鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下防止返貧長效機制的建立與可持續(xù)發(fā)展研究

張潔慧

摘 要

精準脫貧與防止返貧同樣重要，在前者即將大功告成的時候，工作勁頭絲毫不能放松，應當及時將重心轉移到后者上來，為此還要優(yōu)化機制，做好精細化管理，唯此才有可能最大限度地阻斷返貧，鞏固好脫貧成效。本文結合宿遷市扶貧返貧現(xiàn)狀，結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景，從預防角度改進可持續(xù)脫貧機制，從治理角度構建防止返貧嚴密防護網(wǎng)，探索可持續(xù)發(fā)展之路。

關鍵詞

鄉(xiāng)村振興;返貧機制;宿遷市

中圖分類號： F323.8 ? ? ? ? ? 文獻標識碼： A

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2020.09.076

截至2020年1月7日，江蘇省脫貧攻堅工作取得了決定性成效，在近4年的脫貧致富奔小康工程中，脫貧率累計達到99.99%以上，2020年是脫貧攻堅全面收官之年，在此階段的重點任務是鞏固成果、提升水平，增強脫貧的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，探索建立緩解相對貧困的長效機制。長期以來，宿遷市作為江蘇省唯一的國家扶貧改革試驗區(qū)，堅持問題導向，注重機制創(chuàng)新，積極打造“電商+扶貧”等模式，“股權”扶貧模式更被汪洋同志批示肯定。但是前期因為扶貧開發(fā)的觀念不新，對精準扶貧的認識不足;扶貧開發(fā)雖立竿見影，但扶貧對象易返貧;扶貧投入不足，持續(xù)發(fā)展能力較弱;扶貧模式單一，持續(xù)創(chuàng)新力不足;經(jīng)濟基礎薄弱，扶貧的社會參與度不高等現(xiàn)狀的存在，使得本市在防止返貧、可持續(xù)發(fā)展等問題上面臨較大的挑戰(zhàn)。習近平總書記曾在全國“兩會”上說到“防止返貧與繼續(xù)攻堅同樣重要”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，精準扶貧后時代防止返貧長效機制與可持續(xù)發(fā)展研究是實踐習近平總書記扶貧思想的重要路徑。

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下返貧現(xiàn)狀與成因的分析

1.1 農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率偏低，風險較大，導致農(nóng)戶收入不穩(wěn)定

相較于經(jīng)濟發(fā)達的蘇南地區(qū)，宿遷市整體農(nóng)業(yè)基礎設施薄弱，機械化程度較低，生產(chǎn)經(jīng)營分散，生產(chǎn)成本高，產(chǎn)業(yè)資本積累緩慢，不僅制約了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營性收入的持續(xù)提高，而且在一定程度了阻礙了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)分工和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。在農(nóng)業(yè)標準化工作上，存在農(nóng)業(yè)標準結構與農(nóng)產(chǎn)品品種結構、生產(chǎn)環(huán)節(jié)脫節(jié);標準修訂滯后，與現(xiàn)實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際脫離;標準制定程序和落實不嚴謹?shù)葐栴}，導致現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展較為緩慢，勞動生產(chǎn)率偏低。主要來源依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的脫貧農(nóng)戶，當人力資本、技術賦能、資本投入均匱乏時，其勞動生產(chǎn)力還要低于平均水平，最后很容易“入不敷出”。

同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程面臨的自然風險、市場風險、技術風險和社會風險是復雜多樣的，對宿遷市而言，市場風險較為突出。由于價格的波動、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售的不對稱時間差、過高的儲存運輸成本，在小規(guī)模家庭生產(chǎn)經(jīng)營模式中，信息的不對稱現(xiàn)象更加突出，導致農(nóng)戶收入不穩(wěn)定，極容易出現(xiàn)二次返貧。

1.2 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合度低，利益聯(lián)結不穩(wěn)固，導致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與脫貧人口增收關聯(lián)度不高

促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是黨中央、國務院作出的重要決策，宿遷市作為生態(tài)經(jīng)濟的先行區(qū)和探索區(qū)，在發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟的同時，注重探索與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，試圖激活各要素市場，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。但是以本市生態(tài)經(jīng)濟示范鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的實際情況而言，這種融合水平總體上還處于初級階段，加工流水線以原材料生產(chǎn)和最初級的農(nóng)產(chǎn)品加工為主，產(chǎn)業(yè)融合鏈條短，高附加值的農(nóng)產(chǎn)品較少，小規(guī)模經(jīng)營模式中市場拓展能力不足，導致農(nóng)業(yè)附加值沒有得到很好的挖掘。同時在農(nóng)業(yè)多功能性的挖掘上，未能與當?shù)氐酿B(yǎng)老、文化、健康等產(chǎn)業(yè)進行深度融合，開發(fā)出來的休閑農(nóng)業(yè)和旅游農(nóng)業(yè)等項目發(fā)展模式單一，同質(zhì)化嚴重，對消費者吸引力不足。在產(chǎn)業(yè)融合的利益聯(lián)結上，無論是“訂單合同型”還是“土地股份合作型”模式，各方最終都會以“利益最大化”權衡，經(jīng)濟地位決定經(jīng)濟結果，導致大部農(nóng)民與企業(yè)間權益共享、風險共擔、互惠共贏的良性互動關系尚未真正建立。在產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體的帶動能力上，除一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用龍頭企業(yè)有帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢外，大部分地區(qū)存在管理粗放、創(chuàng)新能力不足等問題，導致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與脫貧人口增收關聯(lián)度不高。

1.3 農(nóng)民因病、因學、因自我發(fā)展能力不足，導致返貧風險加大

農(nóng)民因家庭醫(yī)療開支的大幅增加，因支付子女學費和生活費導致開支日益上揚，對政府等的外部幫扶力量形成了習慣性依賴，在經(jīng)濟社會環(huán)境的深刻變化下，沒有能力做出有效的自我發(fā)展和自我增值。宿遷市在前期工作中，重點健全兜底保障體系，聚焦病殘學災老等深度貧困群體，建立政策保障體系，著力鞏固健康扶貧防線，扶貧助學實現(xiàn)學前到高等、公辦和民辦、市內(nèi)加市外、就學與就業(yè)全覆蓋，持續(xù)減輕低收入農(nóng)戶相關保險和基本生活費用支出，有效緩解了支出型貧困。但是在自我發(fā)展能力上缺少前瞻性，防止返貧更重要的是農(nóng)民要能不斷提高自身收入，借助主觀能動性降低返貧的風險。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下從預防角度實施防止返貧機制

實施可持續(xù)脫貧和防止返貧長效機制，不僅要給脫貧戶一定的緩沖期，繼續(xù)享受扶持待遇，鞏固脫貧成效，重點是要脫貧之后有發(fā)展，通過不斷發(fā)展增強自身的抗風險能力。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，從預防角度出發(fā)，推動脫貧攻堅、富民增收、農(nóng)房改善、公共空間治理四項工作取得更大實效。

第一，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下要優(yōu)化“精準識別”防治返貧機制，從參與者到對象建立起動態(tài)的識別體系。針對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民層面中可能出現(xiàn)的返貧風險和影響因素，做好頂層設計，實事求是將貧困線邊緣的人納入精準識別機制，利用醫(yī)療、教育、財政等共享大數(shù)據(jù)，時時“回頭看”，設立預警值，確保動態(tài)識別。

第二，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下要優(yōu)化“精準幫扶”防治返貧的機制，對“政策性”“能力性”“環(huán)境性”致貧返貧人口做好應對措施。扶貧方式效用的可持續(xù)發(fā)揮決定了貧困人口能否穩(wěn)定脫貧，脫貧攻堅、富民增收、農(nóng)房改善、空間治理作為宿遷市鄉(xiāng)村振興治理的四項重點工作，從長期來看“精準幫扶”尤為重要，“主體—供體—載體”的聯(lián)動中，“精準幫扶”實現(xiàn)人力、財力、物力的精準配置和轉移，對各種原因導致的返貧因素具有“實戰(zhàn)性”作用。

第三，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下要優(yōu)化“精準管理”防治返貧機制，要建立健全多個部門的信息共享、溝通協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)對脫貧人口的動態(tài)管理，跟蹤了解他們的生活、生產(chǎn)等情況，加強對他們的后期扶持，繼續(xù)保留必要的優(yōu)惠政策，繼續(xù)采取必需的幫扶舉措，切實提升脫貧人口的可持續(xù)發(fā)展能力，防范脫貧人口返貧。宿遷市建立的全國首個精準脫貧“6+N”開放標準體系作為“精準管理”的良好基石，以標準化工作推進農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合及農(nóng)民各因素返貧的管理。

第四，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下要優(yōu)化“精準考核”防治返貧機制，構建一套適合宿遷市實際情況并能量化、可操作的考核指標體系。在實踐主要有以下三種類型的考核指標體系：

①按照績效要素結構進行指標設計的方法。精準扶貧績效是政府在積極履行公共責任的過程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機制相統(tǒng)一的基礎上，獲得的公共產(chǎn)出最大化，為此指標設計應圍繞精準扶貧所涉及的工作內(nèi)容展開。

②運用標桿管理進行指標設計。標桿運用在管理學上表示對其他事物進行度量的一種尺度，確定某個標準值作為指標設計的思路。在扶貧項目績效指標設計過程中，考慮與過去比較、跨截面比較、實際業(yè)績與業(yè)績標準比較，尤其可以在相類似項目上，可以把蘇南、蘇中地區(qū)作為標桿進行區(qū)域比較。

③運用關鍵績效指標（KPI）進行指標設計。通過對扶貧項目內(nèi)部運作過程中關鍵成功要素的提煉和歸納，找出關鍵績效指標，應涵蓋那些有助于決策者根據(jù)評估成果作出更好的、更合理分配的關鍵維度。本人認為運用標桿管理進行指標設計考核的方法在現(xiàn)階段更能做出及時有效的動態(tài)評價，對防止返貧的預防效果更為明顯。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下從治理角度構建防止返貧嚴密防護網(wǎng)

脫貧戶收入不達標是返貧的主要成因，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下強調(diào)高質(zhì)量脫貧觀念，根據(jù)信息傳遞理論與風險管理理論，需要在脫貧戶周圍構建嚴密的防護網(wǎng)，阻擋一些不利因素對脫貧戶產(chǎn)生的負面沖擊，使這些沖擊不會對脫貧戶造成過大的威脅和損失，同時應積極從農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民層面進行治理，從以下幾方面構建長效的可持續(xù)發(fā)展機制。

第一，建立信息捕捉——信息甄別——有效應對——沖擊解除長效機制，成立返貧信息預警處理中心，由該中心及時捕捉可能給脆弱性脫貧戶帶來負面沖擊并致貧的影響因素信息。利用教育、財政、醫(yī)療等大數(shù)據(jù)平臺收集的數(shù)據(jù)進行處理和分析，確定警兆，由專人負責根據(jù)警兆的判別進行警源的尋找，主要是對返貧的類型做出確定，同時根據(jù)程度確定警度后選擇恰當?shù)母深A措施?？山梃b根據(jù)警度進行“幫、扶、引”三類救助，利用后續(xù)的專項監(jiān)測和日常監(jiān)測，實施人性化幫扶。

第二，突出產(chǎn)業(yè)帶動，健全宿遷現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。繼續(xù)深入實施生態(tài)高效農(nóng)業(yè)倍增計劃，大力推進特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和精深加工、農(nóng)村電子商務融合發(fā)展和品牌化發(fā)展，提升宿遷市農(nóng)產(chǎn)品附加值;優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通運營模式，科學規(guī)劃冷鏈物流布局及其基礎設施;大力推進一二三產(chǎn)融合發(fā)展，深入實施休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程;借力特色小鎮(zhèn)發(fā)展，注重提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村新業(yè)態(tài)的發(fā)展質(zhì)量，進一步穩(wěn)定農(nóng)戶收入。

第三，深化要素改革，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展活力。土地、資本、人才是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的“三駕馬車”，宿遷市在把公共空間精準“騰出來”、有效“用起來”、真正“美起來”、長效“管起來”的工作中應因地制宜地盤活農(nóng)村土地閑置資源，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式。農(nóng)村金融改革應立足實際調(diào)研，推動建立多層次、可持續(xù)的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系，增強農(nóng)村地區(qū)金融資源承載力和農(nóng)村居民金融服務獲得感，優(yōu)化利益聯(lián)結關系鏈。加強農(nóng)村專業(yè)人才隊伍梯隊建設，建立有效的激勵機制，吸引更多優(yōu)秀的人才加入鄉(xiāng)村振興發(fā)展中。

第四，強化農(nóng)民主體地位，不斷培育主體性文化。各級干部工作人員積極扮演“宣傳隊”“引路人”“協(xié)調(diào)員”等角色，治理突出扶志增能，積極探索“能人+困難戶”的模式，由能人開拓市場找銷路，困難群眾在家創(chuàng)業(yè)加工，實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增收。引導農(nóng)民主體堅持漸進性參與原則，在盡量不損失利益優(yōu)勢方權利的基礎上，分階段、分步驟，循序漸進地提升利益劣勢方的權利地位，進而理順各方利益聯(lián)結關系。用好“學習強國”等宣傳平臺，拓寬農(nóng)民經(jīng)濟生活視野，高揚誠實勞動、自力更生的價值取向，幫助貧困群眾樹立起勤勞致富的志氣和信心，消除精神貧困，阻斷貧困代際傳遞。

宿遷市鄉(xiāng)村振興發(fā)展之路已明確提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅獙崿F(xiàn)此戰(zhàn)的勝利，必須要從防止返貧和有效的可持續(xù)治理兩個方面做好規(guī)劃和落實。

參考文獻

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