高校法律援助管理體制的現(xiàn)狀及對策

李讓 汪海燕

摘 要：高校法律援助組織在正在制定的《法律援助法》中有望獲得訴訟主體資格。但作為高校的下屬組織之一，法律援助的管理體制卻存在不足。本文分析完善高校法律援助管理體制的必要性，并陳述當(dāng)前高等院校法律援助管理中的不足，最后提出可能的解決方案，為各高校的法律援助組織提供參考。

關(guān)鍵詞：高校;法律援助;管理

中圖分類號：D926.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-9436（2020）08-0-04

1 完善高校法律援助管理體制的必要性

早在2003年，《法律援助條例》規(guī)定“國家支持和鼓勵(lì)社會團(tuán)體提供法律援助”。2015年《關(guān)于完善法律援助制度的意見》中指出，要“鼓勵(lì)和支持人民團(tuán)體、社會組織開展法律援助工作”“加大力度調(diào)配優(yōu)秀律師、大學(xué)生志愿者等服務(wù)力量支持律師資源短缺地區(qū)法律援助工作”。2018年10月，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議決定，將法律援助立法納入全國人大常委會的立法規(guī)劃。在法律援助體系中，高校法律援助是不可或缺的重要組成部分，其在區(qū)域法律服務(wù)、校內(nèi)法律咨詢中起著至關(guān)重要的作用。在《法律援助法》立法過程中，高校法律援助組織能否獲得一定的訴訟主體資格，參與到訴訟案件代理活動(dòng)中，一直是各方關(guān)注的焦點(diǎn)。高校法律援助組織想要獲得訴訟主體資格，對外要有完整的服務(wù)體系、專業(yè)的法律團(tuán)隊(duì)，對內(nèi)要有完善的管理體制、合理的運(yùn)行流程。而只有內(nèi)部的管理合理得當(dāng)，對外才能表現(xiàn)出服務(wù)的優(yōu)質(zhì)性。因此，一個(gè)高效有序的管理體制是獲得高校法律援助組織訴訟主體資格的基礎(chǔ)。

但目前很多高校法律援助組織卻存在諸多管理上的不足。許多高等院校的法律援助組織只是社團(tuán)性質(zhì)的組織、沒有專業(yè)的法律援助機(jī)構(gòu)指導(dǎo)活動(dòng)、缺乏指導(dǎo)和管理的經(jīng)驗(yàn)。種種問題導(dǎo)致很多高校法律援助組織對內(nèi)組織形式松散、管理散漫;對外缺乏專業(yè)服務(wù)的能力，整個(gè)組織形同虛設(shè)。沒有對內(nèi)的規(guī)范管理，對外的法律服務(wù)也就無從談起。因此，探討目前高校法律援助機(jī)構(gòu)管理存在的問題不僅有利于完善高校法律援助機(jī)構(gòu)的管理方式，更好地為社會提供法律援助服務(wù)，也符合“完善法律援助制度”的大趨勢，為《法律援助法》立法提供一定的參考。

2 高校法律援助組織的管理現(xiàn)狀

2.1 法律援助組織性質(zhì)不獨(dú)立

正如我國司法權(quán)力與行政權(quán)力分離一樣，法律援助組織應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)以外，以保證其有能力、有膽量幫助弱勢群體向行政權(quán)威主張合法權(quán)益。但絕大多數(shù)高校法援組織由各高校自行設(shè)立，作為高校的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，隸屬于學(xué)校團(tuán)委、教務(wù)處、學(xué)生工作處甚至作為二級學(xué)院學(xué)生會的學(xué)生社團(tuán)組織。[1]法律援助組織一旦被定性為學(xué)生社團(tuán)組織，就會受到諸多限制，如要求舉行形式多樣的社團(tuán)活動(dòng)、社團(tuán)成員不能限制專業(yè)、將社團(tuán)活動(dòng)次數(shù)與社團(tuán)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)掛鉤、社團(tuán)活動(dòng)需要提前經(jīng)過上級部門審批等。這些規(guī)定使法律援助組織不得不按照學(xué)校行政部門的要求，只活動(dòng)而少援助，無法開展體現(xiàn)其職能的法律援助和法律咨詢服務(wù)。大大降低了其獨(dú)立性、權(quán)威性與專業(yè)性。法律援助組織在為學(xué)生爭取權(quán)益時(shí)很容易因?yàn)槠渖鐖F(tuán)性質(zhì)與下屬關(guān)系而被輕視;學(xué)生與周圍居民需要法律咨詢時(shí)會尋求官方機(jī)構(gòu)的幫助，增加基層司法機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)的同時(shí)也架空了學(xué)校的法律援助組織。正是由于法律援助組織不具有獨(dú)立性，使法律援助組織陷入了“專業(yè)服務(wù)—經(jīng)費(fèi)—開展活動(dòng)”的取舍窘境中。

同時(shí)，高校法律援助組織的非獨(dú)立地位，也是影響其成為訴訟主體的重要原因?！斗稍鷹l例》第八條規(guī)定：國家支持和鼓勵(lì)社會團(tuán)體、事業(yè)單位等社會組織利用自身資源為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供法律援助。該法條對非政府法律援助的主體進(jìn)行了限定：提供法律援助的主體必須是社會團(tuán)體及事業(yè)單位。社會團(tuán)體是指為一定目的由一定人員組成的社會組織。它的成立需要制定章程、到有關(guān)機(jī)關(guān)登記，有的還須依法申請?jiān)S可。高校法律援助組織屬于高校下設(shè)團(tuán)體，沒有申請機(jī)關(guān)登記的資格，因此不屬于社會團(tuán)體范疇。另外，高校法律援助組織作為高校行政機(jī)關(guān)的下設(shè)機(jī)構(gòu)、社團(tuán)組織，主要由學(xué)生自主運(yùn)行、自助管理，顯然不屬于事業(yè)單位范疇。因此，在遇到法律訴訟案件時(shí)，高校法援組織只能提供方案咨詢，真正進(jìn)行訴訟的還是律師。在一般情況下，律師代理訴訟案件費(fèi)用高昂，并非在校大學(xué)生所能負(fù)擔(dān)，而大學(xué)生往往又不符合“經(jīng)濟(jì)困難公民”的法律援助標(biāo)準(zhǔn)。這導(dǎo)致面對侵權(quán)行為時(shí)大學(xué)生出于“成本-收益”的考慮，不得不放棄維權(quán)。倘若高校法律援助組織具有獨(dú)立的組織性質(zhì)，則一方面能夠?yàn)樵谛４髮W(xué)生提供訴訟代理業(yè)務(wù)，一方面又因其公益性而大大降低訴訟費(fèi)用。這才真正做到了維護(hù)大學(xué)生的合法權(quán)益。

2.2 人員選用的專業(yè)化程度不高

法律援助不僅是法律咨詢，還包括方案提供、爭議調(diào)解、事后回訪的一系列工作，具有高度的專業(yè)性、復(fù)雜性和完整性。但是目前高校法援組織管理體制中對于成員專業(yè)化程度沒有相應(yīng)的規(guī)定，辦事流程不夠規(guī)范，導(dǎo)致高校法援專業(yè)化程度較低。

高校法律援助組織成員主體為在校大學(xué)生，其中大一、大二的法學(xué)專業(yè)學(xué)生承擔(dān)了主要的工作。低年級學(xué)生比高年級學(xué)生更有積極性，時(shí)間投入上也更加充裕。但他們在法律知識儲備、法律條文運(yùn)用和特殊問題解決上缺乏經(jīng)驗(yàn)。低年級學(xué)生往往只知道解決問題的籠統(tǒng)辦法，但對具體流程不了解，使法援組織很難提供貫徹始終的援助服務(wù)。而高年級本科生、在讀碩博士則迫于學(xué)業(yè)、司法考試、科研、論文、實(shí)習(xí)等壓力而很少參與到法援組織的援助服務(wù)中。

師資配備方面，高校法援組織往往請具有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的律師兼職教師來擔(dān)任指導(dǎo)教師。但律師兼職教師同時(shí)擔(dān)負(fù)著律師業(yè)務(wù)、授課任務(wù)和學(xué)術(shù)研究的三重負(fù)擔(dān)，再加上法律援助的指導(dǎo)工作，很難全面兼顧。而專職授課的教師更側(cè)重于法學(xué)理論或某一具體方向的研究，面對生活中的各種問題難以提供最合適的解決方案。除此之外，目前教師對高校法律援助組織的指導(dǎo)大多是義務(wù)性的，對教師本身并無工資、職稱上的利好，這使很多老師對于法律援助指導(dǎo)并不積極，很大程度上限制了高校法援組織的專業(yè)性。

2.3 檔案管理欠缺

檔案管理是對案件的收集、整理、保管、鑒定、統(tǒng)計(jì)和提供利用的活動(dòng)。完善檔案管理相關(guān)措施，有利于案件的搜集和回顧，對后續(xù)的案件追蹤、回訪，甚至對未來相似案件的處理有重大意義。從現(xiàn)實(shí)角度看，資料收集存檔能夠作為法律援助組織的工作成果，對未來經(jīng)費(fèi)劃撥、人員選拔安排起到重要作用。但高校法律援助組織由于各種原因在檔案管理方面十分欠缺。具體表現(xiàn)在以下方面：

首先，檔案管理的意識淡薄。有的法律援助組織沒有樹立法律援助案件編纂檔案的意識。面對咨詢?nèi)?，法援的成員只是口頭上提供大致的意見參考，根本不進(jìn)行案情記錄，更不用說后續(xù)的情況追蹤、回訪等一系列應(yīng)該具備的舉措。這對法律援助服務(wù)的完整性是一種打擊，也不利于法援組織內(nèi)部工作的梳理總結(jié)。

其次，檔案管理物質(zhì)條件欠缺。很多高校法律援助組織名義上為“機(jī)構(gòu)”“協(xié)會”，實(shí)際上并未配有專門的會議室或辦公室，缺少檔案存放的場所。檔案被零散地放在各個(gè)成員手中，不利于集中管理。即使有統(tǒng)一的存放地，也只是簡單地材料堆放，并無專業(yè)的檔案保存夾。隨著時(shí)間的推移，很多檔案受潮受損，不再具有檔案價(jià)值。

再次，法援機(jī)構(gòu)內(nèi)缺少檔案管理的專員。[2]法援組織大部分都是法律方面的學(xué)生，沒有專業(yè)的檔案管理知識，又沒有足夠的資金聘請專門的檔案管理員，導(dǎo)致立卷歸檔不規(guī)范，[3]檔案資料的價(jià)值沒能得到發(fā)揮，影響法律援助機(jī)構(gòu)的工作效率。

2.4 各校法援組織缺乏聯(lián)合與交流

目前，各高校法援組織之間缺乏定期的交流，各自為政，不利于提升高校法律援助的整體水平。各高校有自己的法律優(yōu)勢專業(yè)，其處理法律問題的經(jīng)驗(yàn)得不到分享;當(dāng)遇到疑難問題時(shí)，又因?yàn)槿狈σ粋€(gè)可以共同探討解決方案的平臺而束手無策;年輕的法律援助組織因?yàn)椴恢绾伍_展工作而手足無措。各自獨(dú)立的高校優(yōu)勢出不去、疑難提不出，本應(yīng)當(dāng)提供專業(yè)全面的法律援助變成選擇性提供法律援助。這種選擇性提供的法律援助甚至可能演化為高校法律援助組織的競爭，進(jìn)而堵塞交流。高校法律援助組織本就因其非官方性而處于整個(gè)法律援助體系中較為弱勢的地位，而各高校法援組織之間不聯(lián)合不交流甚至彼此競爭將嚴(yán)重影響法律援助水準(zhǔn)，難以提高社會認(rèn)可度。

3 改善高校法援管理現(xiàn)狀的可行方法

3.1 設(shè)立獨(dú)立的法律援助機(jī)構(gòu)

法律援助組織應(yīng)當(dāng)區(qū)別于學(xué)校黨團(tuán)組織、學(xué)生社團(tuán)組織，專門提供法律宣傳、法律咨詢、法律援助，不成為任何機(jī)構(gòu)的附庸。[3]對于法律援助機(jī)構(gòu)的考評制度應(yīng)作出適當(dāng)調(diào)整，排除對“活動(dòng)次數(shù)”“人員規(guī)?！钡炔缓线m的標(biāo)準(zhǔn)，使之不用為外界的表面壓力所困擾。法律援助機(jī)構(gòu)的獨(dú)立設(shè)立有利于更加專注地提供法律服務(wù)，在面對學(xué)校對學(xué)生不公正現(xiàn)象時(shí)也有維護(hù)正義的勇氣。

在具體確定其獨(dú)立地位時(shí)，應(yīng)積極尋求司法機(jī)關(guān)或政府相關(guān)部門的認(rèn)可，避免高校行政對法律援助組織的束縛。根據(jù)《法律援助條例》第九條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)從“社會團(tuán)體”或“事業(yè)單位”兩個(gè)角度爭取獨(dú)立的法律援助資格。例如，中國人民大學(xué)法律援助中心在成立時(shí)獲得了北京市司法局的批準(zhǔn)，不僅是獨(dú)立的學(xué)生公益組織，還具有了訴訟代理資格。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，人大法律援助中心2013—2014年累計(jì)共接受咨詢2784人次，網(wǎng)上答疑763條，訴訟代理38次，維護(hù)當(dāng)事人近30萬元利益。又如，武漢大學(xué)社會弱者權(quán)利保護(hù)中心，通過在民政部門登記祖冊成為中國第一家民間法律援助機(jī)構(gòu)，成功代理了丁亞偉被退學(xué)案，獲得廣泛的社會認(rèn)同。由此可見，獨(dú)立的高校法律援助組織能夠取得合法的訴訟主體資格，激發(fā)高校法援組織的活力，以更加積極的姿態(tài)投身法律維權(quán)的事業(yè)中。

3.2 改變法律援助人員選用模式

在法律援助領(lǐng)域，更應(yīng)注重人才的專業(yè)化、職業(yè)化培養(yǎng)。[4]為提高高校法律援助的專業(yè)性，應(yīng)當(dāng)多吸收高年級大學(xué)生。高?？梢詫⒎稍c大學(xué)生社會實(shí)踐、實(shí)習(xí)學(xué)時(shí)相結(jié)合，鼓勵(lì)高年級學(xué)生積極參與法律援助，讓他們真正學(xué)以致用，培養(yǎng)社會責(zé)任意識和奉獻(xiàn)精神。對于低年級學(xué)生，可以效仿律所實(shí)行師徒制。一名有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的高年級學(xué)生或指導(dǎo)教師作為“師父”，低年級學(xué)生作為“徒弟”。師父負(fù)責(zé)主要的法律咨詢工作，徒弟進(jìn)行輔助工作。讓低年級學(xué)生在實(shí)踐中學(xué)習(xí)法律知識，貫徹“法律的生命在于實(shí)踐”的訓(xùn)導(dǎo)。

對于指導(dǎo)高校法援開展工作的教師而言，首先要保證他們有充足的精力投入法律援助服務(wù)中?？梢云刚垖ｉT的法律援助人員兼職來校做指導(dǎo)，或適當(dāng)減輕在職教師的工作負(fù)擔(dān)。將在法律援助機(jī)構(gòu)指導(dǎo)工作與授課、科研工作同樣列為法學(xué)教育工作范疇，減輕教師們多頭兼顧的沉重負(fù)擔(dān);將高質(zhì)量完成的法律援助案件與授課時(shí)長、科研成果同樣列為考核、職稱的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，提高教師們指導(dǎo)法律援助的積極性。其次，完善高校法學(xué)教師參加法律援助的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，適當(dāng)增加法律援助的有償性。例如，可以按照受理案件的數(shù)量和案件復(fù)雜程度設(shè)置專門經(jīng)費(fèi)，辦理案件越多，則獲得的經(jīng)費(fèi)越高，以鼓勵(lì)教師們參與到法律援助的指導(dǎo)工作當(dāng)中。

3.3 建立完整的檔案管理體制

對于高校法律援助機(jī)構(gòu)而言，其受理的案件數(shù)量較少、復(fù)雜程度較低，因此單獨(dú)開辟檔案室存在一定的難度。但是法援組織可以與學(xué)校圖書館開展合作。例如，在圖書館法學(xué)相關(guān)書籍區(qū)域另外增設(shè)檔案柜存放檔案;請圖書館的教師們?yōu)榉ㄔ畬W(xué)生開展檔案管理講座、培訓(xùn)等。借助校圖書館的力量，不僅培養(yǎng)了學(xué)生們檔案管理意識，也有助于高校法律援助的專業(yè)化發(fā)展。隨著信息技術(shù)的成熟，檔案管理也可以向無紙化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。利用騰訊云盤企業(yè)版、OneDrive、百度云盤等互聯(lián)網(wǎng)儲存技術(shù)將檔案整理歸檔，將線上線下資料結(jié)合，可以大大提高信息檢索效率、檔案存放數(shù)量、檔案保存的完整度。

3.4 建立高校法律援助聯(lián)盟

為了改善各高校法援組織分散隔離的情況，可由省法律援助協(xié)會牽頭將高校法律援助組織聯(lián)合起來建立一個(gè)聯(lián)盟。由專業(yè)法律援助機(jī)構(gòu)牽頭建立的高校法律援助聯(lián)盟，能夠?yàn)楦鞲咝Ｌ峁┴S富的法律服務(wù)指導(dǎo)，提高高校法律援助的專業(yè)性。各高校還可以聯(lián)盟為平臺定期舉辦交流會、匯報(bào)展等活動(dòng)，交流各自處理案件、開展工作的經(jīng)驗(yàn)。在聯(lián)盟內(nèi)舉辦模擬法庭、文書寫作大賽、法律論壇，互相切磋，提高聯(lián)盟各成員的法律實(shí)操能力。法律援助聯(lián)盟還可以嘗試與當(dāng)?shù)胤ㄔ?、司法所、公證處等法律相關(guān)機(jī)關(guān)聯(lián)系，提供夏令營、下沉實(shí)踐等活動(dòng)，增強(qiáng)學(xué)生的實(shí)踐體驗(yàn)，提高高校法律援助的整體影響力。當(dāng)高校法律援助聯(lián)盟規(guī)模和影響力逐漸擴(kuò)大，聯(lián)盟甚至可以和政府合作。通過政府向高校法律援助聯(lián)盟購買法律服務(wù)的方式，將部分法律援助工作逐步轉(zhuǎn)由高校法律援助聯(lián)盟承擔(dān)。[5]

關(guān)于高校法律聯(lián)盟的建立，可以參考江蘇高校法律援助聯(lián)盟。它是目前全國唯一的全省性的、絕大多數(shù)高校法律援助組織加入的大學(xué)生法律援助聯(lián)盟。江蘇高校法律援助聯(lián)盟由多位江蘇高校法學(xué)教授、知名律師發(fā)起倡議，南京大學(xué)、南京師范大學(xué)、金陵科技學(xué)院為發(fā)起高校。自2015年成立以來，就“勞動(dòng)爭議”“婦女兒童權(quán)益維護(hù)”“民間借貸”等社會熱點(diǎn)問題舉辦論壇，充分交流各高校法援聯(lián)盟處理經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，與南京市司法部門聯(lián)合開展“本科生暑期司法夏令營”“法院導(dǎo)訴志愿者”等活動(dòng)。設(shè)置高校主席輪值制，由各高校輪流承擔(dān)聯(lián)盟工作，鼓勵(lì)各個(gè)高校打破空間的阻隔積極交流。2018年經(jīng)江蘇省司法廳批準(zhǔn)，江蘇省民政廳特準(zhǔn)登記，江蘇高校法律援助聯(lián)盟變更為江蘇恒愛法律援助與研究中心，專門從事法律援助理論研究和法律援助實(shí)務(wù)。江蘇的高校法律援助聯(lián)盟模式以當(dāng)?shù)刂咝橐劳?，以知名律師、教授為指?dǎo)，與司法部門深度合作，真正形成了“交流—實(shí)踐—服務(wù)”的良性合作機(jī)制。

4 結(jié)語

高校法律援助是法律援助中不可或缺的組成部分，在基層具有相當(dāng)?shù)挠绊懥?。若想爭取高校法律援助組織的訴訟主體地位，首先要從根源的自身管理方式開始改變。正所謂“打鐵還需自身硬”，只有各高校自己的法律援助組織管理恰當(dāng)、結(jié)構(gòu)合理、開放并蓄，才能更好地發(fā)揮高校法律援助的獨(dú)特優(yōu)勢，為法治社會的建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

參考文獻(xiàn)：

[1] 郭穩(wěn)穩(wěn).高校法律援助工作探析[J].科技經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2019，27（26）：134-135.

[2] 王楠.法律援助案件檔案管理問題與強(qiáng)化方式研究[J].才智，2019（19）：223.

[3] 胡勤志.我國高校法律援助制度探究[D].河北科技大學(xué)，2019.

[4] 張寶山.法律援助：有待立法規(guī)范[J].中國人大，2019（11）：18-19.

[5] 謝雄偉，華秋英.法律診所教育的新發(fā)展研究——以社會管理創(chuàng)新為契機(jī)[J].中國法學(xué)教育研究，2014（02）：61-73.

作者簡介：李讓（1999—），男，江蘇南京人，本科在讀，研究方向：法學(xué)理論。

通訊作者：汪海燕（1978—），女，湖北恩施人，研究生，博士，講師，研究方向：法經(jīng)濟(jì)分析。