論證券糾紛調(diào)解機(jī)制的優(yōu)化路徑
——以日本證券金融商品斡旋咨詢中心為鏡

沈 偉，黃橋立

(上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海200030)

黨的十九大報(bào)告明確提出了“深化金融體制改革，增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力”的目標(biāo)。2019年中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議明確在2020年工作中須“加快金融體制改革，完善資本市場(chǎng)基礎(chǔ)制度”。證券糾紛調(diào)解機(jī)制是資本市場(chǎng)建設(shè)的基礎(chǔ)性制度，是保護(hù)投資者合法權(quán)益的重要舉措。[1]立法和證券監(jiān)管部門高度重視資本市場(chǎng)糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)。中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡稱“證監(jiān)會(huì)”)在其工作部署中強(qiáng)調(diào)要“加快推進(jìn)資本市場(chǎng)全面深化改革落實(shí)落地”，其中一個(gè)重要方面就是通過建設(shè)糾紛多元化解機(jī)制“優(yōu)化投資者合法權(quán)益保護(hù)的制度體系”。2019年修訂的《證券法》(以下簡稱“《證券法》(2019)”)進(jìn)一步明確了調(diào)解在證券糾紛化解和投資者保護(hù)工作中的重要地位。(1)《證券法》(2019)第九十四條第一款規(guī)定：“投資者與發(fā)行人、證券公司等發(fā)生糾紛的，雙方可以向投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)調(diào)解。普通投資者與證券公司發(fā)生證券業(yè)務(wù)糾紛，普通投資者提出調(diào)解請(qǐng)求的，證券公司不得拒絕?！?/p>

日本在本世紀(jì)之初設(shè)立證券金融商品斡旋咨詢中心(Financial Instruments Mediation Assistance Center)(以下簡稱“斡旋咨詢中心”)作為證券行業(yè)指定糾紛解決機(jī)構(gòu)，通過發(fā)揮調(diào)解機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，提高糾紛解決效率。尤其在2008年金融危機(jī)后，該機(jī)制得到廣泛運(yùn)用，獲得了日本金融廳認(rèn)可。[2]鑒于我國構(gòu)建證券調(diào)解機(jī)制的環(huán)境與日本在證券代表訴訟機(jī)制構(gòu)建、訴訟文化背景以及金融監(jiān)管模式發(fā)展演變趨勢(shì)[3]等方面都存在相似之處，對(duì)日本斡旋咨詢中心建設(shè)及運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行鏡鑒，是優(yōu)化我國證券糾紛調(diào)解機(jī)制的有益嘗試。

國內(nèi)現(xiàn)有關(guān)于日本證券調(diào)解制度的研究呈現(xiàn)出“局限于譯述”和“過于超前”兩極化態(tài)勢(shì)，[4]相關(guān)研究成果也大多發(fā)表于2015年以前。[5,6]近年來，我國證券調(diào)解機(jī)構(gòu)和相關(guān)規(guī)則在實(shí)踐中快速發(fā)展，因此有必要將日本的經(jīng)驗(yàn)與我國證券調(diào)解制度新實(shí)踐進(jìn)行結(jié)合分析與跟進(jìn)研究。本文首先概述我國證券糾紛情況，再對(duì)斡旋咨詢中心的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行述評(píng)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合我國證券糾紛調(diào)解制度的最新發(fā)展及現(xiàn)存問題，提出優(yōu)化路徑。

一、我國證券糾紛調(diào)解制度的發(fā)展沿革、現(xiàn)狀及問題

證券糾紛通常指以證券為訴訟標(biāo)的或者訴訟內(nèi)容與證券有關(guān)的各類民商事糾紛。[7]此類糾紛具有不同于一般民商事糾紛的特征：第一，涉及紛繁復(fù)雜的證券金融產(chǎn)品，具有較強(qiáng)專業(yè)；第二，糾紛類型包含合同糾紛與侵權(quán)糾紛，合同糾紛占比高，侵權(quán)糾紛認(rèn)定復(fù)雜；第三，糾紛涉及多個(gè)資本市場(chǎng)主體與眾多投資者，牽涉面廣。近年來，伴隨著證券業(yè)務(wù)與產(chǎn)品的創(chuàng)新以及投資者維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，證券糾紛數(shù)量顯著增加。[8]筆者通過在中國裁判文書網(wǎng)對(duì)案由為“證券糾紛”的案件進(jìn)行檢索，結(jié)果顯示5年內(nèi)案件數(shù)量累計(jì)達(dá)33357起。(2)在“無訟網(wǎng)案例平臺(tái)”檢索案由為“證券糾紛”的案件，所得案件數(shù)量在2015—2019年各年度分別為831起、2666起、6390起、5353起、5137起，整體上呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)。與投資者直接聯(lián)系、密切相關(guān)的證券公司未盡到勤勉義務(wù)以及證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)從業(yè)人員違反執(zhí)業(yè)行為準(zhǔn)則而使得投資者自主權(quán)、公平交易權(quán)等合法權(quán)利受到侵害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。(3)中國裁判文書網(wǎng)檢索結(jié)果中，案由為“證券權(quán)利確認(rèn)糾紛”“證券交易合同糾紛”“金融衍生品種交易糾紛”“證券投資咨詢糾紛”“證券交易代理合同糾紛”“證券托管糾紛”“融資融券交易糾紛”“客戶交易結(jié)算資金糾紛”的案件數(shù)量合計(jì)達(dá)4304起。證券欺詐責(zé)任類案件(包括虛假陳述、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng))占比達(dá)85%，其中證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)也經(jīng)常作為被告出現(xiàn)。此類糾紛中，標(biāo)的數(shù)額50萬以下的糾紛占90%，而糾紛中責(zé)任承擔(dān)及損失計(jì)算等問題的專業(yè)性、復(fù)雜程度并未因?yàn)闃?biāo)的額小而下降，給司法系統(tǒng)造成很大壓力。最高人民法院(以下簡稱“最高法”)于2019年底發(fā)布《全國法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》(法〔2019〕254號(hào))，細(xì)化了賣方金融機(jī)構(gòu)的適當(dāng)性義務(wù)相關(guān)裁判規(guī)則，其主要目的也是更好處理此類糾紛。(4)該紀(jì)要第72至78條，圍繞賣方機(jī)構(gòu)的適當(dāng)性義務(wù)，對(duì)適當(dāng)性義務(wù)的概念界定、承擔(dān)賠償責(zé)任的方式、舉證責(zé)任分配、告知說明義務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與證明標(biāo)準(zhǔn)、賠償數(shù)額認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的要求等事項(xiàng)，都做出了進(jìn)一步的強(qiáng)調(diào)或明確。2018年證監(jiān)會(huì)發(fā)布的“證券期貨糾紛多元化解十大典型案例”中，眾多疑難復(fù)雜糾紛都通過調(diào)解得到化解。[9]證券糾紛調(diào)解機(jī)制憑借其化解證券糾紛高效、專業(yè)的特點(diǎn)，逐步展現(xiàn)出巨大潛力。

1998年頒布的《證券法》(以下簡稱“《證券法》(1998)”)授權(quán)中國證券業(yè)協(xié)會(huì)(以下簡稱“中證協(xié)”)負(fù)責(zé)證券行業(yè)糾紛調(diào)解工作，但相關(guān)制度建設(shè)在隨后的近十年中發(fā)展緩慢。[10]2011年6月，中證協(xié)頒布《中國證券業(yè)協(xié)會(huì)證券糾紛調(diào)解工作管理辦法(試行)》(已廢止)(5)現(xiàn)已被《中協(xié)證券工作辦法》取代。參見本頁腳注⑥。等行業(yè)規(guī)定，對(duì)調(diào)解的組織架構(gòu)、受理范圍、調(diào)解協(xié)議效力、經(jīng)費(fèi)來源及調(diào)解案件的程序進(jìn)行了規(guī)定，旨在“通過說服、疏導(dǎo)、調(diào)和等方式，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成和解，解決證券業(yè)務(wù)糾紛”。(6)參見《證券糾紛調(diào)解工作管理辦法(試行)》第2條。[11]2011年9月，中證協(xié)成立證券糾紛調(diào)解專業(yè)委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究證券糾紛調(diào)解的專業(yè)和重大問題。2012年2月，證券糾紛調(diào)解中心成立，負(fù)責(zé)中證協(xié)糾紛調(diào)解日常組織工作。隨后，中證協(xié)又與地方證券業(yè)協(xié)會(huì)建立了證券糾紛調(diào)解協(xié)作機(jī)制。[12]2016年，中證協(xié)正式頒布《中國證券業(yè)協(xié)會(huì)證券糾紛調(diào)解工作管理辦法》(以下簡稱“《中證協(xié)調(diào)解辦法》”)及《中國證券業(yè)協(xié)會(huì)證券糾紛調(diào)解規(guī)則》(以下簡稱“《中證協(xié)調(diào)解規(guī)則》”)，(7)《中國證券業(yè)協(xié)會(huì)關(guān)于發(fā)布〈中國證券業(yè)協(xié)會(huì)證券糾紛調(diào)解工作管理辦法〉與〈中國證券業(yè)協(xié)會(huì)證券糾紛調(diào)解規(guī)則〉的通知》，中證協(xié)發(fā)[2016]12號(hào)。確立了行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)下，中證協(xié)督促證券公司主動(dòng)化解糾紛，指導(dǎo)地方協(xié)會(huì)就地調(diào)解糾紛和中證協(xié)自主調(diào)解糾紛的 “三位一體”證券糾紛化解工作機(jī)制。

除了行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)的調(diào)解機(jī)制外，證監(jiān)會(huì)主導(dǎo)下設(shè)立的中國證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司(8)中國證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司于2005年8月30日在國家工商總局注冊(cè)成立，屬于由國務(wù)院出資的國有獨(dú)資有限責(zé)任公司，現(xiàn)歸口證監(jiān)會(huì)管理。(以下簡稱“投?；鸸尽?法律事務(wù)部、中證中小投資者服務(wù)中心有限責(zé)任公司(9)該公司采取由中國證監(jiān)會(huì)主導(dǎo)、社會(huì)組織力量積極配合的模式下于2014年12月依法組建成立，屬于證券金融類公益機(jī)構(gòu)，歸口證監(jiān)會(huì)管理。(以下簡稱“投服中心”)糾紛調(diào)解部以及地方證監(jiān)局與地方證券行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合創(chuàng)設(shè)的調(diào)解機(jī)構(gòu)，例如深圳證券期貨糾紛調(diào)解中心(10)深圳證券期貨糾紛調(diào)解中心是由中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)深圳監(jiān)管局和深圳國際仲裁院共同推動(dòng)，由深圳國際仲裁院和深圳市證券業(yè)協(xié)會(huì)、深圳市期貨同業(yè)協(xié)會(huì)和深圳市投資基金同業(yè)公會(huì)共同設(shè)立，經(jīng)深圳市事業(yè)單位登記管理局批準(zhǔn)登記成立的公益性事業(yè)單位法人，接受中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)深圳監(jiān)管局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。(以下簡稱“深圳證券調(diào)解中心”)等機(jī)構(gòu)部門也陸續(xù)開展試點(diǎn)工作，提供調(diào)解服務(wù)。為了提高調(diào)解結(jié)果的執(zhí)行力，最高法和證監(jiān)會(huì)于2016年聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在全國部分地區(qū)開展證券期貨糾紛多元化解機(jī)制試點(diǎn)工作的通知》(以下簡稱“《證券期貨糾紛多元化解機(jī)制試點(diǎn)通知》”)，加強(qiáng)試點(diǎn)地區(qū)人民法院與證券期貨監(jiān)管機(jī)構(gòu)、試點(diǎn)調(diào)解組織之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

截至2018年年末，中國人民大學(xué)糾紛解決研究中心發(fā)布的《證券期貨糾紛多元化解機(jī)制試點(diǎn)工作評(píng)估報(bào)告》(以下簡稱“《報(bào)告》”)顯示，包括中證協(xié)調(diào)解中心、投服中心糾紛調(diào)解部、投?；鸸痉刹?、深圳證券調(diào)解中心在內(nèi)的多家調(diào)解機(jī)構(gòu)受理了大量糾紛，我國證券行業(yè)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)成就顯著。(11)試點(diǎn)已擴(kuò)大至全國大多數(shù)證券期貨糾紛調(diào)解組織，目前證券期貨試點(diǎn)組織55家初步形成覆蓋資本市場(chǎng)各業(yè)務(wù)領(lǐng)域、各省市；截至2017年底共聘任調(diào)解員1613名。截至報(bào)告作出時(shí)(2018年12月)直接受理或受法院委托調(diào)解案件9116件，辦結(jié)率91.33%，調(diào)解成功率81.28%，給付金額14.97億元。參見最高人民法院：《證券期貨糾紛多元化解機(jī)制試點(diǎn)工作評(píng)估報(bào)告(摘要)》。[13]最高法和證監(jiān)會(huì)于2018年年末聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)證券期貨糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)的意見》(以下簡稱 “《意見》”)，總結(jié)了2016年試點(diǎn)以來獲得的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于經(jīng)驗(yàn)的推廣和調(diào)解組織管理、訴調(diào)對(duì)接工作機(jī)制、糾紛多元化解機(jī)制保障落實(shí)提出了新要求。[14]《報(bào)告》和《意見》反映出證券領(lǐng)域多元化糾紛解決機(jī)制雖然取得了一定成就，但證券調(diào)解制度在現(xiàn)實(shí)中仍然存在許多問題亟待解決。[15]

第一，調(diào)解組織功能定位不明確，對(duì)普通投資者的傾斜保護(hù)不足?！吨凶C協(xié)調(diào)解辦法》及《中證協(xié)調(diào)解規(guī)則》對(duì)于證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)之間以及投資者與證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)之間的糾紛不作區(qū)分，適用同一套糾紛解決流程。該規(guī)定忽視了兩種糾紛性質(zhì)上的差異，未考慮到投資者與證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)存在嚴(yán)重信息不對(duì)稱以及能力的差距，對(duì)于保護(hù)普通投資者的功能定位不清晰。

第二，程序分流規(guī)定不健全。中證協(xié)調(diào)解中心、投服中心糾紛調(diào)解部等調(diào)解組織的調(diào)解規(guī)則雖然規(guī)定了“簡易程序”“普通程序”“單方承諾調(diào)解程序”等程序規(guī)則，但在適用條件上缺乏清晰規(guī)定，留給調(diào)解機(jī)構(gòu)很大裁量空間，實(shí)踐中操作混亂。此外，爭議雙方無法選擇適用的程序，缺乏靈活性。

第三，糾紛咨詢、投訴程序與調(diào)解程序銜接機(jī)制不成熟。雖然我國目前為投資者提供了熱線、郵件以及線上投訴咨詢的渠道，但以上機(jī)制與調(diào)解程序銜接仍顯不足。[16]流程脫節(jié)導(dǎo)致無法為投資者提供一站式糾紛解決服務(wù)。現(xiàn)有的銜接機(jī)制在減少耗時(shí)、節(jié)約成本方面還有優(yōu)化空間。

第四，調(diào)解協(xié)議約束力弱，執(zhí)行力不足。證券糾紛調(diào)解協(xié)議在法律性質(zhì)上屬于民事合同，無法直接申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。投資者需要付出額外的成本才能通過公證或者申請(qǐng)法院制作司法調(diào)解書以獲得調(diào)解文書的強(qiáng)制執(zhí)行效力。此外，根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱“《民事訴訟法》”第194條以及《中華人民共和國人民調(diào)解法》(以下簡稱“《人民調(diào)解法》”)第33條規(guī)定，調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)需要雙方提交申請(qǐng)。如果其中一方不配合，司法確認(rèn)很難進(jìn)行。實(shí)踐中，證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)故意違約或拖延行為會(huì)給投資者合法權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p害。針對(duì)調(diào)解協(xié)議約束力低下的問題，一些地區(qū)的證券調(diào)解機(jī)構(gòu)與法院簽署了“訴調(diào)”對(duì)接協(xié)議。[17]然而，目前各地“訴調(diào)”對(duì)接機(jī)制采用的模式不統(tǒng)一、制度建設(shè)不成熟，導(dǎo)致調(diào)解協(xié)議實(shí)際效力受限。[18，19]

針對(duì)上述亟待改進(jìn)的問題，借鑒域外較為成熟的制度經(jīng)驗(yàn)格外重要。日本在本世紀(jì)初的“金融大爆炸”背景下，借鑒西方國家金融申訴專員制度，創(chuàng)設(shè)了獨(dú)特的“指定糾紛解決機(jī)構(gòu)制度”，取得滿意的效果。日本和我國在訴訟文化方面同樣受到儒家文化的影響，無訟的傳統(tǒng)思想占主流，都傾向于通過非訴方式解決爭端。[20，21]在證券訴訟方面，日本也未采用美國式的集團(tuán)訴訟制度[22]，而采用傳統(tǒng)的共同訴訟和單一訴訟方式進(jìn)行。(12)我國無類似于美國的集團(tuán)訴訟制度?！蹲C券法》(2019)中首次確立了證券糾紛的不特定多數(shù)人代表訴訟制度。日本采用傳統(tǒng)的共同訴訟與單一訴訟方式類似。日本設(shè)立“指定糾紛解決機(jī)構(gòu)制度”的重要目標(biāo)之一就是將調(diào)解作為訴訟的補(bǔ)充，減輕法院壓力，同時(shí)提高糾紛化解效率，保護(hù)普通投資者。這一點(diǎn)與我國當(dāng)前面臨司法改革后法院案多人少的困境以及證券訴訟制度的形成背景非常相似。在金融監(jiān)管層面，以間接金融為主的日本在金融綜合化發(fā)展背景下由縱向的“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”向橫向的 “權(quán)利導(dǎo)向型”金融監(jiān)管的法制變遷路徑也與當(dāng)下我國金融監(jiān)管發(fā)展趨勢(shì)有相似性。[23]

制度的成功借鑒乃至移植非常依賴制度生長土壤的適應(yīng)性。我國與日本在訴訟文化背景、證券訴訟機(jī)制構(gòu)建、金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和監(jiān)管發(fā)展等方面存在多維度的相似性，這是其證券市場(chǎng)糾紛調(diào)解機(jī)制尤其值得我國鏡鑒的重要原因。

二、日本證券金融商品斡旋咨詢中心基本情況

(一)日本證券金融商品斡旋咨詢中心的設(shè)立與運(yùn)行現(xiàn)狀

本世紀(jì)初，日本金融業(yè)的投資熱潮導(dǎo)致金融糾紛數(shù)量與日俱增。為化解糾紛，保護(hù)投資者合法權(quán)益，日本2007年修改《金融商品交易法》，導(dǎo)入了“認(rèn)定投資者保護(hù)團(tuán)體”制度。[24]金融廳通過指定批準(zhǔn)特定機(jī)構(gòu)從事金融糾紛解決業(yè)務(wù)，為多元化糾紛解決機(jī)制的創(chuàng)設(shè)提供了基礎(chǔ)。[25]隨后，日本開始設(shè)立橫斷化的、綜合性的金融多元糾紛解決機(jī)構(gòu)，以全面處理金融商品與服務(wù)相關(guān)糾紛。斡旋咨詢中心即為8家“指定糾紛解決機(jī)構(gòu)”之一。斡旋咨詢中心成立于2009年8月24日，并于2010年2月15日獲得金融廳和法務(wù)省指定成為“指定糾紛解決機(jī)構(gòu)”，旨在利用投訴與斡旋相協(xié)調(diào)的糾紛解決機(jī)制，保護(hù)投資者利益，提高糾紛解決效率。[26]

表1 近5年證券金融商品斡旋咨詢中心受案數(shù)量統(tǒng)計(jì)[27]

斡旋咨詢中心業(yè)務(wù)范圍為《金融商品交易法》規(guī)制下的證券、投資信托等金融商品的交易糾紛和投訴處理。表1為近5年來該中心處理投訴與調(diào)解糾紛的數(shù)量統(tǒng)計(jì)，近5年來糾紛受理在波動(dòng)中有所增長，結(jié)案率也十分可觀。

(二)證券金融商品斡旋咨詢中心業(yè)務(wù)范圍

斡旋咨詢中心《投訴處理支持與斡旋業(yè)務(wù)規(guī)程》[28](以下簡稱“《業(yè)務(wù)規(guī)程》”)依據(jù)證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)的類型來確定業(yè)務(wù)范圍。如果證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)所屬類別屬于斡旋咨詢中心業(yè)務(wù)對(duì)象，投資者與該機(jī)構(gòu)之間的糾紛即屬于受理范圍。糾紛解決業(yè)務(wù)對(duì)象主要分為表2所列三類。

表2內(nèi)三類主體的客戶可以向斡旋咨詢中心提交投訴、斡旋申請(qǐng)。投資者免費(fèi)參與咨詢、投訴業(yè)務(wù)，參與斡旋程序則需要根據(jù)標(biāo)的額的不同付出相應(yīng)費(fèi)用。[29]而表內(nèi)三類主體提出斡旋申請(qǐng)，則需要獲得客戶的同意，否則斡旋咨詢中心將拒絕開展斡旋業(yè)務(wù)。

(三)證券金融商品斡旋咨詢中心的管轄與《手續(xù)實(shí)施基本契約》

日本金融多元糾紛解決機(jī)制采用獨(dú)具特色的“半強(qiáng)制性”管轄方式。金融服務(wù)機(jī)構(gòu)必須與至少一家行業(yè)內(nèi)的糾紛解決機(jī)構(gòu)訂立《手續(xù)實(shí)施基本契約》。隨后金融服務(wù)機(jī)構(gòu)須公示與其締約的指定糾紛解決機(jī)構(gòu)，并告知廣大投資者實(shí)施糾紛解決程序的注意事項(xiàng)。一旦有投資者提出斡旋申請(qǐng)，金融服務(wù)機(jī)構(gòu)有義務(wù)參加斡旋程序。截至2019年11月30日，斡旋咨詢中心已與298家證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)締約。[30]

表2 證券金融商品斡旋咨詢中心業(yè)務(wù)開展對(duì)象

①日本《金融商品交易法》以功能將證券業(yè)務(wù)加以分類,將傳統(tǒng)的股票和債券(包括國債、地方債等公債券和企業(yè)債券等各類債券)、新股期權(quán)和權(quán)證、投資信托等有價(jià)證券放在該法第二條第一項(xiàng)中加以規(guī)范定義(共列舉了21類),統(tǒng)稱為“第一項(xiàng)有價(jià)證券”;將該法第二條第二項(xiàng)規(guī)定的包括具有信托受益權(quán)性質(zhì)的有價(jià)證券、特定法人出資者權(quán)益、學(xué)校法人債券、新設(shè)的“集團(tuán)投資方案持股”等統(tǒng)稱為“第二項(xiàng)有價(jià)證券”。據(jù)此,經(jīng)營第一項(xiàng)有價(jià)證券的金融機(jī)構(gòu)被稱為“第一種金融商品交易業(yè)者”,經(jīng)營第二項(xiàng)有價(jià)證券的金融機(jī)構(gòu)被稱為“第二種金融商品交易業(yè)者”。

②5家行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員為一般社團(tuán)法人投資信托協(xié)會(huì)、一般社團(tuán)法人日本證券投資顧問協(xié)會(huì)、日本證券業(yè)協(xié)會(huì)、一般社團(tuán)法人金融期貨交易業(yè)協(xié)會(huì)以及一般社團(tuán)法人第二種金融商品交易業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員。

③參見本頁腳注①。

《手續(xù)實(shí)施基本契約》為斡旋咨詢中心提供的格式合同，其中賦予投資者投訴以及斡旋申請(qǐng)的權(quán)利；確立了證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)包括程序參與、材料提交和尊重調(diào)解結(jié)果并盡力和解在內(nèi)的若干項(xiàng)義務(wù)。如果證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)違反這些義務(wù)，須對(duì)斡旋咨詢中心承擔(dān)違約責(zé)任。斡旋咨詢中心會(huì)公告該違約行為，并有權(quán)向行業(yè)主管機(jī)關(guān)通報(bào)情況。證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)一旦違約，不僅信譽(yù)會(huì)受到極大損害，主管行政機(jī)關(guān)也可能在收到通報(bào)后，對(duì)證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)展開進(jìn)一步調(diào)查甚至作出處罰決定。此種所謂“半強(qiáng)制性管轄”有助于激勵(lì)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)積極主動(dòng)參與糾紛解決，提升糾紛解決效率。[31]

(四)組織架構(gòu)與斡旋委員的選任

斡旋咨詢中心總部設(shè)于東京，在大阪設(shè)置分所。中心理事會(huì)決定具體運(yùn)營事宜；運(yùn)營審議委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督；行政事務(wù)由事務(wù)局負(fù)責(zé)；調(diào)解業(yè)務(wù)由斡旋委員會(huì)開展。中心組織體系結(jié)構(gòu)見圖1。

斡旋咨詢中心斡旋委員會(huì)成員皆擁有5年以上律師實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，精通金融知識(shí)。人選由該中心的運(yùn)營審議委員會(huì)討論后決定，經(jīng)理事會(huì)同意后由理事長聘任。斡旋委員任期一年，期滿可續(xù)聘。截至2019年11月，該中心有38名律師擔(dān)任斡旋委員。[32]

處理具體糾紛時(shí)，中心從斡旋委員名單中選任一人進(jìn)行斡旋。若當(dāng)事人提出斡旋委員與當(dāng)事方存在利害關(guān)系，可提出回避申請(qǐng)。此時(shí)，涉事斡旋委員之外的三名斡旋委員將對(duì)回避申請(qǐng)進(jìn)行審查，以少數(shù)服從多數(shù)原則決定應(yīng)否回避。在各地斡旋咨詢中心斡旋業(yè)務(wù)流程中，調(diào)解權(quán)由負(fù)責(zé)案件的斡旋委員獨(dú)立行使，其他人員均不得干涉，若斡旋咨詢中心領(lǐng)導(dǎo)層有干涉行為，斡旋委員可向中心事務(wù)局報(bào)告，事務(wù)局將采取排除措施。

(五)具體運(yùn)行程序

斡旋咨詢中心《業(yè)務(wù)規(guī)程》規(guī)定了咨詢、投訴和糾紛斡旋程序。投資者可自主選擇，而證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)僅可提出斡旋申請(qǐng)，除啟動(dòng)程序需要獲得投資者同意外，后續(xù)程序與投資者發(fā)起的斡旋程序相同。

1.咨詢和投訴程序

咨詢、投訴業(yè)務(wù)由中心職員負(fù)責(zé)。負(fù)責(zé)人先將申請(qǐng)人的投訴傳達(dá)給相應(yīng)金融機(jī)構(gòu)，要求金融機(jī)構(gòu)提交糾紛涉及的相關(guān)資料，隨后由證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)直接回應(yīng)投資者或由中心代為就糾紛情況進(jìn)行說明。中心也可根據(jù)已獲取的信息敦促經(jīng)營機(jī)構(gòu)誠實(shí)應(yīng)對(duì)投訴，自主與投訴人和解。[34]必要時(shí),中心職員會(huì)就訴訟、調(diào)解等糾紛救濟(jì)措施對(duì)投資者進(jìn)行說明和解釋。投訴程序須在2個(gè)月內(nèi)結(jié)束。

2.斡旋程序

對(duì)未獲解決的投訴，斡旋咨詢中心會(huì)告知當(dāng)事人可選擇斡旋程序。中心采用一人制斡旋委員制度促使當(dāng)事人之間達(dá)成和解協(xié)議或者制作特別調(diào)停案。

斡旋申請(qǐng)流程如圖2所示。斡旋流程始于投資者提出《斡旋申請(qǐng)書》(①A)并遞交相關(guān)資料，由中心決定是否受理。中心決定受理后，便選定斡旋委員負(fù)責(zé)該案件，同時(shí)通知糾紛雙方，并向案涉證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)送達(dá)斡旋申請(qǐng)書、受理通知書(②A)。作為當(dāng)事方的證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)有義務(wù)對(duì)通知進(jìn)行回應(yīng)并提交資料與答辯意見，答辯意見通過中心送達(dá)投資者。證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)亦可以提出斡旋申請(qǐng)(②B)，但需要首先獲得投資者同意(①B)，后續(xù)流程與投資者提出的斡旋程序相同。

斡旋委員在斡旋過程中會(huì)提出和解方案，若當(dāng)事雙方達(dá)成合意，則簽訂和解協(xié)議，案結(jié)事了。如果雙方未達(dá)成和解，斡旋委員將對(duì)雙方進(jìn)行調(diào)查詢問，并基于判例、先例及經(jīng)驗(yàn)制作特別調(diào)停方案。在取得投資者同意的前提下，即使證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)一方不同意，特別調(diào)停方案仍然具有拘束力?！稑I(yè)務(wù)規(guī)程》第39條規(guī)定，即便證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)一方在知曉投資者接受特別調(diào)停方案后的1個(gè)月內(nèi)提起訴訟，其仍須將該特別調(diào)停案所涉及的相當(dāng)于損害賠償額的款項(xiàng)寄存于中心賬戶，旨在防止其利用訴訟拖延調(diào)停方案的執(zhí)行。此外，為了方便投資者，斡旋場(chǎng)所通常位于距離投資者較近的場(chǎng)所。斡旋流程圖示見圖3。

三、日本證券金融商品斡旋咨詢中心的特點(diǎn)

(一)中立性和權(quán)威性

在斡旋咨詢中心建立之前，投資者與金融機(jī)構(gòu)的糾紛主要由證券基金行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。行業(yè)協(xié)會(huì)與其會(huì)員的關(guān)系緊密，難免讓投資者對(duì)其中立性產(chǎn)生懷疑。斡旋咨詢中心為第三方民間行業(yè)團(tuán)體，由主管行政機(jī)關(guān)指定并監(jiān)督，具有獨(dú)立性和中立性。

調(diào)解程序的公正性與中立性很大程度取決于調(diào)解員的構(gòu)成。普調(diào)民事調(diào)解組織雖然具有中立性，但證券金融行業(yè)專業(yè)性強(qiáng)，一般民事調(diào)解組織無法勝任；從業(yè)人員雖然專業(yè)知識(shí)豐富，但往往和行業(yè)關(guān)系密切、存在利益沖突，難以保持中立性。斡旋咨詢中心的斡旋委員非該機(jī)構(gòu)職員，亦非證券從業(yè)人員，而是享有獨(dú)立地位并具有金融專業(yè)背景的律師。這在人員構(gòu)成上有利于斡旋的中立性與權(quán)威性，可以增強(qiáng)普通投資者參與斡旋的信心。

(二)對(duì)證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)施加單方面的義務(wù)，調(diào)解協(xié)議執(zhí)行力強(qiáng)

傳統(tǒng)調(diào)解程序完全基于雙方自愿開展，不具有強(qiáng)制性。《手續(xù)實(shí)施基本契約》規(guī)定，只要投資者提出申請(qǐng)，證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)須依照約定承擔(dān)參與投訴、斡旋程序，并履行其相應(yīng)合作義務(wù)。這些義務(wù)不僅約束了證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)的行為，而且增強(qiáng)了斡旋結(jié)果權(quán)威性、執(zhí)行力。普通投資者受到傾斜保護(hù)，對(duì)于是否參與斡旋，以及對(duì)于是否接受斡旋結(jié)果是有選擇權(quán)，仍然享有調(diào)解制度靈活的優(yōu)勢(shì)。

(三)費(fèi)用較低，程序周期短

斡旋咨詢中心的運(yùn)營費(fèi)用主要由證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)承擔(dān)。證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)須支付年金，每次利用該制度時(shí)再繳納一筆使用費(fèi)；普通投資者則免費(fèi)使用中心的咨詢以及投訴業(yè)務(wù)，僅在申請(qǐng)斡旋程序時(shí)根據(jù)標(biāo)的數(shù)額支付2000到50000日元不等的小額申請(qǐng)費(fèi)，相比于民事訴訟而言[35]，節(jié)省了大量費(fèi)用。

斡旋咨詢中心專業(yè)化優(yōu)勢(shì)有助于提高糾紛解決效率，與民事訴訟解決證券糾紛相比，斡旋咨詢中心能夠在更短時(shí)間內(nèi)解決糾紛。普通民事訴訟流程僅一審程序平均耗時(shí)達(dá)1年以上，[36]而斡旋咨詢中心的投訴業(yè)務(wù)能夠在2個(gè)月內(nèi)獲得解決，斡旋則可在4個(gè)月內(nèi)結(jié)束。

(四)保密性與信息披露

保密性是調(diào)解的重要特征。斡旋咨詢中心《業(yè)務(wù)規(guī)程》第47條詳細(xì)規(guī)定了保密規(guī)則，不僅可以避免泄露證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)商業(yè)信息，降低其參加斡旋程序而引發(fā)信譽(yù)受損的可能性，也消除了顧客對(duì)隱私泄露的顧慮。

證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)必須披露其簽署的《手續(xù)實(shí)施基本契約》，確保投資者知曉如何解決潛在糾紛。斡旋咨詢中心職員事前會(huì)就糾紛解決流程對(duì)投資者作出充分說明。中心在每個(gè)季度公布糾紛處理情況，包括糾紛類別、投資者情況、商品種類、糾紛概要、解決結(jié)果等內(nèi)容。中心官網(wǎng)持續(xù)更新糾紛解決情況年報(bào)，包括咨詢、投訴、斡旋案件數(shù)量、結(jié)案情況等。充分的信息披露減少了斡旋過程中信息不對(duì)稱造成的負(fù)面影響，使得普通投資者即便沒有律師輔助，仍然能夠順利解決糾紛。

四、可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)和我國證券糾紛調(diào)解機(jī)制的優(yōu)化

(一)對(duì)弱勢(shì)投資者傾斜保護(hù)、行業(yè)內(nèi)統(tǒng)合的證券糾紛調(diào)解規(guī)則與機(jī)構(gòu)

證券糾紛專業(yè)性強(qiáng)，普通投資者財(cái)力、糾紛處理能力、信息獲取能力上相較于證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)處于明顯劣勢(shì)。傳統(tǒng)調(diào)解機(jī)制僅提供程序上平等的權(quán)利與義務(wù)，無法在實(shí)質(zhì)上保護(hù)普通投資者。日本的金融法制在本世紀(jì)初呈現(xiàn)出向“權(quán)利導(dǎo)向型”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，在證券糾紛調(diào)解制度上則體現(xiàn)為對(duì)普通投資者權(quán)利的傾斜保護(hù)，值得借鑒。

我國證券調(diào)解機(jī)構(gòu)對(duì)普通投資者的傾斜保護(hù)不足。投服中心《中證中小投資者服務(wù)中心調(diào)解規(guī)則》僅在第8條“受案范圍”和第7章第3節(jié)規(guī)定的“單邊承諾調(diào)解”中對(duì)普通投資者與糾紛對(duì)象(上市公司、證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)等)作區(qū)分規(guī)定，除此之外一律用“當(dāng)事人”指代雙方，也未體現(xiàn)出對(duì)投資者的傾斜保護(hù)?！蹲C券法》(2019)增設(shè)“投資者保護(hù)”專章，第88條到第95條詳細(xì)規(guī)定了投資者保護(hù)相關(guān)規(guī)則，反映出我國金融法制關(guān)注重點(diǎn)逐漸從金融穩(wěn)定轉(zhuǎn)向市場(chǎng)健康發(fā)展與重視投資者權(quán)利機(jī)制并舉的動(dòng)向。其94條賦予普通投資者“絕對(duì)調(diào)解權(quán)”，規(guī)定普通投資者提出調(diào)解請(qǐng)求的，證券公司不得拒絕。然而，該條文屬于框架性規(guī)定，并沒有對(duì)證券糾紛調(diào)解程序和實(shí)體問題作進(jìn)一步規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。

鏡鑒日本斡旋咨詢中心的經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)將普通投資者、證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)之間的爭議與證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)相互之間的糾紛區(qū)分對(duì)待。具體而言，我國可以在尊重現(xiàn)有分業(yè)經(jīng)營與機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式下，制定與《人民調(diào)解法》相協(xié)調(diào)、以保護(hù)普通投資者為目標(biāo)的特別規(guī)范或者制定傾斜保護(hù)證券金融產(chǎn)品消費(fèi)者的調(diào)解規(guī)范或示范規(guī)則，以便給予普通投資者傾斜保護(hù)，同時(shí)也能夠通過此類規(guī)則協(xié)調(diào)目前凌亂繁多的證券糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)。傾斜保護(hù)可以具體體現(xiàn)在強(qiáng)制參與調(diào)解義務(wù)、證據(jù)材料提交義務(wù)、解釋說明義務(wù)，投資者對(duì)最終調(diào)解結(jié)果的單方否決權(quán)以及程序上對(duì)時(shí)間、費(fèi)用的限制等方面。

在金融創(chuàng)新與混業(yè)經(jīng)營趨勢(shì)下，事前監(jiān)管難免存在漏隙，建立覆蓋范圍更廣的事后糾紛解決機(jī)制能夠填補(bǔ)投資者保護(hù)上的縫隙。日本立法者也曾考慮建立覆蓋整個(gè)金融行業(yè)的糾紛解決機(jī)構(gòu)，以全面保護(hù)金融產(chǎn)品投資者。[37]考慮到其分業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)狀以及制度建立各方面協(xié)調(diào)的問題，日本并未直接創(chuàng)設(shè)統(tǒng)一整個(gè)金融市場(chǎng)的糾紛解決機(jī)構(gòu)，而是在各個(gè)行業(yè)內(nèi)設(shè)立橫斷化、統(tǒng)合式的指定糾紛解決機(jī)構(gòu)。我國金融行業(yè)與日本面臨類似的分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營的轉(zhuǎn)向，即便要建立一步到位的統(tǒng)合式糾紛解決機(jī)構(gòu)，中國“一行兩會(huì)”為核心的“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”模式也使得這一目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。因此我國同樣需要從實(shí)際出發(fā)，現(xiàn)階段可重點(diǎn)發(fā)揮影響力較強(qiáng)的中小投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)例如投服中心等機(jī)構(gòu)的作用，將投服中心的糾紛解決部門打造為證券投資行業(yè)內(nèi)覆蓋范圍廣、業(yè)務(wù)綜合化的統(tǒng)合式調(diào)解組織，避免投資者在面對(duì)紛繁復(fù)雜證券金融產(chǎn)品糾紛維權(quán)無緒。

(二)證券糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)屬性及調(diào)解員構(gòu)成

日本斡旋咨詢中心為特定非營利事業(yè)法人，設(shè)立目的與職能單一，資金來源社會(huì)化，獨(dú)立性強(qiáng)；中心經(jīng)由金融廳、法務(wù)省指定并持續(xù)接受監(jiān)督，具有權(quán)威性。獨(dú)立性能夠確保調(diào)解工作的中立，而權(quán)威性能夠增強(qiáng)投資者的信任與接受度，兩者都是我國優(yōu)化證券糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)組織建設(shè)必須考慮的要素。

現(xiàn)階段，我國采取的是混合機(jī)制：一方面推進(jìn)調(diào)解機(jī)制的中立化，另一方面，監(jiān)管部門在合理范圍內(nèi)對(duì)調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，未對(duì)調(diào)解機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)化和獨(dú)立化改造。目前，投服中心、投?；鸸臼亲C監(jiān)會(huì)直屬的有限責(zé)任公司法人，具有半官方的色彩；中證協(xié)調(diào)解中心為中證協(xié)下設(shè)機(jī)構(gòu)，兼具行業(yè)自律和行政監(jiān)管的混合特點(diǎn)。這些機(jī)構(gòu)均符合調(diào)解機(jī)構(gòu)的權(quán)威性特征，但欠缺中立性。有學(xué)者提出投保機(jī)構(gòu)應(yīng)該有獨(dú)立的地位以保障投資者維權(quán)不受政治資源的干預(yù)，否則可能出現(xiàn)“奉旨維權(quán)”或“奉旨不維權(quán)”的局面。[38]上海、浙江等地區(qū)也曾展開對(duì)證券調(diào)解市場(chǎng)化運(yùn)作的探索，期望能夠建立更為中立、市場(chǎng)化運(yùn)作的糾紛調(diào)解機(jī)制。[39]

《證券法》(2019)對(duì)證券糾紛調(diào)解采取的仍然是混合機(jī)制，主要原因有以下幾種。首先，證券糾紛調(diào)解承載著保護(hù)普通和散戶證券投資者的職能，屬于特殊商事調(diào)解。證券糾紛調(diào)解市場(chǎng)化意味著其經(jīng)費(fèi)來源于證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)支付的服務(wù)費(fèi)用，調(diào)解機(jī)構(gòu)受利益驅(qū)使很可能會(huì)作出有利于金主的決定，不符合保護(hù)普通投資者的初衷。其次，將調(diào)解服務(wù)作為一項(xiàng)產(chǎn)品提供給當(dāng)事人，其定價(jià)(服務(wù)收費(fèi))通?；谠摍C(jī)構(gòu)產(chǎn)生糾紛的數(shù)量、標(biāo)的、復(fù)雜程度、處理時(shí)長等，逐利性會(huì)驅(qū)使調(diào)解機(jī)構(gòu)故意將投資者的糾紛作復(fù)雜化處理。程序上的復(fù)雜化傾向違背迅速、便捷處理糾紛的目標(biāo)。再者，即使上述弊端實(shí)屬多慮，從目前投資者接受程度來看，受到政府監(jiān)管部門指定或者背書的機(jī)構(gòu)在投資者心目中更有權(quán)威性。[4]證券糾紛往往涉眾甚廣，倘若倉促推進(jìn)證券糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化，一旦出現(xiàn)調(diào)解不公或者難以控制的群體性事件，則容易導(dǎo)致整個(gè)機(jī)制名譽(yù)破產(chǎn)，從而不利于該機(jī)制的推廣?；谏鲜鲈颍艿阶C監(jiān)會(huì)監(jiān)督，財(cái)產(chǎn)上具有一定獨(dú)立性的非營利機(jī)構(gòu)能夠較好保持權(quán)威性、中立性，實(shí)現(xiàn)投資者保護(hù)的目標(biāo)，而投服中心等投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)的定位恰好滿足上述條件。《證券法》(2019)排他性地授權(quán)投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行客戶與證券機(jī)構(gòu)之間的調(diào)解工作也正是出于上述考慮。有鑒于我國證券市場(chǎng)發(fā)展的現(xiàn)狀，增設(shè)機(jī)構(gòu)不是發(fā)展的方向，加強(qiáng)投服中心等投保機(jī)構(gòu)內(nèi)部糾紛解決部門的組織建設(shè)，落實(shí)發(fā)揮投保機(jī)構(gòu)的調(diào)解職能，才是立法確定的路徑。

調(diào)解員選任對(duì)于調(diào)解制度尤為重要，完善調(diào)解員選任機(jī)制，有助于保證調(diào)解員的獨(dú)立性和中立性。以中證協(xié)調(diào)解中心調(diào)解員組成為例，來源于證券公司的專家調(diào)解員占大多數(shù)，其次為地方協(xié)會(huì)會(huì)員，再次為律師。[40]調(diào)解人員來源集中于證券公司，投資者難免會(huì)質(zhì)疑其中立性。日本斡旋咨詢中心的斡旋委員身份中立，具有金融知識(shí)背景，能夠?qū)m紛的關(guān)鍵點(diǎn)與解決方式有更恰當(dāng)?shù)陌盐?，?duì)證券金融商品勸誘等行為能夠進(jìn)行合理的判斷，在保證專業(yè)性的同時(shí)不損害調(diào)解的中立性。[5]借鑒此做法，我國證券糾紛調(diào)解組織應(yīng)當(dāng)調(diào)整證券糾紛調(diào)解委員的名單，提高專業(yè)性、獨(dú)立性強(qiáng)的律師、高校教授等所占的比重。同時(shí)，為避免上級(jí)管理層對(duì)于調(diào)解員施加影響，在程序規(guī)則上需要確保調(diào)解員對(duì)其負(fù)責(zé)的調(diào)解案件的控制權(quán)和決定權(quán)。

(三)證券糾紛調(diào)解方案的達(dá)成與程序分流

在調(diào)解過程中，信息不對(duì)稱以及訴求目標(biāo)上的差距經(jīng)常從中作梗，導(dǎo)致案件久拖不決，造成所謂“調(diào)成難”問題，使本身就處于弱勢(shì)地位的投資者陷入被動(dòng)。對(duì)此，投服中心設(shè)置了單邊承諾調(diào)解程序，規(guī)定了證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)事先承諾參加調(diào)解、事中缺席調(diào)解不影響程序進(jìn)行、事后調(diào)解結(jié)果的單邊效力等規(guī)則，以促使調(diào)解的達(dá)成。(13)《中證中小投資者服務(wù)中心單邊承諾調(diào)解細(xì)則(試行)》第2條規(guī)定：單邊承諾調(diào)解是指證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)、資本市場(chǎng)其他主體承諾由投服中心根據(jù)糾紛事實(shí)和相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件、自律規(guī)則及行業(yè)慣例等提出調(diào)解建議，若投資者采納該建議，證券期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)或資本市場(chǎng)其他主體應(yīng)按照該建議與投資者簽署調(diào)解協(xié)議并履行的調(diào)解方式。在此規(guī)則基礎(chǔ)上，投服中心又進(jìn)一步設(shè)立小額速調(diào)機(jī)制，規(guī)定一定金額范圍內(nèi)的糾紛采用更迅速的流程，要求證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)無條件接受調(diào)解結(jié)果。[41]由于單邊承諾規(guī)則適用條件不明確，而小額速調(diào)機(jī)制的覆蓋面十分有限，數(shù)額未達(dá)到小額速調(diào)標(biāo)準(zhǔn)的案件通常無法發(fā)揮單邊承諾調(diào)解規(guī)則的優(yōu)勢(shì)?！吨凶C協(xié)調(diào)解規(guī)則》規(guī)定了“簡易程序”和“普通程序”，但缺乏程序分流的具體規(guī)定，使得調(diào)解機(jī)構(gòu)擁有很大裁量空間，增加了投資者尋求救濟(jì)的不確定性。

日本證券金融商品斡旋咨詢中心調(diào)解程序在整體上類似于“單方承諾調(diào)解”，未區(qū)分“簡易程序”和“普通程序”。但是其區(qū)分“調(diào)解”和“特別調(diào)停”以及根據(jù)標(biāo)的額收費(fèi)的程序分流思路值得鏡鑒?；凇睹袷略V訟法》關(guān)于簡易程序和小額糾紛解決程序的規(guī)定，筆者提出兩點(diǎn)改進(jìn)建議。第一，對(duì)于案件標(biāo)的未達(dá)到小額速調(diào)機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)的投資者，賦予其采用小額速調(diào)機(jī)制的選擇權(quán)。如果證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)默認(rèn)或無異議，則可通過小額速調(diào)機(jī)制解決，進(jìn)而擴(kuò)大單邊承諾調(diào)解規(guī)則的適用，解決“調(diào)成難”問題。第二，目前投服中心小額速調(diào)程序的金額標(biāo)準(zhǔn)為1萬元?？紤]到全國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不統(tǒng)一，以及幣值波動(dòng)可能性，可在不同地區(qū)適用不同標(biāo)準(zhǔn)，以各省、自治區(qū)、直轄市上年度就業(yè)人員年平均工資百分之兩百以下的適用小額速調(diào)程序。

(四)證券糾紛調(diào)解協(xié)議執(zhí)行力

調(diào)解制度的劣勢(shì)在于調(diào)解協(xié)議效力弱。我國證券調(diào)解制度中，調(diào)解機(jī)構(gòu)簽字蓋章的調(diào)解協(xié)議效力僅相當(dāng)于民事合同，調(diào)解機(jī)構(gòu)缺乏強(qiáng)制手段保障調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行。[42]投資者雖然可以通過公證、司法確認(rèn)等辦法增強(qiáng)協(xié)議的法律效力，但前者需要額外支付公證費(fèi)用;對(duì)于后者，根據(jù)《民事訴訟法》和《人民調(diào)解法》規(guī)定，法院需要作出民事裁定，確認(rèn)協(xié)議有效后才賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力。(14)參見《民事訴訟法》(2017年修訂)第194條；《人民調(diào)解法》第33條。司法確認(rèn)需要當(dāng)事人雙方共同申請(qǐng)，又給投資者權(quán)利的實(shí)現(xiàn)增加了額外步驟。[43]我國部分地區(qū)證券調(diào)解機(jī)構(gòu)與法院簽署了“調(diào)訴”對(duì)接協(xié)議，示范判決制度也在逐步推進(jìn)，旨在簡化流程，增強(qiáng)調(diào)解協(xié)議執(zhí)行力。然而“調(diào)訴”銜接和示范判決制度意味著國家司法力量介入社會(huì)化糾紛解決機(jī)制，這不僅無法節(jié)約司法資源，也會(huì)降低調(diào)解的靈活性。

針對(duì)上述現(xiàn)狀，調(diào)解機(jī)構(gòu)可事先與證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)簽署《合作協(xié)議》并加重證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)的違約責(zé)任。在調(diào)解過程中，如果證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)無故缺席程序、不履行調(diào)解協(xié)議，調(diào)解機(jī)構(gòu)可以依據(jù)《合作協(xié)議》追究證券機(jī)構(gòu)責(zé)任?！逗献鲄f(xié)議》應(yīng)賦予普通投資者寬泛的選擇權(quán)。如果投資者選擇接受調(diào)解方案，那么該調(diào)解方案將對(duì)糾紛雙方產(chǎn)生約束力。如果投資者拒絕參與程序或接受調(diào)解結(jié)果，其仍可選擇包括訴訟在內(nèi)的其他方式來解決該糾紛。

日本斡旋咨詢中心有權(quán)對(duì)證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)不遵守斡旋結(jié)果的行為進(jìn)行公告、通報(bào)，能夠形成軟性約束，激勵(lì)證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)尊重調(diào)解結(jié)果?！蹲C券期貨糾紛多元化解機(jī)制試點(diǎn)通知》第17條僅對(duì)證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)拒不履行和解、調(diào)解協(xié)議的行為進(jìn)行規(guī)制，未規(guī)定不參與調(diào)解、不配合調(diào)解的情形；對(duì)于無正當(dāng)理由拒不履行和解、調(diào)解協(xié)議的后果也僅為納入資本市場(chǎng)誠信數(shù)據(jù)庫，懲戒效果不強(qiáng)。我國的相關(guān)規(guī)則可授權(quán)調(diào)解組織在證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)存在多次不配合調(diào)解程序或者無正當(dāng)理由不履行調(diào)解結(jié)果時(shí)，向行業(yè)協(xié)會(huì)或者向證監(jiān)會(huì)通報(bào)，并同時(shí)對(duì)證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)進(jìn)行公示批評(píng)。

(五)證券糾紛投訴和調(diào)解銜接

我國證券投資者可通過“12386”熱線進(jìn)行投訴、咨詢、建議等，亦可向證券監(jiān)管部門進(jìn)行信訪。(15)2013年9月6日，證監(jiān)會(huì)發(fā)布了《中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)公告》([2013]35號(hào))，開通了免費(fèi)的“12386”證監(jiān)會(huì)熱線。在總結(jié)熱線5年運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2018年10月22日，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于“12386”中國證監(jiān)會(huì)服務(wù)熱線運(yùn)行有關(guān)事項(xiàng)的公告》([2018]32號(hào))，進(jìn)一步突出熱線公益服務(wù)定位。然而以上渠道與調(diào)解、訴訟缺乏良好銜接機(jī)制。如果糾紛無法通過上述某個(gè)渠道解決，受訴機(jī)關(guān)需要將案件分流給其他糾紛處理程序。這意味著，投訴者需要重復(fù)提交資料、進(jìn)行事實(shí)陳述。由于缺乏對(duì)接機(jī)制，熱線受理工作人員也無法針對(duì)性地提出下一步糾紛解決辦法，給投資者徒增許多不便。(16)中證協(xié)正積極與證監(jiān)會(huì)就行業(yè)調(diào)解機(jī)制和“12386”投資者投訴熱線受理機(jī)制的對(duì)接工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，但是上述協(xié)調(diào)僅局限于信息溝通協(xié)調(diào)，尚未形成有效的對(duì)接機(jī)制。對(duì)此，我國可以借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，完善一站式糾紛解決服務(wù)體系，在調(diào)解機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置投訴受理部門；如果已經(jīng)內(nèi)設(shè)投訴接受部門，則需要加強(qiáng)投訴與調(diào)解兩部門之間的有機(jī)銜接。(17)例如投服中心內(nèi)設(shè)法律部負(fù)責(zé)投訴咨詢工作，又設(shè)有糾紛解決部負(fù)責(zé)處理糾紛調(diào)解。對(duì)于投訴或咨詢，可以先由調(diào)解機(jī)構(gòu)普通工作人員處理，對(duì)于無法解決并進(jìn)入調(diào)解流程的案件，由專業(yè)調(diào)解人員進(jìn)行調(diào)解程序，使得調(diào)解制度資源得到合理配置。

(六)證券糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)運(yùn)行信息定期披露

日本斡旋咨詢中心通過年報(bào)、季報(bào)等披露調(diào)解實(shí)施狀況，增強(qiáng)投資者對(duì)調(diào)解機(jī)制的了解與信任感，擴(kuò)大了機(jī)構(gòu)的影響力，也便于公眾對(duì)于該項(xiàng)制度的監(jiān)督。借鑒該經(jīng)驗(yàn)，我國在建立證券糾紛調(diào)解機(jī)制機(jī)構(gòu)時(shí)應(yīng)提高信息公示披露水平、加大宣傳力度以便獲得投資者信任，這也有助于對(duì)投資者的教育。

五、結(jié)語

從《證券法》(1998)授予中證協(xié)調(diào)解職能起至《證券法》(2019)在立法層面規(guī)定證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)參與調(diào)解義務(wù)，我國的證券糾紛調(diào)解制正在得到逐步優(yōu)化。對(duì)日本證券金融商品斡旋咨詢中心的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析、比較與鏡鑒，可以彌補(bǔ)我國證券調(diào)解機(jī)制在投資者傾斜保護(hù)機(jī)制、程序分流、程序銜接、調(diào)解協(xié)議執(zhí)行力等方面的短板，發(fā)揮證券調(diào)解機(jī)制在糾紛化解中的作用。調(diào)解機(jī)制本身是多元化糾紛解決機(jī)制的一部分，我國仍需要將調(diào)解機(jī)制與股東代表訴訟機(jī)制、示范訴訟制度、代表人訴訟制度等結(jié)合，完善對(duì)普通投資者保護(hù)的制度性維權(quán)網(wǎng)絡(luò)體系，以此推動(dòng)我國的證券市場(chǎng)良性發(fā)展。