黨中央決策議事協(xié)調機構制度的歷史變遷和新時代發(fā)展

[摘? ?要] 黨中央決策議事協(xié)調機構制度是黨對重大工作的領導體制機制的重要組成部分。完善黨中央決策議事協(xié)調機構制度，不僅是實現國家治理體系和治理能力現代化的現實需求，也是完善黨內法規(guī)體系的重要內容。在制度發(fā)展的歷程中，黨中央決策議事協(xié)調機構制度體現了現代國家治理的一般規(guī)律，不斷適應著黨的執(zhí)政思維和領導方式的實踐需要。制度變遷邏輯影響著黨中央決策議事協(xié)調機構制度的新時代發(fā)展，應當據此對這一制度進行相應完善。

[關鍵詞] 黨中央決策議事協(xié)調機構;制度變遷;黨內法規(guī)

[中圖分類號] D220? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2020）05-0042-10

《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》）指出，加強黨對各領域各方面工作領導，是深化黨和國家機構改革的首要任務。作為此次深化黨和國家機構改革的重大創(chuàng)舉，“黨中央決策議事協(xié)調機構”這一重大概念豐富了黨和國家決策體系，是黨治國理政的政治經驗和決策智慧的體現。圍繞黨中央決策議事協(xié)調機構形成的制度和規(guī)范，是黨對重大工作的領導體制機制的重要組成部分，是黨內法規(guī)制度建設的重要內容。健全黨中央決策議事協(xié)調機構制度，不僅是深化黨和國家機構改革的法治實踐，更是為加強黨對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領導提供了關鍵制度依據。但相比黨中央決策議事協(xié)調機構制度建設的迫切需要，相關理論研究在時效性和全面性上稍顯滯后。一方面，現有研究成果多以領導小組作為研究對象，不能適應黨中央決策議事協(xié)調機構的新時代發(fā)展。另一方面，多數研究成果仍以議事協(xié)調機構的視角研究領導小組，不能體現新的歷史方位下部分黨中央議事協(xié)調機構被賦予決策權的時代意涵。本文以黨中央決策議事協(xié)調機構制度為研究對象，遵循歷史分析方法的一般思路，通過梳理黨中央決策議事協(xié)調機構制度的歷史發(fā)展，分析歷史發(fā)展脈絡中的演變邏輯，進而為這一制度的新時代發(fā)展提供參考路徑。

一、黨中央決策議事協(xié)調機構制度的變遷歷史

黨中央決策議事協(xié)調機構誕生于黨的十八大以來的新的歷史時期，脫胎于黨中央原議事協(xié)調機構，由《決定》提出、經《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》）而細化。制度變遷的歷史分析應當注意兩個方面。一方面，就整體性的歷史演進而言，盡管黨中央決策議事協(xié)調機構同黨中央議事協(xié)調機構存在很大差別，但選擇黨中央決策議事協(xié)調機構制度分析的歷史區(qū)間應當始于黨中央議事協(xié)調機構①。理由主要有二：其一，黨中央決策議事協(xié)調機構由黨中央議事協(xié)調機構演化而來，只有全面分析黨中央議事協(xié)調機構的歷史演變，才能完整呈現黨中央決策議事協(xié)調機構制度變遷的歷史邏輯，才能準確揭示新時代背景下設立和調整黨中央決策議事協(xié)調機構的必要性。其二，黨中央決策議事協(xié)調機構的運行規(guī)律也要吸取議事協(xié)調機構運行的歷史經驗和教訓，這同樣來源于對歷史的全面梳理。另一方面，作為黨治國理政的方式，歷史分析的時間坐標應當重點定位在黨取得政權以后。在此之前的具有類似性質的議事協(xié)調機構，不宜作為分析對象。總體而言，黨中央決策議事協(xié)調機構制度先后經歷了醞釀與探索期、確立與調整期、穩(wěn)定與創(chuàng)新期。

（一）醞釀與探索期

1949年至1957年前后，黨中央議事協(xié)調機構以黨中央層面的小組為代表，尚未形成制度化趨勢。一方面，這些機構成立數量不多且名稱不一②。有學者將20世紀50年代至60年代初期的中央各工作部視為中央領導小組的前身[1] 21。另一方面，這些機構的設立和運作具有較大靈活性。如有的是黨中央根據黨和國家領導人的提議設立，有的是黨中央指示設立，有的是黨中央與國務院聯(lián)合發(fā)文設立③。機構召開會議的時間也因事而定。這一時期成立的議事協(xié)調機構多為領導某一領域某一項臨時性工作而設立，在工作完成后便予以撤銷，雖然設立以及運行靈活性較大，但仍為之后這一制度的形成和發(fā)展奠定了一定的實踐基礎。

（二）確立與調整期

1958年黨的八屆四中全會結束后，黨中央發(fā)布《關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》，決定成立財經、政法、外事、科學、文教等5個小組，并指出這些小組直屬于中央政治局和書記處，確立了其與黨中央之間的關系。這是黨中央首次以正式通知的形式在黨和國家層面設立領導某一領域工作的議事協(xié)調機構。有學者指出，此5個小組便是后來中央領導小組的前身，并將此視為中央領導小組這類議事協(xié)調機構進入我國國家治理體系的標志[2]。此后，黨中央為領導某一領域的工作而設立議事協(xié)調機構性質的領導小組逐步成為常態(tài)。尤其是改革開放以后，面對千頭萬緒的國家任務，中央領導小組較多設立，其中一些還延續(xù)了較長時間，有的至今尚在發(fā)揮舉足輕重的作用。這一時期黨中央議事協(xié)調機構的發(fā)展逐步形成制度化趨勢，并為其后一段時期基本格局的形成奠定了一定的基礎④。

總體而言，以中央領導小組為代表的黨中央議事協(xié)調機構呈現出數量增加和類型擴張的特點，在發(fā)揮重要功用的同時，亦造成了一些問題。隨著黨的十三大以后中央機構經歷較大規(guī)模的調整，黨中央議事協(xié)調機構逐漸被納入機構改革的視野[3]。1987年12月，黨中央就中央機構改革作出決定，《關于黨中央、國務院機構改革方案的報告》指出：“撤銷與國務院職能部門重疊的領導小組和辦事機構;……明確直屬工作機構的職能，精簡內部人員?！贝撕?，黨中央對議事協(xié)調機構進行了持續(xù)調整，將一些與國務院部門職能重疊的議事協(xié)調機構撤銷或并入國務院，將一些職能重疊的議事協(xié)調機構合并或合署辦公。此外，一些議事協(xié)調機構的辦公室也被撤銷，具體事務由黨中央辦事機構或國務院職能部門承擔。

（三）穩(wěn)定與創(chuàng)新期

經過改革開放之后的發(fā)展，黨中央議事協(xié)調機構制度實踐進一步豐富和成熟，逐步形成了較為穩(wěn)定的格局。1993年黨的十四屆二中全會《關于黨政機構改革的方案》指出了當時的12個中央議事性質的委員會或領導小組，并認為在黨內設立這樣的領導小組是必要的。其后，一些新的中央領導小組得以設立，與前述12個議事機構共同形成了黨中央議事協(xié)調機構的基本格局⑤。

在穩(wěn)步運轉的同時，黨中央議事協(xié)調機構制度的創(chuàng)新依然在深入。尤其是黨的十八大以來，黨中央議事協(xié)調機構的分化和整合趨勢逐步顯現⑥。黨中央議事協(xié)調機構的分化趨勢體現為在兩方面。一方面，黨中央議事協(xié)調機構的設立、運行和終結呈現出分化趨勢。例如有學者便指出了中央領導小組存在的4種運行模式，不同模式的機構呈現不同的運作規(guī)律⑦。另一方面，一些負責重大方面工作的議事協(xié)調機構的功能逐漸無法滿足治國理政的實踐需要，于是在常規(guī)議事協(xié)調功能的基礎上逐步開始被賦予決策權，進而產生了新的組織類型⑧。這體現在一些早期僅作為黨中央議事機構的黨組織逐步轉變成作為黨中央決策議事協(xié)調機構的過程[4]。黨中央議事協(xié)調機構的整合趨勢體現為：黨中央決策議事協(xié)調機構的設立對其他方面的議事協(xié)調機構的運行產生了一定影響。如中央全面依法治國領導小組和中央全面深化改革領導小組的運行便需要整合各個領域其他議事協(xié)調機構的功能，以形成更廣闊領域內的合力。而這一趨勢隨著黨的十九屆三中全會通過《方案》而顯得更加明晰，一些較高層次的中央領導小組被組建為委員會，作為黨中央決策議事協(xié)調機構。而如何使其他方面的議事協(xié)調機構同黨中央決策議事協(xié)調機構的設立調整相銜接，也成為新時代必須重點研究的問題。

二、黨中央決策議事協(xié)調機構制度的發(fā)展邏輯

黨中央決策議事協(xié)調機構制度經過不斷的發(fā)展和完善，已經形成了較為科學的運作規(guī)律，形成了規(guī)范化和程序化的鮮明趨勢。作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨中央決策議事協(xié)調機構制度體現了鮮明的中國特色和中國智慧。同時，特殊性寓于普遍性，黨中央決策議事協(xié)調機構的制度功能發(fā)揮符合現代國家治理的一般規(guī)律，這構成了制度存續(xù)的正當性基礎和必要性基礎。作為黨治國理政的有效手段，黨中央決策議事協(xié)調機構制度還需要不斷適應黨的執(zhí)政思維和領導方式的變化，這構成了制度變遷的內在邏輯和發(fā)展動力。

（一）黨中央決策議事協(xié)調機構的制度發(fā)展源于現代國家治理的一般規(guī)律

現代國家治理的一般規(guī)律是，任何國家治理部門均無法獨立實現對宏大國家任務的有效管理和控制，如遇涉及面廣的綜合性任務，則必須多部門統(tǒng)籌協(xié)調。在處理綜合性國家任務方面，議事協(xié)調機構具有常規(guī)治理部門所不兼?zhèn)涞穆毮苄院蜋C動性，可以有效提高事務處理的效率。故而，現代國家的治理體系中一直存在著議事協(xié)調機構性質的組織，一些具有成熟經驗的國家還圍繞議事協(xié)調機構的運作形成了一系列法律規(guī)范，具有較為完善的制度化保障⑨。這已經成為現代國家治理的有效組織手段和制度手段。

1949年以后，隨著國家秩序的逐步恢復，黨中央為實現對社會力量的進一步全面整合以便更高效地完成發(fā)展社會經濟等國家任務，建立起計劃經濟體制，并相應形成“條塊分割”的管理體制。這一體制的積極意義無需贅言，但它最終導致錯綜復雜的權力交叉格局的形成，使國家治理資源出現分散趨勢，進而導致黨和國家組成部門在面對一項涉及面廣的任務時顯得捉襟見肘。這一困境的根源在于，在部門分割管理的政治結構下，部門間分工較細，單個部門的權力和資源有限。這一困境隨著社會經濟的不斷發(fā)展而顯得更為突出。尤其在是改革開放初期，社會經濟事務林林總總，新的公共議題層出不窮，黨中央在這一時期設立了許多議事協(xié)調機構以作為對“條塊分割”管理體制的補充和救濟。而隨著計劃經濟體制逐步過渡到市場經濟體制，以及改革開放以來各項工作積累了許多經驗和教訓，黨中央議事協(xié)調機構也隨之作出相應調整。

現代國家治理的一般規(guī)律奠定了黨中央決策議事協(xié)調機構制度變遷的根本動力。這一過程可以理解為：在主導社會主義現代化建設進程中，處于執(zhí)政黨地位的中國共產黨通過設立議事協(xié)調性質的組織，以應對綜合性國家任務對部門分割管理政治結構的不適應。

（二）黨中央決策議事協(xié)調機構的發(fā)展體現黨執(zhí)政思維的轉變

黨中央決策議事協(xié)調機構的制度發(fā)展歷史的一個鮮明特征是呈現出較為明顯的制度化、規(guī)范化、程序化趨勢。這一趨勢歸因于黨執(zhí)政思維的與時俱進，具體而言即黨善于運用法治思維治國理政，在執(zhí)政過程中以憲法法律為依據，遵循憲法法律的基本精神，全面貫徹落實憲法法律的各項規(guī)定，并運用憲法法律理論及規(guī)范解決執(zhí)政過程中的各類問題。

1949年后的一段時期，我國的法制水平尚不高，法治觀念尚不強，法治的重要性尚不突出。在此影響下，黨中央議事協(xié)調機構的設立并無特定程序，運作亦無顯性特征，制度化和規(guī)范化程度較低。在積累了一定的經驗和教訓后，黨將法治的作用提高到全新的高度，將建設社會主義法治國家納入到國家任務中來。這一時期，黨中央議事協(xié)調機構設立較為頻繁，已經逐漸從一種非正式的習慣和規(guī)范演變?yōu)橄鄬Ψ€(wěn)定和較為成熟的制度，設立、運行、終結均逐漸“有規(guī)可循”[5]。1993年，黨中央一些主要議事協(xié)調機構出現在黨的十四屆二中全會《關于黨政機構改革的方案》中。由此，黨中央議事協(xié)調機構同其他黨的機構一道，逐步被納入機構改革軌道之中，制度化進程上升到新的臺階。2004年，《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》指出：“按照黨總攬全局、協(xié)調各方的原則，改革和完善黨的領導方式。規(guī)范各類領導小組和協(xié)調機構，一般不設實體性辦事機構?！边@一決策總結了黨中央議事協(xié)調機構的實踐經驗，也為黨中央議事協(xié)調機構未來的政治實踐提供了路徑指導。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視法治建設，法治思維對黨中央議事協(xié)調機構的影響持續(xù)深入。黨的十九大更是提出加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系的重大部署。這使得黨中央議事協(xié)調機構的制度化、規(guī)范化、程序化更有規(guī)可循，也奠定了黨中央決策議事協(xié)調機構的設立基礎?！稕Q定》要求“建立健全黨對重大工作的領導體制機制”，并進一步明確黨中央決策議事協(xié)調機構的權屬、職能、工作范圍和機構設置，對制度發(fā)展產生了重大影響。繼而，《方案》將若干中央領導小組調整為黨中央決策議事協(xié)調機構，進一步健全了黨中央決策議事協(xié)調制度⑩。隨著黨內法規(guī)制度建設的不斷深入，一些黨內法規(guī)對黨中央決策議事協(xié)調機構的權責予以規(guī)定，體現了黨中央決策議事協(xié)調機構的規(guī)范化，是法治思維影響制度變遷的最新成果。

（三）黨中央決策議事協(xié)調機構的發(fā)展體現黨的領導方式的調整

作為黨對重大工作的領導體制機制中的重要一環(huán)，黨的領導方式的演變對黨中央決策議事協(xié)調機構制度產生了極為重要的影響11。1949年以來，黨的執(zhí)政方式經歷了幾個時期的變遷，黨和國家機構聯(lián)系的方式存在著顯著的不同。在不同時期內，黨中央決策議事協(xié)調機構制度也經歷了分期變遷，機構設立路徑、職能、工作范圍等都存在較為明顯的差異性。

新中國建立初期以黨代政的形成在當時是必須的選擇[6]。這一時期，黨在國家治理體系中的角色是治理主體，直接參與國家事務的決策與執(zhí)行。具體到黨中央議事協(xié)調機構的政治實踐，主要影響有三：其一，相對于設立于中央政府，黨中央議事協(xié)議機構大多設立于黨內。如前文所述1958年設立的財經、政法、外事、科學、文教等5個小組，這5個小組為黨的機構，分別領導對應各自領域的具體工作，均對黨中央負責。其二，中央領導小組的職能除頂層設計、總體布局外，還包括具體部署，權限已超出一般議事協(xié)調機構或決策議事協(xié)調機構享有的權力。前述5個小組便是很好的例證，“大政方針和具體部署，都是一元化的，黨政不分”[7] 268-269。其三，黨中央議事協(xié)調機構的工作范圍除涵蓋加強黨的領導所必需的政治統(tǒng)治和意識形態(tài)控制領域外，還包括經濟調節(jié)、經濟監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、公共服務等領域12。

改革開放以后，黨的領導方式開始克服黨政不分、以黨代政帶來的不利影響，強調黨和國家機構在職能上的適度分開。在領導方式轉變的背景下，黨中央議事協(xié)調機構經歷了較大的調整。主要表現在：其一，職能范圍限縮。經濟調節(jié)、經濟監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、公共服務等領域的議事協(xié)調機構數量減少。原由議事協(xié)調機構管理的行政事務逐步轉由中央政府有關部門管理。具體表現為，一部分原屬于黨中央的議事協(xié)調機構被撤銷，恢復設立于中央政府13。其二，權責逐步限縮至頂層設計、總體布局等，不再享有對黨和國家具體事務的執(zhí)行權。

1989年起，黨政關系展現了黨政相互嵌入與融合的努力[8]。新型黨政關系的探索與磨合一直在進行。王岐山同志指出，“在黨的領導下，只有黨政分工、沒有黨政分開”[9]。在黨的執(zhí)政方式轉變背景下，黨政部門必須在職能上分工、在載體上分開。但黨又不能完全和政權分開，要對政權進行適當的領導，要組織或監(jiān)督政府[10]。遵循上述黨的領導思路，《決定》指出，深化黨和國家機構改革要“以推進黨和國家機構職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點”，而其中的“協(xié)同”便是“要有統(tǒng)有分、有主有次”。由此，黨中央決策議事協(xié)調機構體現出三點特征。其一，黨中央決策議事協(xié)調機構同國家機構職能邊界更加清晰。由于黨政機構職能分工明確，黨組織不再重復覆蓋屬于政府職能覆蓋的事務領域，職能更加側重于政治領導和意識形態(tài)控制，不再擁有具體執(zhí)行權。其二，黨中央決策議事協(xié)調機構的權責范圍更加明確。一般的中央議事協(xié)調機構的職能是負責組織協(xié)調、推動和督促有關部門相關工作，匯總掌握相關動態(tài)，協(xié)調處置重大突發(fā)事件，研究有關重大問題，提出對策建議等。而黨中央決策議事協(xié)調機構主要負責頂層設計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進，在中央政治局及其常委會領導下開展工作，享有相應的獨立決策權。其三，黨中央決策議事協(xié)調機構的設立更注重統(tǒng)籌黨政職能部門。多個黨中央決策議事協(xié)調機構將辦事機構設在相關國務院組成部門，這種統(tǒng)籌設置黨政職能部門的做法既能夠提升黨的領導能力，又能夠提升政府執(zhí)行能力，推進建立起高效的決策執(zhí)行體系。

三、黨中央決策議事協(xié)調機構制度的新時代發(fā)展路徑

黨中央決策議事協(xié)調機構制度的歷史發(fā)展遵循著現代國家治理的一般規(guī)律，體現了黨的執(zhí)政思維和領導方式的轉變。制度發(fā)展的歷史邏輯既塑造了黨中央決策議事協(xié)調機構制度今日的整體面貌，也奠定了這一制度在新時代發(fā)展的宏偉藍圖。站在新的歷史方位，應當善于利于和改造歷史規(guī)律，不斷使黨中央決策議事協(xié)調機構制度與時俱進，同治國理政實踐相適應。

（一）黨中央決策議事協(xié)調機構制度體現黨的全面領導

傳統(tǒng)的制度分析精在宏觀層面，重于分析不同國家的制度形態(tài)，輕于解釋不同國家的制度環(huán)境與制度差異性之間的因果關系，這不利于比較研究的理論延展和實踐應用[11]。黨中央決策議事協(xié)調機構制度既源于現代國家治理的一般規(guī)律，也根植于中國特色社會主義政黨政治實踐和政黨法治實踐。

黨的領導是我國國家治理體系的最大優(yōu)勢和鮮明特征。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。黨和國家的各項工作，都必須在黨的領導下開展。加強黨的全面領導，就是要進一步加強黨的宏觀性、綜合性、整體性、方向性領導[12]。黨中央決策議事協(xié)調機構的設立體現了加強黨的全面領導的鮮明趨勢。在未來發(fā)展中，應厘清黨中央決策議事協(xié)調機構與國家機關之間的關系。政黨主治原則貫穿在國家治理體系中。政黨在政治上以及憲法、法律中獲得既定領導地位，對國家權力構架可產生決定性、支配性影響，成為建立和運用民主的主要力量[13] 195。黨中央決策議事協(xié)調機構制度究其本質是黨對重大工作的領導體制機制的有機組成部分。面對國家的成長和成熟，政黨應當保持其權力與國家權力之間的均衡狀態(tài)。因此，有必要繼續(xù)審視黨中央決策議事協(xié)調機構同人大、政府、政協(xié)、審判機關、檢察機關、監(jiān)察機關之間的關系。在堅持黨的領導的前提下，既要保證黨中央令行禁止和工作高效，又要保證國家機關依法依章履行職能、開展工作。

（二）黨中央決策議事協(xié)調機構制度的規(guī)范建構

在深化依法治國實踐的當下，黨中央決策議事協(xié)調機構制度的法治化程度尚需加深。一方面，實踐主義構成中國特色社會主義憲法的基本品格[14]。任何將黨的組織排除在外的憲法理論均不能描繪出我國國家治理體系的全部面貌。憲法中“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”條款規(guī)定的黨的領導必須進一步法定化才能直接對國家治理體系產生直接影響和合法效力。另一方面，作為黨的領導制度安排，黨中央決策議事協(xié)調機構的組織樣態(tài)和運行程序也需要通過黨內法規(guī)固定。黨內法規(guī)與國家法律分治不同的領域，實際上是黨政職能分工在規(guī)范層面的體現。綜合而言，可以從國家法律和黨內法規(guī)兩大體系分別對黨中央決策議事協(xié)調機構制度展開規(guī)范建構。

1. 國家法律體系的規(guī)范建構。事實上，按照不同的國家事務領域完全區(qū)分黨政職能是不可能的。作為國家治理體系中的重要一環(huán)，應當考慮通過規(guī)范部分重要領域的法律賦予黨中央決策議事協(xié)調機構相應的權能，探索富有中國特色的混合憲制模式[15]。在國防、國家安全、教育等一些特定的領域，國家法律已以原則性條款規(guī)定了黨組織相應的職權。而在國家安全領域，黨中央決策議事協(xié)調機構的法律地位也得到明確?！吨腥A人民共和國國家安全法》規(guī)定了堅持中國共產黨對國家安全工作的領導的一般原則，同時規(guī)定了“中央國家安全領導機構”的職權。這些條款確認了黨中央國家安全委員會的法律地位和職責，突破了此前除憲法外國家法律不直接明文規(guī)定黨的領導的立法慣例[16]。黨的十八大以前，法律對黨的領導地位規(guī)定一般比較模糊，但是黨的領導又存在于政治實踐中，回避現實只能造成理論與實踐的分野。通過全國人大針對特定領域的立法確定的“黨的領導”原則，可以使黨中央決策議事協(xié)調機構在特定領域獲得法定領導權。但在立法過程中需要嚴格界分可以規(guī)定黨組織權責的領域，以免造成黨政不分的后果。至于對所涉及的黨對特定領域工作的領導、黨的組織機構等內容如何表述，是可以解決的立法技術性問題[17]。

2. 黨內法規(guī)體系的規(guī)范建構。既然國家法律賦予了黨組織在特定領域的權責，但又不能就黨的事務作出具體規(guī)定，那么就宜由黨內法規(guī)按照國家法律規(guī)定的法律地位和職責，相應地以黨內法規(guī)的形式制定組織法規(guī)，確定這類黨組織的組織構成和議事規(guī)則。目前，直接規(guī)定黨中央決策議事協(xié)調機構的黨內法規(guī)十分少見，現有規(guī)范多以規(guī)定議事協(xié)調機構為主，未能體現黨中央決策議事協(xié)調機構的獨特屬性。

首先，作為黨組織，黨中央決策議事協(xié)調機構必須遵循黨內法規(guī)規(guī)定的黨組織的一般規(guī)則。黨章必須成為黨中央決策議事協(xié)調機構的根本遵循。黨章是最根本的黨內法規(guī)，黨章體現的精神、規(guī)定的原則、設置的黨的組織制度均適用于黨中央決策議事協(xié)調機構，黨章構成其議事規(guī)則、會議制度、設立以及撤銷、職權范圍的基本依據。其次，作為議事協(xié)調機構，黨中央決策議事協(xié)調機構應當遵循議事協(xié)調機構的一般規(guī)則。如《中國共產黨工作機關條例（試行）》第5條對議事協(xié)調機構辦事機構的設立作出規(guī)定，這一規(guī)定同樣適用于黨中央決策議事協(xié)調機構。對于黨中央決策議事協(xié)調機構負責的事項，可以交由現有工作機關牽頭協(xié)調或者建立協(xié)調配合機制解決的，不另設常設辦事機構。再者，作為擁有一定獨立決策權的機構，黨中央決策議事協(xié)調機構在遵循黨組織和議事協(xié)調機構一般規(guī)定的同時，也應當遵循特殊規(guī)定。這就要求黨內法規(guī)體系對這類特殊議事協(xié)調機構的決策程序和決策權限作出規(guī)定。

（三）黨中央決策議事協(xié)調機構制度在黨政分工背景下的發(fā)展

不斷提高黨的執(zhí)政能力和領導水平，既要避免完全的以黨代政，又要避免片面的黨政分開。在堅持黨的領導這一原則的指導下，必須使黨政職能分界合理化。具體表現在黨中央決策議事協(xié)調機構制度完善中，首先便是要明確黨中央決策議事協(xié)調機構職能范圍。其次，引導超越職能范圍或已無法充分發(fā)揮職能的其他方面的議事協(xié)調機構有序延續(xù)或終結。

1. 明確黨中央決策議事協(xié)調機構職能范圍。黨中央決策議事協(xié)調機構的職能來源于相關規(guī)范或是黨中央相關決定和通知。如《決定》指出：“優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調機構，負責重大工作的頂層設計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進?！边@一部署明確了黨中央決策議事協(xié)調機構的職能。通過明確黨中央決策議事協(xié)調機構的職能，一方面可以理順黨政關系，優(yōu)化黨的領導方式，提升黨的執(zhí)政能力，另一方面又可加強黨在政治和思想上的領導。但仍需注意的是，寬泛的規(guī)定并不足以實現理想的制度化水平，尚需可操作性強的規(guī)范條款。以剛組建不久的中央教育工作領導小組為例，它的職能是“研究提出并組織實施在教育領域堅持黨的領導、加強黨的建設方針政策，研究部署教育領域思想政治、意識形態(tài)工作，審議國家教育發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃、教育重大政策和體制改革方案，協(xié)調解決教育工作重大問題等。”這一決策議事協(xié)調機構的組建旨在教育領域發(fā)揮黨的政治統(tǒng)治和意識形態(tài)控制職能，而教育領域的監(jiān)管、公共服務則屬于教育部職能范圍，意圖劃分二者職能界限并不易。且小組辦公室設在教育部，如何實現二者互相配合、互相協(xié)調，如何處理小組辦公室同教育部黨組的關系，均值得進一步研究。

2. 引導其他方面的議事協(xié)調機構分類型延續(xù)或終結。目前，黨中央決策議事協(xié)調機構與其他方面的議事協(xié)調機構并存的局面已經形成。除了要解決好哪些議事協(xié)調機構有必要改建為黨中央決策議事協(xié)調機構外，還應當對現有的議事協(xié)調機構進行梳理。對于職能可以由政府相應職能部門承擔的或是已經不能單獨起到議事協(xié)調作用的議事協(xié)調機構，應在機構改革中作出相應調整。

一方面，部分議事協(xié)調機構可按照歸口協(xié)調的改革思路進行職能轉移。實踐中，仍然存在部分議事協(xié)調機構的職能范圍覆蓋政府職能的情況。對此類議事協(xié)調機構，宜整體撤銷或部分撤銷，將原有職能歸入國務院對應職能部門14。此外，亦可進一步探索議事協(xié)調機構的辦事機構與國務院辦事機構實行合并設立或者合署辦公的政治實踐15。另一方面，部分議事協(xié)調機構可隨著權力協(xié)調機制的形成而撤銷。如前文所述，議事協(xié)調機構最初是作為對管理體制的補充和救濟手段出現。但是過猶不及，過分依賴議事協(xié)調機構可能直接造成黨政部門間常規(guī)性協(xié)調動力缺乏、協(xié)調能力不足、協(xié)調機制亦不健全等問題[18]。黨的十八屆三中全會提出“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力”，并強調要“形成科學有效的權力制約和協(xié)調機制”。隨著權力協(xié)調機制的逐步完善，一些原本起相應議事協(xié)調作用的議事協(xié)調機構便可予以撤銷，或轉隸至國務院相應職能部門。

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[責任編輯：胡? 梁][收稿日期] 2020-03-12

The Historical Changes and New Ara Development of the System of the Decision-making， Deliberation and Coordination Organ of the CPC Central Committee

LIU Wenjian

Abstract： The system of decision-making， deliberation and coordination organ of the Party Central Committee is an important part of the party's leadership system and mechanism for major work. To improve the system of the decision-making， deliberation and coordination organ of the CPC Central Committee is not only the realistic demand of realizing the modernization of the national governance system and governance ability， but also the important content of improving the inner-party laws and regulations system. In the course of the development of the system， the system of the decision-making， deliberation and coordination organ of the CPC Central Committee embodies the general law of modern state governance and constantly adapts to the practical needs of the party's ruling thinking and leadership mode. The logic of institutional change affects the development of the new era of the system of the decision-making， deliberation and coordination organ of the CPC Central Committee.

Keywords： Decision-making， deliberation and coordination organ of the CPC Central Committee; Institutional cha-

nge; Inner-party laws and regulations

[作者簡介] 劉文?。?995-），男，江蘇淮安人，武漢大學黨內法規(guī)研究中心研究助理，武漢大學法學院2017級碩士研究生。

① 為行文方便并以示區(qū)別，本文將黨的十九屆三中全會召開以前中央層面的議事協(xié)調機構統(tǒng)稱為黨中央議事協(xié)調機構。

② 由于資料有限，目前可知的中央議事協(xié)調機構有黨中央于1952年設立的“一五”計劃領導小組、于1955年設立的中央防治血吸蟲病九人小組、于1957年設立的中央經濟工作五人小組等。

③ 黨中央指示設立的小組如中央防治血吸蟲病九人小組。參見賴靜萍著：《當代中國領導小組制度變遷與現代國家成長》，江蘇人民出版社2015年版，第65頁。黨中央與國務院聯(lián)合發(fā)文設立的小組如中央外事小組，其于1958年3月通過黨中央、國務院發(fā)出的《關于中共中央設立外事小組和國務院設立外事辦公室的聯(lián)合通知》得以正式設立。

④ 這一時期黨中央設立的主要議事協(xié)調機構包括于1976年設立的中央宣傳領導小組、于1980年設立的中央財經領導小組、于1981年設立的中央外事工作領導小組、于1986年設立的中央機關端正黨風領導小組、于1988年設立的中央宣傳思想工作領導小組和中央政法領導小組以及中央黨的建設工作小組、于1992年重新設立的中央財經領導小組等。

⑤ 如黨中央于1998年設立的中央維護穩(wěn)定工作領導小組和中央反腐敗協(xié)調小組、于2000年設立的中央國家安全領導小組、于2003年設立的中央人才工作協(xié)調小組、于2009年設立的中央巡視工作領導小組。

⑥ 如中央全面依法治國領導小組、中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組、中央教育工作領導小組等。

⑦ 領導小組的運行呈現出借力與自立的雙重邏輯，同時這一運行邏輯在實踐中對應分化成了常態(tài)、實體、間歇、虛置等4種具體模式。參見周望：《超越議事協(xié)調：領導小組的運行邏輯及模式分化》，載《中國行政管理》2018年第3期。

⑧ 此處“重要方面工作”多為涉及面廣、具有重大戰(zhàn)略意義的基礎性工作。具體方面可參照《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，即深化改革、依法治國、經濟、農業(yè)農村、紀檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網信、外交、審計等工作。有學者將這類中央領導小組稱為“黨政領導小組”，并指出領導外交工作的中央外事工作領導小組便屬此類領導小組。參見吳曉林：《“小組政治”研究：內涵、功能與研究展望》，載《求實》2009年第3期。

⑨ 一些經合組織（OECD）國家在政府機構之間形成了完善的行政協(xié)作制度，在強調職能劃分清晰準確的同時，以法律形式對機構之間的協(xié)助行為作出明確規(guī)定，使得各部門和各議事協(xié)調機構互相支持配合的責任和義務法定化。參見周望：《議事協(xié)調機構改革的思考》，載《中共浙江省委黨校學報》2011年第4期。

10 《深化黨和國家機構改革方案》中涉及的中央領導小組主要有：中央全面依法治國領導小組、中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組、中央財經領導小組、中央外事工作領導小組、中央教育工作領導小組、中央維護海洋權益工作領導小組、中央維護穩(wěn)定工作領導小組、中央防范和處理邪教問題領導小組。參見《中共中央印發(fā)<深化黨和國家機構改革方案>》，載《人民日報》2018年3月22日，第6版。

11 執(zhí)政方式，主要是指執(zhí)政黨和國家機構相聯(lián)系的方式，以及執(zhí)政黨在執(zhí)政過程中的運作模式等。參見朱光磊、周振超：《“黨政關系規(guī)范化”與黨的執(zhí)政能力建設》，載《中國黨政干部論壇》2005年第1期。

12 此類黨中央議事協(xié)調機構如黨中央于1951年設立的“一五”計劃領導小組、于1955年設立的中央防治血吸蟲病九人小組、中國革命博物館和中國歷史博物館籌建領導小組、中央北方防治地方病領導小組等。

13 中央防治血吸蟲病工作領導小組便為例證之一。參見賴靜萍：《領導小組制度的建構、延續(xù)與變遷——以中央防治血吸蟲病工作領導小組為個案》，載《理論與改革》2012年第1期。

14 如在此次黨和國家機構改革中，中央防范和處理邪教問題領導小組被撤銷，其職能一部分劃歸公安部。經過調整后，公安部在防范和處理邪教工作方面的主要職責是，收集邪教組織影響社會穩(wěn)定、危害社會治安的情況并進行分析研判，依法打擊邪教組織的違法犯罪活動等。

15 實踐中已有一定探索。如原中央外事工作領導小組辦公室與國務院外事辦公室合署辦公、中央對臺工作領導小組辦公室與國務院臺灣事務辦公室合署辦公。