存廢之爭(zhēng)再起，公積金何去何從

南方周末記者 周小鈴

2020年4月19日，西安城北的一家樓盤(pán)開(kāi)售，咨詢(xún)者眾多。公積金貸款仍為首套房提供有力支持。

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★在某媒體發(fā)起的微博投票中，1.2萬(wàn)網(wǎng)友不同意取消公積金，0.4萬(wàn)人同意，0.1萬(wàn)人無(wú)所謂。高贊評(píng)論是建議取消房貸利息，以及建議允許沒(méi)有限制地取出公積金。

“公積金當(dāng)初設(shè)計(jì)時(shí)最大的問(wèn)題，就是沒(méi)有預(yù)期到中國(guó)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化?！?/p>

恰恰是公積金的所有者——“個(gè)人”，沒(méi)有任何話語(yǔ)權(quán)，也沒(méi)辦法決定這筆錢(qián)該如何使用。

2020年2月12日，原全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員、現(xiàn)任中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長(zhǎng)黃奇帆發(fā)文稱(chēng)，需要對(duì)四個(gè)方面加快改革，其中之一是“取消企業(yè)住房公積金制度”。

4月16日，黃奇帆再度撰文細(xì)論此事，認(rèn)為公積金是社會(huì)公共福利系統(tǒng)的階段性產(chǎn)物，應(yīng)該取消，為企業(yè)減負(fù)，同時(shí)把公積金變?yōu)槟杲穑诵輹r(shí)劃歸個(gè)人。

4月30日，格力電器董事長(zhǎng)兼總裁董明珠表述贊同取消公積金。這代表了許多企業(yè)的意愿，取消公積金會(huì)降低企業(yè)負(fù)擔(dān)。

此后，前財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉也在一次會(huì)議中表示，公積金的繳費(fèi)率是單位和個(gè)人各5%-12%，合計(jì)最高到24%，“現(xiàn)在是可以緩繳，我認(rèn)為以后可以降到5%，就是關(guān)于之前取消公積金的觀點(diǎn)我也是同意的?！?/p>

這些觀點(diǎn)激起了網(wǎng)友的爭(zhēng)議，在某媒體發(fā)起的一項(xiàng)微博投票中，1.2萬(wàn)網(wǎng)友不同意取消公積金，0.4萬(wàn)人同意，0.1萬(wàn)人無(wú)所謂。高贊評(píng)論是建議取消房貸利息，以及建議允許沒(méi)有限制地取出公積金。

“三贏”設(shè)計(jì)

1984年，上海市區(qū)的人均居住面積5平方米，意味著一家三口要蝸居在15平米的小房子里，過(guò)著逼仄局促的生活。從上海統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)看，上海市人均居住面積（包括公房、私房）從4平方米漲到5平方米，整整用了16年時(shí)間。

上海市公積金方案起草者、上海社科院研究員戴曉波那一年剛從復(fù)旦大學(xué)畢業(yè)，分配至上海市計(jì)劃委員會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所工作。他接到的第一個(gè)課題就是住房商品化。四年后，全國(guó)啟動(dòng)住房改革，戴曉波擔(dān)任上海住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的方案組組長(zhǎng)，希望推動(dòng)解決上海人的住房問(wèn)題。

時(shí)任上海市市長(zhǎng)朱镕基提出，可否增加100萬(wàn)平方米的住房建設(shè)，因政府資金緊張，唯有通過(guò)住房改革來(lái)進(jìn)行融資。經(jīng)測(cè)算，建設(shè)資金缺口為8億元。

方案組先后提出提高租金、銷(xiāo)售住房等方案回籠資金，但這都需要老百姓的“口袋”來(lái)支撐。這兩個(gè)方案落空后，“第三條路”理所當(dāng)然就是解決老百姓的資金問(wèn)題，“（老百姓）有了錢(qián)才能談房子”。

1990年3月，在朱镕基的提議下，上海市政府正式成立一個(gè)由17人組成的住房問(wèn)題研究小組，戴曉波任小組成員。在朱镕基帶領(lǐng)市政府代表團(tuán)訪問(wèn)中國(guó)香港和新加坡之后，建議以公積金為突破口來(lái)解決老百姓的資金問(wèn)題。同年5月，住房問(wèn)題研究小組包括戴曉波在內(nèi)的5名成員前往中國(guó)香港和新加坡，借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)。

該小組的考察成果形成了《上海市住房制度改革實(shí)施方案》，于1991年5月正式在上海實(shí)施。核心思想可以用“推行公積金，購(gòu)房買(mǎi)債券，提租給補(bǔ)貼，買(mǎi)房給優(yōu)惠，建立房委會(huì)”來(lái)概括。戴曉波任上海公積金中心的資金處處長(zhǎng)，他認(rèn)為公積金制度對(duì)于國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人來(lái)說(shuō)，是“三贏”。

由于上海正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的階段，員工工資不包含住房資金，房子由政府或企業(yè)分配，租住的房子租金也很便宜。公積金制度調(diào)和了當(dāng)時(shí)分房者與未分房者之間的“矛盾”。對(duì)于已分到房的人，可以用公積金把房子買(mǎi)下來(lái)，沒(méi)有房子的人則可以借公積金貸款買(mǎi)房。

對(duì)于當(dāng)時(shí)的企業(yè)而言，發(fā)放公積金亦可以減輕為員工解決住房的壓力。戴曉波回憶，當(dāng)時(shí)上海民營(yíng)企業(yè)較少，三獨(dú)（獨(dú)立發(fā)薪、獨(dú)立法人、獨(dú)立納稅）企業(yè)有12萬(wàn)戶(hù)，包括一些外資企業(yè)。由于外資企業(yè)的雇傭關(guān)系不穩(wěn)固，無(wú)法像中國(guó)企業(yè)那樣為員工蓋房子，公積金制度恰好能為他們解困。

對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，戴曉波列舉，之前那五句話的方案中，前四句話都為政府融到了錢(qián)。其中公積金融到五個(gè)億，發(fā)放債券融到兩個(gè)億，租金提高一倍后收回一個(gè)億，出售公房后，房管局也省去了養(yǎng)護(hù)、管理成本，減少了虧損。

當(dāng)時(shí)，上海公租房所有權(quán)屬于國(guó)家，使用權(quán)屬于個(gè)人。“政府只擁有名義上的所有權(quán)，而公民個(gè)人卻可以享受使用權(quán)、處置權(quán)、交易權(quán)，以及產(chǎn)權(quán)所帶來(lái)的收益?！惫e金制度推行后，讓上海市民得以購(gòu)置屬于自己的產(chǎn)權(quán)明晰的房子，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與使用權(quán)的有效結(jié)合。

1991年，上海市人均居住面積為6.7平方米。公積金制度實(shí)行6年后的1996年，上海市人均居住面積增加到8.7平方米。1994年，上海公積金中心還在全國(guó)率先進(jìn)行公積金個(gè)人購(gòu)房抵押貸款，而后中國(guó)建設(shè)銀行和其他銀行才陸續(xù)跟進(jìn)開(kāi)設(shè)個(gè)人住房抵押商業(yè)貸款業(yè)務(wù)。

利益分化

上海所實(shí)施的公積金制度，雖推動(dòng)解決了城市勞動(dòng)者的住房問(wèn)題，但后期也由于管理過(guò)嚴(yán)而“失去活力”。

戴曉波在任期間，公積金管理中心的權(quán)限極大，“（中心）可以用這筆錢(qián)給老百姓貸款、買(mǎi)房，可以把錢(qián)貸給企業(yè)幫老百姓建房，也可以買(mǎi)國(guó)庫(kù)券、債券保值增值?！?/p>

當(dāng)時(shí)，很多地方的公積金中心將錢(qián)投資在商品房或債券中，但由于各地公積金中心管理水平參差不齊，因此也出現(xiàn)了分化。1997年，東南亞爆發(fā)金融危機(jī)，波及世界，各地公積金中心因此遭遇投資風(fēng)險(xiǎn)，有些城市公積金中心甚至出現(xiàn)被券商、開(kāi)發(fā)商騙錢(qián)的情況。

“買(mǎi)了‘空債券的公積金不僅拿不到錢(qián)，財(cái)政還得賠錢(qián)?！贝鲿圆ㄕf(shuō)，“空債券”指的是，當(dāng)時(shí)券商手頭并無(wú)債券，卻以開(kāi)具保管單來(lái)銷(xiāo)售債券的做法。一旦券商無(wú)法兌現(xiàn)保管單，公積金中心就只能認(rèn)栽。

此后，1999年，住房公積金管理?xiàng)l例中規(guī)定，將公積金管理中心職責(zé)內(nèi)的“保值、增值”改為“保值、歸還”，限制其權(quán)力。2002年修訂的公積金條例中，更明確規(guī)定了各地公積金中心由建設(shè)主管部門(mén)、財(cái)政部和中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管。

然而，政府有關(guān)部門(mén)代管后，地方政府權(quán)力過(guò)大，又使“公積金”成為地方“小金庫(kù)”之憂(yōu)。

據(jù)公開(kāi)報(bào)道，2010年，住建部公布，北京、天津、重慶、唐山等28個(gè)城市，作為利用公積金貸款支持保障房建設(shè)的試點(diǎn)城市。

2013年3月，中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)研究所研究員王利娜接受南方周末記者采訪時(shí)也表示，按照財(cái)政部規(guī)定，公積金的增值收益扣除管理費(fèi)用后，全部充作政府財(cái)政的保障房補(bǔ)充資金，混淆公積金的產(chǎn)權(quán)歸屬，“這個(gè)資金到底姓‘公還是姓‘私？”

由公積金產(chǎn)生的利益分化不僅存在于政府部門(mén)、機(jī)構(gòu)之間，還存在于繳存群體中。

比如，壟斷行業(yè)職工的公積金繳納比重高于其他行業(yè)職工，造成收入分配不均；公積金賬戶(hù)存款收益率低，跑不贏通脹；在日漸高漲的房?jī)r(jià)下，公積金貸款杯水車(chē)薪，中低收入者依舊買(mǎi)房難等。

2015年，公積金條例時(shí)隔十三年再次修訂。對(duì)比2002年修訂版，南方周末記者發(fā)現(xiàn)，新修訂版限制繳存基數(shù)為上年城市單位平均工資的60%到3倍之間，繳存比例不高于12%，不低于5%。對(duì)公積金繳存人也放寬了公積金提取條件。同時(shí)，規(guī)定公積金收益不再用作保障性住房的補(bǔ)充資金或貼息。

“中央出臺(tái)公積金修訂條例，是為了規(guī)避公積金風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)也約束了公積金的活力?！贝鲿圆ㄕf(shuō)。

回想起這些年來(lái)公積金制度的發(fā)展，戴曉波感嘆，“公積金當(dāng)初設(shè)計(jì)時(shí)最大的問(wèn)題，就是沒(méi)有預(yù)期到中國(guó)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化?！钡J(rèn)為，諸多不公平現(xiàn)象背后是土地制度和戶(hù)籍制度，歸咎于公積金是不合理的。

存廢之爭(zhēng)

在公積金制度運(yùn)行的近三十年里，對(duì)于“廢除公積金”的提議，陳杰已司空見(jiàn)慣。陳杰是上海交通大學(xué)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心主任，2006年回國(guó)任教后，一直參與、見(jiàn)證公積金制度發(fā)展。

在他的印象中，公積金存廢問(wèn)題從2006年至2020年，起碼已有過(guò)三波討論。這三波討論中，“廢除公積金”的支持者所持主要觀點(diǎn)是為企業(yè)減負(fù)。

此外，理由還包括公積金支持職工購(gòu)房作用不明顯，公積金制度導(dǎo)致繳存人資產(chǎn)貶值，拉大社會(huì)貧富差距以及公積金管制制度的本身缺陷等。

站在企業(yè)的角度來(lái)說(shuō)，取消公積金肯定會(huì)減輕負(fù)擔(dān)，特別是中小企業(yè)，“肯定是希望能少則少，更愿意把‘四金都取消掉。”

上海一家技術(shù)外包公司的創(chuàng)始人告訴南方周末記者，上海規(guī)定個(gè)人和企業(yè)需要各出7%作為公積金，企業(yè)負(fù)擔(dān)很重，員工實(shí)際到手也比看上去少，存入公積金賬戶(hù)能產(chǎn)生多少收益，又說(shuō)不清楚。

有學(xué)者以2018年為例，計(jì)算公積金發(fā)放個(gè)人住房貸款余額占整個(gè)個(gè)人住房貸款余額不足20%，并以此認(rèn)為，當(dāng)前老百姓債務(wù)主要是商業(yè)貸款，未來(lái)有望以商業(yè)貸款代替公積金貸款。

但根據(jù)《全國(guó)住房公積金2018年年度報(bào)告》，當(dāng)年發(fā)放的個(gè)人住房貸款中，中、低收入群體占96%，首套住房貸款占86%，144（含）平方米以下普通住房占89%，住房公積金貸款重點(diǎn)支持中低收入職工購(gòu)買(mǎi)首套普通住房，當(dāng)年公積金提取總額高于住房公積金繳存總額的60%。

陳杰分析，“從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，公積金的利用程度還是比較高的”。繳存公積金的人可以享受到企業(yè)繳納的另一半福利，用于貸款首付，也可以提取用于沖貸款月付、租房支出和裝修等。他補(bǔ)充道，一旦取消公積金，企業(yè)本身就沖著“減負(fù)”去的，自然不會(huì)再發(fā)放福利。除非是在勞動(dòng)力市場(chǎng)具備競(jìng)爭(zhēng)力的勞動(dòng)者，才會(huì)得到企業(yè)的福利不變“承諾”。

廣東一家少兒培訓(xùn)機(jī)構(gòu)創(chuàng)始人向南方周末記者稱(chēng)，取消公積金確實(shí)會(huì)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，但若換成企業(yè)年金，比例跟公積金差別不大。

在陳杰的調(diào)查中，部分支持取消的職工，要么是已用過(guò)公積金，之后也不需要用的人，要么是基本沒(méi)有可能買(mǎi)房子的人。但共同點(diǎn)都是認(rèn)為錢(qián)放在公積金賬戶(hù)，收益很低，還不如放在自己手里。

對(duì)此，陳杰認(rèn)為，如何讓大家愿意把錢(qián)放在公積金賬戶(hù)里，核心任務(wù)在于如何解決公積金賬戶(hù)收益率太低的問(wèn)題。

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南方周末記者 周小鈴

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他注意到，收益率相較之前已有提高，也做過(guò)一些嘗試增加收益。但依據(jù)客觀邏輯，大家之所以能夠享受到低息貸款，本質(zhì)上是因?yàn)槿谫Y成本夠低。提高公積金賬戶(hù)的存款利率跟“低存低貸”的內(nèi)在邏輯存在矛盾。

而戴曉波認(rèn)為，低貸與低息之間不存在必然聯(lián)系。公積金賬戶(hù)的存款利息由央行制定。假設(shè)公積金繳存100億，50億保證低息，剩下50億可尋求更高收益，把利息分給存款用戶(hù)?！叭绻栈貋?lái)的錢(qián)全都用于貸款，那肯定是低息低貸，但現(xiàn)在沒(méi)貸出去的那部分，不是給銀行做貢獻(xiàn)了么？”

推行初期，由于公積金中心是事業(yè)單位，需找一家金融機(jī)構(gòu)代管，戴曉波將公積金這筆龐大的存款業(yè)務(wù)交給銀行。如今，再想把這筆公積金拿出來(lái)交由基金公司、證券公司、保險(xiǎn)公司管理已不容易?！叭绻彦X(qián)拿走，這筆存款就跟銀行沒(méi)有關(guān)系了?！?/p>

在這一情況下，恰恰是公積金的所有者——“個(gè)人”，沒(méi)有任何話語(yǔ)權(quán)，也沒(méi)辦法決定這筆錢(qián)該如何使用。

走向何方？

在討論“公積金存廢”問(wèn)題時(shí)，公積金制度改革的方向也被反復(fù)論述。

早在2013年，戴曉波接受南方周末記者采訪時(shí)就表示，公積金改革應(yīng)朝著新加坡式的社會(huì)基金、公共資金轉(zhuǎn)變，打通住房、養(yǎng)老、教育等功能，公積金作為私人賬戶(hù)由社會(huì)與市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行公共管理。

新加坡的公積金制度創(chuàng)立初期，是為了解決勞動(dòng)者的養(yǎng)老問(wèn)題。由于外資在新加坡投資設(shè)廠，新加坡政府要求外資企業(yè)為員工設(shè)立公積金，是為了在外資離開(kāi)后，員工手里還能留下一筆養(yǎng)老錢(qián)。但養(yǎng)老對(duì)于當(dāng)時(shí)的年輕人來(lái)說(shuō)，還太遙遠(yuǎn)。時(shí)任新加坡總理李光耀同意讓年輕人拿著這筆錢(qián)買(mǎi)房，隨后公積金的使用又?jǐn)U展到教育和醫(yī)療。

陳杰在2008年曾主持國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)的“國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)住房公積金制度改革”課題，重點(diǎn)負(fù)責(zé)“國(guó)際經(jīng)驗(yàn)”部分。他發(fā)現(xiàn)，新加坡是一個(gè)低稅收、低福利國(guó)家，福利主要靠社會(huì)互助。而中國(guó)不同，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房都涉及跨部門(mén)整合，“多少用在教育，多少用在住房，多少用在養(yǎng)老，都有配比?！?/p>

戴曉波也認(rèn)為，如果公積金改革仍把選擇權(quán)交到利益部門(mén)的手里，那一定難以協(xié)調(diào)，各機(jī)構(gòu)會(huì)爭(zhēng)相瓜分公積金。因此，政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)非常重要。

以黃奇帆為代表的一種觀點(diǎn)認(rèn)為發(fā)展企業(yè)年金是更好的解決方案。企業(yè)年金，指的是企業(yè)為職工在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。根據(jù)第一財(cái)經(jīng)報(bào)道，企業(yè)年金建立14年以來(lái)，只覆蓋了不到10%的企業(yè)參保職工，兩千多萬(wàn)人，且主要集中于大型和壟斷性國(guó)企。

北京市房地產(chǎn)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)趙秀池教授則反對(duì)將公積金轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)基金或企業(yè)年金。在她看來(lái)，公積金的使命并未完成，租房的人需要提取公積金償還房貸或支付房租，而年金、基金都無(wú)法做到隨時(shí)支取，且不具備法律強(qiáng)制力，企業(yè)交付份額也沒(méi)有保障。

她對(duì)南方周末記者補(bǔ)充，相較企業(yè)年金，公積金更有可能覆蓋全部職工。應(yīng)該把公積金像“五險(xiǎn)”一樣落實(shí)。公積金制度的核心問(wèn)題在于覆蓋面不夠，覆蓋面提高，就能在一定程度上縮小貧富差距。

陳杰認(rèn)為住房公積金取消不可行，社會(huì)動(dòng)蕩太大，陡然轉(zhuǎn)為社會(huì)基金也不現(xiàn)實(shí)，但可探索打通年金的道路。比如前十五年，公積金賬號(hào)主要為職工解決住房問(wèn)題，繳存滿(mǎn)十五年后，個(gè)人可自行決定將錢(qián)轉(zhuǎn)到年金賬號(hào)作為補(bǔ)充養(yǎng)老金，根據(jù)自身投資需求選擇不同風(fēng)險(xiǎn)收益的投資，這也符合“先住房，后養(yǎng)老”的個(gè)人財(cái)務(wù)生命周期。

戴曉波也認(rèn)為，公積金制度改革的走向并非簡(jiǎn)單的公積金還是企業(yè)年金的問(wèn)題，而是如何探索兩者合并，“不論制度怎么結(jié)合，都需要擇其對(duì)老百姓有利的方向來(lái)設(shè)計(jì)，把選擇權(quán)交還給個(gè)人?！?/p>

而對(duì)于企業(yè)在三者間的作用，三位專(zhuān)家均表示，企業(yè)確有減負(fù)需要，但也不該損害職工利益。陳杰說(shuō)，“企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)必要的社會(huì)責(zé)任，‘五險(xiǎn)一金都是企業(yè)社會(huì)責(zé)任的體現(xiàn)。”