù)責(zé)、各部門協(xié)同、公眾積極參與、社會廣泛監(jiān)督的凈礦業(yè)權(quán)出讓工作機(jī)制，做好礦業(yè)權(quán)出讓前期的土地、地面附著物及固定資產(chǎn)等權(quán)屬認(rèn)定、協(xié)調(diào)處理、簽訂協(xié)議、公示等工作，為凈礦業(yè)權(quán)出讓鋪平道路。

6.2? ?嚴(yán)格依法行政

自然資源部門應(yīng)不折不扣地執(zhí)行礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案（區(qū)劃）、出讓等法律法規(guī)。同時(shí)，在凈礦業(yè)權(quán)出讓過程中，如果相關(guān)部門和個(gè)人有違規(guī)操作、隱瞞事實(shí)以及提供虛假資料等情形，應(yīng)予以追究。

6.3? ?深化改革創(chuàng)新

自然資源部門要積極協(xié)調(diào)財(cái)政部門，探索制定礦業(yè)權(quán)出讓收益使用管理辦法，進(jìn)一步明確礦業(yè)權(quán)出讓收益分配比例，調(diào)動工作積極性，為推進(jìn)凈礦業(yè)權(quán)出讓提供保障。

6.4? ?加大宣傳力度

自然資源部門應(yīng)通過各種形式，宣傳凈礦業(yè)權(quán)出讓制度的重要性、優(yōu)越性與必要性，讓所有潛在的礦業(yè)權(quán)人了解凈礦業(yè)權(quán)出讓工作的流程、內(nèi)容和要求，為深入推進(jìn)凈礦業(yè)權(quán)出讓工作營造良好的氛圍。

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