美國(guó)生物防御政策與國(guó)家安全*

劉長(zhǎng)敏 宋明晶

【內(nèi)容提要】 生物防御政策是美國(guó)政府旨在應(yīng)對(duì)生物威脅、降低生物風(fēng)險(xiǎn)以及為生物事故事先準(zhǔn)備、響應(yīng)及恢復(fù)的行動(dòng)綱要。自21世紀(jì)初以來(lái)，美國(guó)歷屆總統(tǒng)皆格外注重生物防御政策的制定和完善，從小布什到特朗普，一共頒布了六部相關(guān)法案，發(fā)布了七份國(guó)家戰(zhàn)略報(bào)告，簽發(fā)了五項(xiàng)行政命令，通過(guò)撥付巨額經(jīng)費(fèi)，設(shè)置若干專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，整合各種資源，加強(qiáng)國(guó)際合作等方式，不斷提升生物防御和生物安全在國(guó)家安全戰(zhàn)略中的地位，旨在為美國(guó)構(gòu)筑一道雙向度、立體化、全譜系的“生物安全屏障”。究其原因，主要是為了應(yīng)對(duì)恐怖組織不斷尋求生物武器給美國(guó)帶來(lái)的威脅，敵對(duì)國(guó)家不斷掌握和研制生物武器產(chǎn)生的持續(xù)性壓力以及國(guó)際社會(huì)的相關(guān)立法約束乏力。美國(guó)生物防御政策對(duì)全球生物安全具有雙重影響：一方面，通過(guò)與其他國(guó)家、相關(guān)國(guó)際組織展開(kāi)交流與對(duì)話，為其提供生物安全援助等方式推動(dòng)該領(lǐng)域的國(guó)際合作；另一方面，自身龐大的生物防御項(xiàng)目、巨額的經(jīng)費(fèi)投入、本國(guó)安全利益“唯上”的思維又使全球生物安全形勢(shì)面臨惡化的風(fēng)險(xiǎn)。

2018年9月18日，美國(guó)總統(tǒng)唐納德·特朗普（Donald Trump）發(fā)布《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》報(bào)告，并簽署第 14號(hào)國(guó)家安全總統(tǒng)備忘錄（National Security Presidential Memorandum，NSPM-14），旨在通過(guò)創(chuàng)設(shè)跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制、創(chuàng)新政府管理方式等手段，構(gòu)建一個(gè)更富彈性、更有效率的生物防御體系。該戰(zhàn)略報(bào)告代表了美國(guó)防御生物威脅的新舉措和新動(dòng)向。其實(shí)，自21世紀(jì)初小布什執(zhí)政以來(lái)，生物防御建設(shè)就成為美國(guó)歷屆政府關(guān)注的焦點(diǎn)，美國(guó)政府通過(guò)簽署和發(fā)布一系列法律法規(guī)、行政命令和戰(zhàn)略報(bào)告，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的組織機(jī)構(gòu)，撥付巨額經(jīng)費(fèi)等手段，努力為美國(guó)構(gòu)筑一道雙向度（即國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)領(lǐng)域）、立體化、全譜系的“生物安全屏障”。那么，在美國(guó)本土并未遭受大規(guī)模生物武器和生物恐怖主義襲擊的背景下，歷屆政府“如臨大敵”般連續(xù)出臺(tái)生物防御政策，其中的原因當(dāng)如何解讀？21世紀(jì)初以來(lái)，美國(guó)生物防御政策的發(fā)展軌跡及其特點(diǎn)究竟是什么？其對(duì)全球生物安全會(huì)產(chǎn)生哪些影響？這些都是本文著重探究的問(wèn)題。

一 相關(guān)文獻(xiàn)回顧

圍繞美國(guó)生物防御政策的參考文獻(xiàn)和研究成果，主要見(jiàn)諸于美國(guó)官方文件和國(guó)內(nèi)外學(xué)者的相關(guān)研究，大體包括以下幾個(gè)方面。

（一）2001～2018年美國(guó)實(shí)施生物防御政策的官方文件

2001年以來(lái)，美國(guó)發(fā)布的與生物防御政策相關(guān)的官方文件主要分為三類(lèi)：國(guó)會(huì)法案、總統(tǒng)行政命令與國(guó)家戰(zhàn)略報(bào)告（詳見(jiàn)表1）。

國(guó)會(huì)法案主要指由國(guó)會(huì)兩院通過(guò)，并由總統(tǒng)簽署的法律。如《生物恐怖主義預(yù)防法》《美國(guó)愛(ài)國(guó)者法案》《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義防范應(yīng)對(duì)法》《生物盾牌法案》《2017財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》等，對(duì)生物制劑和毒素的管控、儲(chǔ)存疫苗和藥物用以充實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備等方面均作出明確的法律規(guī)定。①U.S. Congress, “Bioterrorism Prevention Act of 2001,” October 23, 2001, pp. 2-5, https://www.congress.gov/bill/107th-congress/house-bill/3160; U.S. Congress, “Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001(USA Patriot Act),” October 26, 2001, pp. 275-276, https://www.congress.gov/bill/107th-congress/house-bill/3162; U.S. Congress, “Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002,” June 12, 2002, pp. 594-596, https://www.govinfo.gov/content/pkg/PLAW-107publ188/pdf/PLAW-107publ188.pdf; U.S. Congress, “Project BioShield Act of 2004,” July 21, 2004, pp. 836-843,https://www.congress.gov/108/plaws/publ276/PLAW-108publ276.pdf; U.S. Congress, “National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2017,” November 30, 2016, pp. 398-415, https://www.congress.gov/114/plaws/publ328/PLAW-114publ328.pdf.

表1 2001～2018年美國(guó)歷屆政府生物防御政策相關(guān)文件一覽表

續(xù)表1

行政命令是總統(tǒng)履行行政權(quán)的一種重要方式。一方面，創(chuàng)設(shè)行為規(guī)則，發(fā)揮類(lèi)似行政立法的功能；另一方面，它又為整個(gè)行政系統(tǒng)提供指引，在總體上引領(lǐng)著下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政立法活動(dòng)。①賈圣真：《總統(tǒng)立法——美國(guó)總統(tǒng)的“行政命令”初探》，載《行政法學(xué)研究》2016年第6期，第129頁(yè)。美國(guó)總統(tǒng)小布什先后簽署的行政命令包括：《21世紀(jì)的生物防御》《大規(guī)模殺傷性武器的醫(yī)療對(duì)策》《公共衛(wèi)生與醫(yī)療準(zhǔn)備》《生物襲擊后的醫(yī)療對(duì)策》《優(yōu)化美國(guó)生物特定制劑與毒素的安全性》，都為應(yīng)對(duì)生物威脅和大規(guī)模殺傷性武器的威脅、保證生物制劑的安全性、構(gòu)建生物防御安全體系提供了綱領(lǐng)性指導(dǎo)意見(jiàn)。②The White House, “President Bush Signs Biodefense for the 21st Century,” April 28, 2004,https://www.hsdl.org/?view&did=476622; Homeland Security Digital Library, “Homeland Security Presidential Directive 18: Medical Countermeasures Against Weapons of Mass Destruction,” January 31, 2007, pp. 129-133, https://www.hsdl.org/?abstract&did=456436; Homeland Security Digital Library,“Homeland Security Presidential Directive 21: Public Health and Medical Preparedness,” October 18,2007, pp. 4-12, https://www.hsdl.org/?abstract&did=480002; The White House, “Medical Countermeasures Following A Biological Attack,” December 30, 2009, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-pressoffice/executive-order-medical-countermeasures-following-a-biological-attack; The White House,“Optimizing the Security of Biological Select Agents and Toxins in the United States,” July 2, 2010,https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/executive-order-optimizing-security-biologicalselect-agents-and-toxins-united-stat.

制定和公布國(guó)家戰(zhàn)略報(bào)告是歷屆美國(guó)總統(tǒng)的法定職責(zé)，主要體現(xiàn)國(guó)家的戰(zhàn)略意圖和現(xiàn)有立場(chǎng)，并對(duì)國(guó)會(huì)立法和預(yù)算產(chǎn)生重要影響。2002年，小布什發(fā)布《打擊大規(guī)模殺傷性武器的國(guó)家戰(zhàn)略》報(bào)告，提出為應(yīng)對(duì)包括生物武器在內(nèi)的大規(guī)模殺傷性武器威脅，宜采取強(qiáng)有力的反擴(kuò)散政策。①The White House, “Statement on the National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction,” December 11, 2002, pp. 2150-2151, https://www.govinfo.gov/content/pkg/WCPD-2002-12-16/pdf/WCPD-2002-12-16-Pg2150.pdf.2009年，奧巴馬發(fā)布專(zhuān)門(mén)的《應(yīng)對(duì)生物威脅的國(guó)家戰(zhàn)略》報(bào)告，為未來(lái)美國(guó)生物防御政策提供了包括七個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)的整體框架。②National Security Council, “National Strategy for Countering Biological Threats,” November 2009, pp. 4-20, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/National_Strategy_for_Countering_BioThreats.pdf.2010年和2017年的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告，都將生物威脅納入美國(guó)國(guó)家安全視域之內(nèi)，尤其是在2010年的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中，將生物武器攻擊列為美國(guó)國(guó)家安全的最高優(yōu)先事項(xiàng)之一。③The White House, “National Security Strategy,” May 2010, p. 24, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf; The White House, “National Security Strategy of the United States of America,” December 2017, pp. 8-9, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.2012年，美國(guó)在發(fā)布的首份《國(guó)家生物監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略》報(bào)告中提出，實(shí)施生物監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略是國(guó)家安全的當(dāng)務(wù)之急。④The White House, “National Strategy for Biosurveillanc,” July 31, 2012, p. 1, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/National_Strategy_for_Biosurveillance_July_2012.pdf.2018年美國(guó)《國(guó)防戰(zhàn)略》報(bào)告指出，生物工程學(xué)的近期發(fā)展使獲取生物武器的可能性和便利性大大增加。⑤U.S. Department of Defense, “Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America,” January 22, 2018, p. 3, https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.特朗普政府于2018年發(fā)布美國(guó)首份《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》報(bào)告，明確提出完善美國(guó)生物防御政策將要實(shí)現(xiàn)的五個(gè)目標(biāo)。⑥The White House, “National Biodefense Strategy,” September 18, 2018, pp. 1-7, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Biodefense-Strategy.pdf.美國(guó)的生物防御政策日臻完善。

（二）對(duì)“生物安全”“生物防御”等概念的界定和闡釋

關(guān)于“生物安全” （Biosecurity）的內(nèi)涵，國(guó)內(nèi)外學(xué)者和機(jī)構(gòu)的表述和解讀都較為寬泛。例如，杰弗瑞·瑞恩（Jeffrey Ryan）將其表述為“為保一國(guó)食品供應(yīng)和農(nóng)業(yè)資源不受污染與破壞、免受生物恐怖主義威脅與襲擊而采取的政策與措施”。⑦Jeffrey Ryan, Biosecurity and Bioterrorism: Containing and Preventing Biological Threats,Massachusetts: Butterworth-Heinemann, 2016, p. 21.格雷戈里·科布倫茨（Gregory D. Koblentz）將其解釋為“為應(yīng)對(duì)自然或蓄意暴發(fā)的生物威脅所采取的預(yù)防、準(zhǔn)備與應(yīng)對(duì)措施”。⑧Gregory D. Koblentz, “Biosecurity Reconsidered: Calibrating Biological Threats and Responses,” International Security, Vol. 34, No. 4, 2010, pp. 104-110.世界衛(wèi)生組織將其概括為“為保障人類(lèi)、動(dòng)植物生命或健康，規(guī)避環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)而采取戰(zhàn)略性和綜合性的方法與措施”。①The World Health Organization, “Biosecurity: An Integrated Approach to Manage Risk to Human, Animal and Plant Life and Health,” March 3, 2010, p. 1, https://www.who.int/foodsafety/fs_management/No_01_Biosecurity_Mar10_en.pdf.

國(guó)內(nèi)學(xué)者將“Biosecurity”統(tǒng)一翻譯為“生物安全”，在廣義安全的框架內(nèi)進(jìn)行討論。鄭濤等人將其界定為：“全球化時(shí)代國(guó)家有效應(yīng)對(duì)生物及生物技術(shù)因素的影響和威脅，維護(hù)和保障自身安全與利益的狀態(tài)和能力。生物安全主要涉及傳染病的巨大危害、生物武器和生物恐怖的潛在威脅、生物技術(shù)的誤用或負(fù)面作用、生物技術(shù)的謬用風(fēng)險(xiǎn)、生物資源及生物多樣性面臨的威脅以及實(shí)驗(yàn)室的生物安全隱患等領(lǐng)域”。②鄭濤、黃培堂、沈倍奮：《當(dāng)前國(guó)際生物安全形勢(shì)與展望》，載《軍事醫(yī)學(xué)》2012年第10期，第721頁(yè)。張黎黎等人認(rèn)為，生物安全廣義上是指“自然生物、人工生物（包括其產(chǎn)品）對(duì)人類(lèi)健康和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)實(shí)危害”；狹義上是指“通過(guò)基因工程技術(shù)所產(chǎn)生的遺傳工程體及其產(chǎn)品的安全性問(wèn)題”。③張黎黎、張宏梁、田玲：《加強(qiáng)生物安全管理的思考》，載《中國(guó)醫(yī)藥生物技術(shù)》2010年第6期，第458頁(yè)。

隨著安全問(wèn)題議題化，對(duì)于生物安全問(wèn)題的討論也日趨復(fù)雜。涵蓋內(nèi)容既包括防范蓄意發(fā)動(dòng)的生物恐怖主義襲擊、應(yīng)對(duì)生物武器的挑戰(zhàn)、防止生物技術(shù)濫用和關(guān)注生物實(shí)驗(yàn)室的安全，也包括對(duì)抗傳染病威脅，保障人類(lèi)和動(dòng)植物的生命和健康，保證農(nóng)業(yè)資源和食品供應(yīng)安全，減小生態(tài)環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)；既包括為保障安全、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)采取的措施和方法，也包括為維護(hù)自身安全與利益而展現(xiàn)出的狀態(tài)和能力等。

“生物防御”（Biodefense）一詞，多出現(xiàn)于美國(guó)政府文件的規(guī)范表述中。2018年的《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》報(bào)告將其概括為“應(yīng)對(duì)生物威脅、降低生物風(fēng)險(xiǎn)以及為生物事故事先準(zhǔn)備、響應(yīng)及其恢復(fù)的行動(dòng)”。④The White House, “National Biodefense Strategy,” September 18, 2018, p. 28,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Biodefense-Strategy.pdf.美國(guó)國(guó)防部將其表述為“為抵御生物制劑攻擊而采取防御措施所涉及的方法、計(jì)劃和程序”。⑤U.S. Department of Defense, “Dictionary of Military and Associated Terms,” April 12, 2001(As Amended Through October 17, 2007), p. 67, https://marineparents.com/downloads/dod- terms.pdf.《國(guó)際生物防御手冊(cè)》將其界定為“在自然、偶然或蓄意暴發(fā)病原微生物和毒素后，為維護(hù)和恢復(fù)生物秩序?qū)嵤┑恼?、方法、?jì)劃和程序等”。⑥Andreas Wenger, Victor Mauer and Myriam Dunn, International Biodefense Handbook, ETH Zurich: Center for Security Studies, 2007, p. 28.

有學(xué)者將政府的生物防御舉措解讀為“生物國(guó)防”，將其列入國(guó)防安全的一部分，指“在國(guó)家安全防御措施中，政府制訂預(yù)防敵對(duì)國(guó)家或組織的敵視入侵行為所采取的，針對(duì)以生物技術(shù)為載體的武器的防御政策、措施和反制行動(dòng)”。①徐振偉：《構(gòu)建安全之網(wǎng)：美國(guó)生物國(guó)防計(jì)劃評(píng)析》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第8期，第11頁(yè)。但較多學(xué)者傾向于表述為應(yīng)對(duì)層面的“生物防御”，有學(xué)者認(rèn)為“生物防御是指為了保證生物安全，應(yīng)對(duì)自然發(fā)生、事故性或蓄意的病原體或毒素釋放而建立政策、機(jī)制、方法、計(jì)劃和程序”等。②田德橋：《美國(guó)生物防御》，北京：中國(guó)科學(xué)技術(shù)出版社2017年版，第2頁(yè)（前言）。柴衛(wèi)東認(rèn)為“生物防御最早是指軍隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)生物武器威脅所采取的應(yīng)對(duì)措施。隨著生物威脅范疇的擴(kuò)大，生物防御所包含的領(lǐng)域也在不斷擴(kuò)大，包括應(yīng)對(duì)生物戰(zhàn)、生物恐怖、生物事故、新發(fā)突發(fā)傳染病等”。③柴衛(wèi)東：《生物欠防備對(duì)國(guó)家安全的危害》，載《國(guó)際安全研究》2014年第1期，第142頁(yè)。

“生物安全”（Biosecurity）較之“生物防御”（Biodefense）涉及的內(nèi)涵和外延更為寬泛。因此，我們從“生物防御”的角度，對(duì)21世紀(jì)以來(lái)美國(guó)政府為了應(yīng)對(duì)來(lái)自國(guó)內(nèi)外生物武器與生物恐怖主義等威脅和攻擊而采取的戰(zhàn)略、政策、手段及行動(dòng)進(jìn)行描述和解讀，對(duì)問(wèn)題實(shí)質(zhì)的把握會(huì)更加精準(zhǔn)。

（三）對(duì)不同政府時(shí)期生物防御政策的分析與評(píng)估

對(duì)小布什時(shí)期生物防御政策進(jìn)行評(píng)估的研究成果主要來(lái)自于美國(guó)國(guó)內(nèi)。持批評(píng)態(tài)度者居多，如蘇珊·懷特（Susan Wright）對(duì)小布什投入巨額資金的“生物盾牌”（BioShield）、“生物監(jiān)測(cè)”（BioWatch）等項(xiàng)目予以分析，批評(píng)其政策有些“矯枉過(guò)正”，從根本上破壞了1972年的《禁止生物武器公約》。④Susan Wright, “Taking Biodefense Too Far,” Bulletin of the Atomic Scientists, Vol. 60, No. 6,2004, pp. 62-66.持同樣觀點(diǎn)的還有米爾頓·雷騰伯格（Milton Leitenberg）等人，認(rèn)為小布什制定的生物防御政策并無(wú)“新意”，所實(shí)施的各類(lèi)項(xiàng)目與美國(guó)1969年以前的生物武器發(fā)展計(jì)劃并無(wú)差別。⑤Milton Leitenberg, James Leonard and Richard Spertzel, “Biodefense Crossing the Line,”P(pán)olitics and the Life Sciences, Vol. 22, No. 2, 2003, pp. 2-3.林恩·克洛茨（Lynn C. Klotz）等人也指出，小布什在生物防御領(lǐng)域的努力適得其反。他們并不否認(rèn)生物武器與生物恐怖主義固有的威脅性和危險(xiǎn)性，但是決策者通過(guò)大肆渲染其威脅、秘密建造戒備森嚴(yán)的生物實(shí)驗(yàn)室、涉足危險(xiǎn)的生物技術(shù)，可能會(huì)埋下新的泄漏風(fēng)險(xiǎn)和事故隱患，使美國(guó)更加不安全。⑥Lynn C. Klotz and Edward J. Sylvester, Breeding Bio Insecurity: How U.S. Biodefense Is Exporting Fear, Globalizing Risk, and Making Us All Less Secure, Chicago: The University of Chicago Press, 2009, pp. 89-90.也有持相反觀點(diǎn)的學(xué)者，如丹尼爾·格斯坦（Daniel M. Gerstein）認(rèn)為，小布什2004年簽署的《21世紀(jì)的生物防御》總統(tǒng)行政命令，為美國(guó)生物防御政策提供了全面的組織框架，能夠保障美國(guó)的生物安全。①Daniel M. Gerstein, “Glaring Gaps: America Needs A Biodefense Upgrade,” Bulletin of the Atomic Scientists, Vol. 73, No. 2, 2017, pp. 1-2.

對(duì)奧巴馬時(shí)期生物防御政策的分析與解讀較為客觀。例如，科布倫茨將奧巴馬與小布什兩任政府的生物防御政策進(jìn)行比較，指出小布什政府側(cè)重于提前準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)，而奧巴馬政府旨在通過(guò)預(yù)防、國(guó)際合作等方式應(yīng)對(duì)自然或蓄意暴發(fā)的生物威脅，其最終目標(biāo)是維護(hù)全球生物安全。②Gregory D. Koblentz, “From Biodefense to Biosecurity: the Obama Administration’s Strategy for Countering Biological Threats,” International Affairs, Vol. 88, No. 1, 2012, pp. 131-137.喬納森·塔克（Jonathan B. Tucker）也認(rèn)為奧巴馬的生物防御戰(zhàn)略注重預(yù)防與國(guó)際合作，具有全球視野。③Jonathan B. Tucker, “Seeking Biosecurity Without Verification: The New U.S. Strategy on Biothreats,” January 14, 2010, https://www.armscontrol.org/act/2010-01/seeking-biosecurity-withoutverification-new-us-strategy-biothreats.

由于特朗普的生物防御政策尚未完全成型，對(duì)其研究主要集中于初步的評(píng)判。格斯坦認(rèn)為，特朗普的生物防御政策在很大程度上是建立在小布什和奧巴馬政府的生物防御戰(zhàn)略基礎(chǔ)之上，其政策還面臨資源缺乏、治理方式不明確、后續(xù)行動(dòng)和執(zhí)行計(jì)劃乏力等挑戰(zhàn)。④Daniel M. Gerstein, “Achieving the Trump Administration’s National Biodefense Strategy,”O(jiān)ctober 2, 2018, https://www.rand.org/blog/2018/10/achieving-the-trump-administrations-nationalbiodefense.html.喬恩·科恩（Jon Cohen）指出特朗普的生物防御政策旨在通過(guò)跨部門(mén)協(xié)調(diào)與合作等方式，強(qiáng)化美國(guó)的生物安全，但該政策缺乏相應(yīng)的執(zhí)行計(jì)劃，與奧巴馬的部分政策也多有重復(fù)與交叉。⑤Jon Cohen, “Trump’s Biodefense Plan Aims to Improve Coordination Across Agencies,”September 19, 2018, https://www.sciencemag.org/news/2018/09/trump-s-biodefense-plan-aims-improvecoordination-across-agencies.中國(guó)學(xué)者徐振偉比較完整地對(duì)小布什至特朗普時(shí)期的生物防御建設(shè)進(jìn)行了梳理，認(rèn)為該政策在逐漸完善美國(guó)生物防御體系、提高防御生物威脅能力的同時(shí)，也存在巨額投入與成效不成正比、信任措施不完善等問(wèn)題。⑥徐振偉：《構(gòu)建安全之網(wǎng)：美國(guó)生物國(guó)防計(jì)劃評(píng)析》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第8期，第24-27頁(yè)。

（四）生物武器與生物恐怖主義對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的現(xiàn)實(shí)威脅研究

在生物武器的危害性方面，朱迪思·米勒（Judith Miller）等人指出，2001年的“炭疽事件”①“炭疽事件”是從2001年9月18日開(kāi)始在美國(guó)境內(nèi)發(fā)生的為時(shí)數(shù)周的生物恐怖襲擊事件。有人將含有炭疽桿菌的信件郵寄給數(shù)個(gè)新聞辦公室及部分民主黨參議員家中，導(dǎo)致5人死亡，1人感染。給美國(guó)民眾帶來(lái)了巨大恐慌和“心理陰影”，致命的細(xì)菌儼然成為對(duì)付公民的生物武器，這使美國(guó)充分意識(shí)到生物武器的危險(xiǎn)性。②Judith Miller, Germs: Biological Weapons and America’s Secret War, New York: Simon &Schuster Audio, 2012, pp. 15-20.珍妮·吉耶曼（Jeanne Guillemin）分析了生物武器的三個(gè)歷史發(fā)展階段：研究和生產(chǎn)都屬合法的主動(dòng)出擊階段、以條約形式對(duì)生物武器計(jì)劃予以禁止的階段以及當(dāng)前仍在展開(kāi)的階段，即生物武器經(jīng)歷了由國(guó)家“出資”演變?yōu)榭植婪肿訉?shí)施暴力行為的手段之一，業(yè)已成為美國(guó)國(guó)家安全的重要威脅。③[美] 珍妮·吉耶曼：《生物武器：從國(guó)家贊助的研制計(jì)劃到當(dāng)代生物恐怖活動(dòng)》，周子平譯，北京：三聯(lián)書(shū)店2016年版，第13頁(yè)。凱特·查爾特（Kate Charlet）簡(jiǎn)要介紹了生物武器的發(fā)展歷史，并指出生物技術(shù)的不斷發(fā)展可能導(dǎo)致各國(guó)恢復(fù)其舊有生物武器計(jì)劃，引發(fā)新的沖突或重燃軍備競(jìng)賽，嚴(yán)重威脅美國(guó)國(guó)家安全，破壞國(guó)際秩序。④Kate Charlet, “The New Killer Pathogens: Countering the Coming Bioweapons Threat,”Foreign Affairs, Vol. 97, No. 3, 2018, pp. 178-179.吉姆·戴維斯（Jim A. Davis）等人也指出，“炭疽事件”使美國(guó)國(guó)防部將生物武器列為頭號(hào)“生物威脅”。⑤Jim A. Davis and Barry R. Schneider, The Gathering Biological Warfare Storm, Westport:Praeger, 2004, p. 67.

在生物恐怖主義的危害性方面，菲利帕·倫佐斯（Filippa Lentzos）揭示了恐怖分子曾試圖使用生物制劑作為其重要武器，威脅美國(guó)國(guó)家安全的重要現(xiàn)實(shí)。⑥Filippa Lentzos, Biological Threats in the 21st Century: The Politics, People, Science and Historical Roots, New Jersey: Imperial College Press, 2016, pp. 3-8.克里斯托弗·F.奇巴（Christopher F. Chyba）則表示，生物武器比核武器和化學(xué)武器更難控制，這增加了美國(guó)遭受生物恐怖襲擊的可能性。⑦Christopher F. Chyba, “Toward Biological Security,” Foreign Affairs, Vol. 81, No. 3, 2002,p. 128.布拉德利·T.史密斯（Bradley T. Smith）強(qiáng)調(diào)，無(wú)論是跨國(guó)性的生物恐怖主義威脅，還是重癥急性呼吸綜合征（SARS）等疾病的暴發(fā)，都已成為美國(guó)“國(guó)土安全”關(guān)注的焦點(diǎn)。⑧Bradley T. Smith, “The Biosecurity of Nations,” International Security, Vol. 28, No. 3, 2004,pp. 87-88.勞倫·帕克（Lauren Parker）、卡梅倫·芬克（Cameron Funk）等人則分析了恐怖分子運(yùn)用生物制劑實(shí)施恐怖活動(dòng)背后的心態(tài)，即他們意圖制造大規(guī)模的民眾恐慌，迫使美國(guó)政府的各項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)中斷，以危害國(guó)家安全。①Lauren Parker, “Bioterrorism and Intelligence,” Global Security Studies, Vol. 4, No. 3, 2013, p.53; Cameron Funk, “America’s State of Readiness Against Bioterrorism,” Pepperdine Policy Review,Vol. 10, No. 5, 2018, p. 5.

通過(guò)對(duì)以上文獻(xiàn)的梳理可以看出：2001年以來(lái)，美國(guó)總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和白宮高度重視國(guó)家安全中的生物防御問(wèn)題，通過(guò)頒布和簽署法案、總統(tǒng)行政命令和國(guó)家戰(zhàn)略報(bào)告等一系列官方文件，不斷提升這一問(wèn)題在國(guó)家安全領(lǐng)域中的層級(jí)，為本問(wèn)題的系統(tǒng)梳理和研究提供了權(quán)威可靠的資料來(lái)源。此外，已有的研究成果對(duì)于生物防御的定義、生物武器與生物恐怖主義對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的現(xiàn)實(shí)威脅以及對(duì)各屆政府生物防御政策的分析與評(píng)估都有涉獵，但是缺乏對(duì)所有官方文件的系統(tǒng)梳理、比較和分析，尤其是對(duì)于美國(guó)生物防御政策形成的動(dòng)因以及這一政策不同發(fā)展階段的特點(diǎn)，有待進(jìn)一步深入研究，以便從總體上把握當(dāng)代美國(guó)生物防御政策的發(fā)展脈絡(luò)以及在國(guó)家安全戰(zhàn)略中的地位。

二 美國(guó)生物防御政策不斷演進(jìn)的動(dòng)因

自2001年以來(lái)，美國(guó)歷經(jīng)小布什、奧巴馬、特朗普三屆政府，在生物防御建設(shè)方面共出臺(tái)六部法案、發(fā)布七份國(guó)家戰(zhàn)略報(bào)告、②其中包括三份關(guān)于生物防御的專(zhuān)門(mén)戰(zhàn)略報(bào)告，分別為《應(yīng)對(duì)生物威脅的國(guó)家戰(zhàn)略》（2009年）、《國(guó)家生物監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略》（2012年）和《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》（2018年），其他四份國(guó)家戰(zhàn)略報(bào)告分別為：《國(guó)家安全戰(zhàn)略》（2010年、2017年）、《打擊大規(guī)模殺傷性武器的國(guó)家戰(zhàn)略》（2002年）和《美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略》（2018年）。簽署五項(xiàng)總統(tǒng)行政命令，在應(yīng)對(duì)生物武器威脅和生物恐怖主義方面，形成了一個(gè)較為完整的政策鏈條，打出了一套較為連貫的生物防御建設(shè)“組合拳”。對(duì)這一問(wèn)題的高度關(guān)注，主要基于以下三個(gè)方面的考量。

（一）恐怖組織不斷尋求生物武器構(gòu)成直接威脅

生物武器（Biological Weapons）是指通過(guò)釋放生物毒素導(dǎo)致人類(lèi)、動(dòng)植物致病或致死的復(fù)雜系統(tǒng)，通常由生物制劑和運(yùn)載工具兩部分構(gòu)成。除了應(yīng)用于軍事領(lǐng)域，還可能用于政治暗殺、感染牲畜或農(nóng)產(chǎn)品、在公眾中制造流行病以及恐慌等。③United Nations, “What Are Biological and Toxin Weapons?” https://www.unog.ch/80256EE600585943/(httpPages)/29B727532FECBE96C12571860035A6DB?OpenDocument.由于制造核武器需要先進(jìn)的工業(yè)能力，對(duì)稀有材料的把控較為嚴(yán)格，而制造生物武器則造價(jià)低廉，制作設(shè)備和材料也較容易獲取，因此被稱(chēng)為“窮人的原子彈”。①Lord Lyell and General Rapporteur, “Chemical and Biological Weapons: The Poor Man’s Bomb,” October 4, 1996, https://fas.org/irp/threat/an253stc.htm.但是生物武器的危害程度并不亞于核武器。核擴(kuò)散領(lǐng)域的權(quán)威專(zhuān)家格雷厄姆·艾利森（Graham Allison）曾經(jīng)承認(rèn)，生物武器比核武器更難控制，生物攻擊的風(fēng)險(xiǎn)已超過(guò)核威脅。②Wil S. Hylton, “How Ready Are We for Bioterrorism?” The New York Times, October 26, 2011,https://www.nytimes.com/2011/10/30/magazine/how-ready-are-we-for-bioterrorism.html.據(jù)悉，恐怖組織對(duì)生物武器表現(xiàn)出濃厚的興趣。奧薩馬·本·拉登（Osama Bin Laden）曾聲稱(chēng)獲得生物武器是一種“宗教責(zé)任”，并揚(yáng)言“我們?nèi)绾问褂眠@些武器取決于我們自己”。③John A. Lauder, “Statement for the Record on the Worldwide WMD Threat,” April 29, 1999,https://www.cia.gov/news-information/speeches-testimony/1999/lauder_speech_042999.html.有資料表明，20世紀(jì)90年代中期，本·拉登的同伙曾試圖從哈薩克斯坦“購(gòu)買(mǎi)”炭疽桿菌和鼠疫桿菌。④Sharad S. Chauhan, The Al-Qaeda Threat, New Delhi: Ashish Pub House, 2000, p. 290.1999年，基地組織成員還試圖從獨(dú)聯(lián)體成員國(guó)、東亞等國(guó)家和地區(qū)獲取埃博拉病毒、沙門(mén)氏細(xì)菌、炭疽桿菌、肉毒桿菌等毒素。⑤Sammy Salama and Lydia Hansell, “Does Intent Equal Capability? Al-Qaeda and Weapons of Mass Destruction,” The Nonproliferation Review, Vol. 12, No. 3, 2005, p. 619.另有一些研究表明，伊拉克的生物武器專(zhuān)家曾與蘇丹合作，而蘇丹創(chuàng)建了一個(gè)由本·拉登資助的生物武器研究機(jī)構(gòu)。⑥W. Seth Carus, Bioterrorism and Biocrimes: The Illicit Use of Biological Agents Since 1900,Amsterdam: Fredonia Books (NL), 2002, p. 29.更為嚴(yán)重的是，基地組織只是對(duì)生物制劑感興趣或?qū)で蟠祟?lèi)制劑的眾多恐怖組織中的一員。

隨之衍生出來(lái)的是一種新型恐怖主義——生物恐怖主義（Bioterrorism）。根據(jù)美國(guó)疾病控制與預(yù)防中心（Centers for Disease Control and Prevention）的界定，生物恐怖主義特指故意釋放病毒和細(xì)菌，導(dǎo)致人、牲畜或農(nóng)作物致病或致死的恐怖主義活動(dòng)。其中炭疽桿菌是最有可能用于生物攻擊的病原體之一。⑦Centers for Disease Control and Prevention, “Bioterrorism,” https://www.cdc.gov/anthrax/bioterrorism/index.html.也有學(xué)者將其界定為“蓄意或威脅使用生物制劑、毒素、細(xì)菌或其他有毒物質(zhì)導(dǎo)致人、動(dòng)植物致病或死亡的行為”。⑧Mahendra Pal, Meron Tsegaye and Fikru Girzaw, “An Overview on Biological Weapons and Bioterrorism,” American Journal of Biomedical Research, Vol. 5, No. 2, 2017, p. 24.九一一事件以及緊隨其后一周的“炭疽事件”，更使美國(guó)對(duì)生物恐怖主義及生物武器望而生畏，也更加認(rèn)定恐怖分子非?？赡軓挠嘘P(guān)國(guó)家開(kāi)發(fā)的生物武器計(jì)劃中獲得幫助，成功掌握生物武器并投入使用。⑨劉子奎：《冷戰(zhàn)后美國(guó)防擴(kuò)散政策研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2018年版，第123頁(yè)。時(shí)任美國(guó)國(guó)防部部長(zhǎng)的唐納德·拉姆斯菲爾德（Donald H. Rumsfeld）曾提出警告，美國(guó)的敵人最終將幫助恐怖組織獲得化學(xué)、生物甚至核武器技術(shù)。一些支持國(guó)際恐怖分子的國(guó)家已經(jīng)開(kāi)發(fā)或正在試圖獲取生物武器，有朝一日這些國(guó)家將與恐怖分子合作，幫助他們獲得相應(yīng)的能力。白宮辦公廳主任安德魯·H. 卡德（Andrew H. Card）也坦言，本·拉登的基地組織可能已經(jīng)掌握將化學(xué)和生物制劑用作恐怖武器的手段。①James Dao, “A Nation Challenged: The Threats, Defense Secretary Warns of Unconventional Attack,” The New York Times, October 1, 2001, https://www.nytimes.com/2001/10/01/us/nationchallenged-threats-defense-secretary-warns-unconventional-attacks.html.美國(guó)駐阿富汗的官員聲稱(chēng)，俄羅斯的科學(xué)家正在協(xié)助基地組織武裝分子將炭疽細(xì)菌武器化。②Paul L. Williams, The Al Qaeda Connection: International Terrorism, Organized Crime, and The Coming Apocalypse, New York: Prometheus Books, 2005, p. 225.2007年的《國(guó)土安全戰(zhàn)略》（National Strategy for Homeland Security）報(bào)告再次證實(shí)，基地組織仍在不斷尋求和獲取生物物質(zhì)材料。③Homeland Security Council, “National Strategy for Homeland Security,” October 2007, p. 9,https://www.dhs.gov/xlibrary/assets/nat_strat_homelandsecurity_2007.pdf.2011年的《國(guó)家反恐戰(zhàn)略》（National Strategy for Counterterrorism）報(bào)告中發(fā)出警告，如果基地組織成功獲取包括生物武器在內(nèi)的大規(guī)模殺傷性武器，則很可能會(huì)投入使用。④The White House, “National Strategy for Counterterrorism,” June 2011, p. 8, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/counterterrorism_strategy.pdf.

以上種種，都使美國(guó)對(duì)恐怖主義組織利用生物武器發(fā)動(dòng)襲擊的可能性十分擔(dān)憂，也成為加快制定和實(shí)施生物防御政策的最直接動(dòng)因。

（二）敵對(duì)國(guó)家不斷掌握和研制生物武器構(gòu)成持續(xù)性威脅

冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)最大的敵人當(dāng)屬蘇聯(lián)及其為首的社會(huì)主義陣營(yíng)。蘇聯(lián)解體后，美國(guó)對(duì)其戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的認(rèn)定出現(xiàn)新的重大變化。1992年，美國(guó)國(guó)防部發(fā)布的《向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)提交的年度報(bào)告》（Annual Report to the President and the Congress）指出，蘇聯(lián)的解體降低了區(qū)域沖突升級(jí)為全球戰(zhàn)爭(zhēng)的危險(xiǎn)，但未來(lái)美國(guó)的作戰(zhàn)對(duì)象可能是那些使用大規(guī)模殺傷性武器的敵對(duì)國(guó)家，如在海灣戰(zhàn)爭(zhēng)中使用生物制劑的伊拉克、正在極力發(fā)展核武器與非常規(guī)武器的伊朗和朝鮮等國(guó)家。當(dāng)然，俄羅斯的威脅也不容小覷。⑤Dick Cheney, “Annual Report to the President and the Congress,” February 1992, p. 5,https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/annual_reports/1992_DoD_AR.pdf?ver=2014-06-24-152154-673.1997年的《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》（Report of the Quadrennial Defense Review）也表明，美國(guó)最主要的威脅是具有強(qiáng)大軍事力量的敵對(duì)國(guó)家（特指伊拉克、伊朗、朝鮮和俄羅斯等國(guó)）對(duì)美國(guó)在關(guān)鍵地區(qū)的盟友實(shí)施的大規(guī)模越境侵略與染指。①William S. Cohen, “Report of the Quadrennial Defense Review,” May 1997, p. 20, https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/quadrennial/QDR1997.pdf?ver=2014-06-25-110930-527.

有情報(bào)表明，這些與美國(guó)敵對(duì)的國(guó)家都曾試圖掌握和研制生物武器。1979年4月，蘇聯(lián)的斯維爾德洛夫斯克（現(xiàn)為葉卡捷琳堡）地區(qū)暴發(fā)炭疽泄漏事件，導(dǎo)致至少68人死亡。②Meselson M, Guillemin J and Hugh-Jones M, “The Sverdlovsk Anthrax Outbreak of 1979,”Science, Vol. 266, No. 5188, 1994, pp. 1202-1208.雖然事后蘇聯(lián)矢口否認(rèn)該事件與生物武器研究計(jì)劃有關(guān)，但是1992年，時(shí)任俄羅斯總統(tǒng)的鮑里斯·葉利欽（Boris Yeltsin）承認(rèn)，該事件是蘇聯(lián)進(jìn)攻性生物武器項(xiàng)目的一部分。③National Security Archive, “Volume Ⅴ: Anthrax at Sverdlovsk, 1979,” in Robert A. Wampler and Thomas S. Blanton, eds., National Security Archive Electronic Briefing Book No. 61, November 15,2001, https://nsarchive2.gwu.edu/NSAEBB/NSAEBB61/.雖然葉利欽承諾將終止后續(xù)的研究，但項(xiàng)目縮減程度尚未可知。④E. M. itzen, Jr. and E.T. Takafuji, “Historical Overview of Biological Warfare,” in F. R. Sidell and E. T. Takafuji, eds., Medical Aspects of Chemical and Biological Warfare, Washington, D. C.:Office of the Surgeon General, Borden Institute, Walter Reed Army Medical Center, 1997, pp. 415-423;Milton Leitenberg and Raymond A. Zilinskas, The Soviet Biological Weapons Program: A History,Cambridge: Harvard University Press, 2012, pp. 10-11.1996年8月，美國(guó)軍備控制與裁軍署（United States Arms Control and Disarmament Agency）在向國(guó)會(huì)提交的報(bào)告中認(rèn)為，俄羅斯雖然保證縮減生物武器計(jì)劃，但并未真正終止，相關(guān)工作仍在繼續(xù)。⑤Lord Lyell and General Rapporteur, “Chemical and Biological Weapons: The Poor Man’s Bomb,” October 4, 1996, https://fas.org/irp/threat/an253stc.htm.2005年8月，美國(guó)國(guó)務(wù)院在發(fā)布的《關(guān)于軍備控制、不擴(kuò)散和裁軍協(xié)議遵守情況》的報(bào)告中，對(duì)俄羅斯日漸“成熟”的進(jìn)攻性生物武器項(xiàng)目表示擔(dān)憂，指責(zé)其違反了《禁止生物武器公約》。⑥U. S. Department of State, “Adherence to and Compliance with Arms Control, Nonproliferation and Disarmament Agreements and Commitments,” August 2005, p. 27, https://2009-2017.state.gov/documents/organization/52113.pdf.此外，蘇聯(lián)解體后，隨著生物武器計(jì)劃的削減及經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的逐漸惡化，一些失業(yè)的蘇聯(lián)生物專(zhuān)家大多已流散到其他國(guó)家，這也為生物武器擴(kuò)散埋下了新的隱患。⑦Dick Cheney, “Annual Report to the President and the Congress,” February 1992, p. 4,https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/annual_reports/1992_DoD_AR.pdf?ver=2014-06-24-152154-673.

1996年3月27日，美國(guó)防擴(kuò)散中心主任戈登·C. 奧勒（Gordon C. Oehler）在向參議院軍事委員會(huì)（Senate Armed Services Committee）所作的題為《大規(guī)模殺傷性武器的持續(xù)性威脅》的聲明中透露，伊拉克政府早在 1974年就開(kāi)始實(shí)施生物武器政策，次年正式進(jìn)行研發(fā)，1978年項(xiàng)目突然中斷，但1985年又“重整旗鼓”恢復(fù)研發(fā)工作。最初的研究只限于文獻(xiàn)層面，但自1986年始從國(guó)外獲取菌株，至1990年12月，伊拉克已經(jīng)生產(chǎn)出大量生物制劑，具備了研制大規(guī)模生物武器的能力。①The Central Intelligence Agency, “Continuing Threat from Weapons of Mass Destruction,Statement for the Record by Dr. Gordon C. Oehler, Director, Nonproliferation Center to the Senate Armed Services Committee,” March 27, 1996, https://www.cia.gov/news-information/speechestestimony/1996/go_toc_032796.html.海灣戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，聯(lián)合國(guó)于1991年8月對(duì)伊拉克的生物戰(zhàn)能力進(jìn)行首次核查，發(fā)現(xiàn)該國(guó)在薩勒曼帕克（Salman Pak）、艾哈康（Al Hakam）等地存有大批研究設(shè)施，其中只有一小部分在海灣戰(zhàn)爭(zhēng)中被以美國(guó)為首的多國(guó)部隊(duì)摧毀。另有證據(jù)表明，自1995年8月以來(lái)，伊拉克的生物戰(zhàn)計(jì)劃再次啟動(dòng)，相關(guān)項(xiàng)目繼續(xù)向前推進(jìn)。②Eitzen EM Jr. and Takafuji ET, “Historical Overview of Biological Warfare,” in F. R. Sidell and E.T. Takafuji, eds., Medical Aspects of Chemical and Biological Warfare, Washington, D. C.:Office of the Surgeon General, Borden Institute, Walter Reed Army Medical Center, 1997, p. 421.2002年10月，美國(guó)中央情報(bào)局發(fā)布《伊拉克大規(guī)模殺傷性武器的連續(xù)性項(xiàng)目》（Iraq’s Continuing Programs for Weapons of Mass Destruction）報(bào)告，指出該國(guó)持有致命性的生物武器，擁有一批生產(chǎn)生物制劑的流動(dòng)設(shè)施，具有“躲避”檢測(cè)和監(jiān)控之“功效”。③The Central Intelligence Agency, “Iraq’s Continuing Programs for Weapons of Mass Destruction,” October 2002, pp. 5-7, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/DOC_0001075566.pdf.這些報(bào)告可能對(duì)美國(guó)發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)起到了一定的“推波助瀾”作用。2006年3月，前中央情報(bào)局官員保羅·皮勒（Paul Pillar）作出推測(cè)，伊拉克將在未來(lái)5到10年內(nèi)再次尋求大規(guī)模殺傷性武器，就地區(qū)鄰國(guó)對(duì)其安全構(gòu)成的威脅作出必要“反應(yīng)”。④Ian Kenyon, “The USA/USSR Arms Control Relationship and Its Impact on the CWC,” The CBW Conventions Bulletin, Vol. 72, No. 73, 2006, p. 13.

1999年4月29日，美國(guó)國(guó)防情報(bào)局防擴(kuò)散事務(wù)特別助理約翰·A. 蘭黛（John A. Lauder）在《世界大規(guī)模殺傷性武器威脅的正式聲明》（Statement for the Record on the Worldwide WMD Threat）中披露，大約有12個(gè)國(guó)家正在不遺余力地開(kāi)展進(jìn)攻性生物武器的研究，其中伊朗正從俄羅斯和其他國(guó)家尋求雙重用途的生物技術(shù)設(shè)備，并在兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)中啟動(dòng)生物戰(zhàn)計(jì)劃。該國(guó)的項(xiàng)目研發(fā)正處于最后階段，已具備生產(chǎn)生物制劑的能力。⑤John A. Lauder, “Statement for the Record on the Worldwide WMD Threat,” April 29, 1999,https://www.cia.gov/news-information/speeches-testimony/1999/lauder_speech_042999.html.2006年11月20日，美國(guó)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)國(guó)際安全與防擴(kuò)散事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿約翰·魯?shù)拢↗ohn C. Rood）在第六次《禁止生物武器公約》審議大會(huì)上指出，伊朗可能擁有違反《禁止生物武器公約》的進(jìn)攻性生物武器。①John C. Rood, “Remarks to the Sixth Biological Weapons Convention Review Conference,”November 20, 2006, https://2001-2009.state.gov/t/isn/rls/rm/76446.htm.2011年，美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)（The Director of National Intelligence，DNI）詹姆斯·克拉珀（James Clapper）在《向國(guó)會(huì)提交的關(guān)于獲取大規(guī)模殺傷性武器和先進(jìn)常規(guī)武器技術(shù)的非機(jī)密報(bào)告》（Unclassified Report to Congress on the Acquisition of Technology Relating to Weapons of Mass Destruction and Advanced Conventional Munitions）中，對(duì)伊朗以往開(kāi)展的進(jìn)攻性生物武器項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)該國(guó)仍在擴(kuò)建生物研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施。②James Clapper, “Unclassified Report to Congress on the Acquisition of Technology Relating to Weapons of Mass Destruction and Advanced Conventional Munitions,” Covering 1 January to 31 December 2011, p. 4, https://fas.org/irp/threat/wmd-acq2011.pdf.

有證據(jù)表明，朝鮮在生物武器研究方面也“不甘示弱”。早在20世紀(jì)60年代初期，金日成就下令“集中發(fā)展生物武器”，斷定它將是未來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)中最有效的利器。1968年，朝鮮從日本引入炭疽桿菌、鼠疫耶爾森氏菌和霍亂弧菌等細(xì)菌培養(yǎng)物，于70年代建設(shè)完成首個(gè)地下生物武器研發(fā)設(shè)施，80年代開(kāi)始生產(chǎn)生物制劑，包括霍亂、傷寒和炭疽中的致病細(xì)菌等。90年代，朝鮮國(guó)防研究所和醫(yī)學(xué)院（NDRIMA）開(kāi)始研究炭疽、黑死病和霍亂等病原體。③Elisa D. Harris, “Threat Reduction and North Korea’s CBW Programs,” The Nonproliferation Review, Vol. 11, No. 3, 2004, pp. 89-90.美國(guó)國(guó)防情報(bào)局（U.S. Defense Intelligence Agency）1994年的報(bào)告指出，俄羅斯曾于20世紀(jì)80年代末90年代初向朝鮮和伊拉克輸送了天花病毒。④William J. Broad and Judith Miller, “Government Report Says 3 Nations Hide Stocks of Smallpox,” The New York Times, June 13, 1999, https://www.nytimes.com/1999/06/13/world/government-report-says-3-nations-hide-stocks-of-smallpox.html.美國(guó)2006年《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》表明，朝鮮長(zhǎng)期致力于發(fā)展核武器、化學(xué)武器和生物武器。⑤U.S. Department of Defense, “Quadrennial Defense Review Report,” February 2006, p. 32,https://archive.defense.gov/pubs/pdfs/QDR20060203.pdf.2015年，美韓聯(lián)合工作組就“駐韓美軍活性炭疽桿菌樣本配送事件”（the USFK Import of Live Anthrax Test Samples）進(jìn)行調(diào)查后推測(cè)，朝鮮擁有包括炭疽桿菌和鼠疫桿菌等在內(nèi)的13種生物制劑，并可能被用于生物恐怖主義或全面作戰(zhàn)當(dāng)中。⑥Hyun-Kyung Kim, Elizabeth Philipp and Hattie Chung, “North Korea’s Biological Weapons Program, The Known and Unknown,” October 2017, p. 6, https://www.belfercenter.org/sites/default/files/2017-10/North%20Korea%20Biological%20Weapons%20Program.pdf.

（三）相關(guān)國(guó)際條約有令難行促使美國(guó)選擇“自?！辈呗?/h3>

最早禁止生物武器的國(guó)際公約可追溯至1925年6月17日簽署的《禁止在戰(zhàn)爭(zhēng)中使用窒息性、毒性或其他氣體和細(xì)菌作戰(zhàn)方法的日內(nèi)瓦議定書(shū)》（Protocol for the Prohibition of the Use in War of Asphyxiating, Poisonous or Other Gases, and of Bacteriological Methods of Warfare，簡(jiǎn)稱(chēng)《日內(nèi)瓦議定書(shū)》）。針對(duì)第一次世界大戰(zhàn)中，德軍大量使用有毒武器并研制和使用細(xì)菌武器，使英法軍隊(duì)遭受?chē)?yán)重傷亡，法軍和英軍也先后報(bào)復(fù)性地使用了有毒武器，造成生靈涂炭的人間悲劇，該公約規(guī)定各締約國(guó)應(yīng)將這項(xiàng)禁令擴(kuò)大到禁止使用細(xì)菌作戰(zhàn)，并同意彼此之間的關(guān)系按照本宣言的條款受到約束，條約無(wú)限期有效。①United Nations, “1925 Geneva Protocol: Protocol for the Prohibition of the Use in War of Asphyxiating, Poisonous or Other Gases, and of Bacteriological Methods of Warfare,”https://www.un.org/disarmament/wmd/bio/1925-geneva-protocol/.在戰(zhàn)爭(zhēng)中禁止使用生物武器作為國(guó)際法公認(rèn)的準(zhǔn)則得以確認(rèn)。然而，第二次世界大戰(zhàn)期間，日本公然違反《日內(nèi)瓦議定書(shū)》，進(jìn)行生物武器的研究與開(kāi)發(fā)，并建立細(xì)菌部隊(duì)和細(xì)菌工廠，在其侵占的中國(guó)領(lǐng)土上進(jìn)行慘無(wú)人道的人體細(xì)菌實(shí)驗(yàn)，“731部隊(duì)”就是其典型代表。日本還將生物武器用于侵華戰(zhàn)爭(zhēng)中，如1941年在中國(guó)湖南常德發(fā)動(dòng)的細(xì)菌戰(zhàn)就導(dǎo)致中國(guó)軍民大約1萬(wàn)人死亡。②Stefan Riedel, “Biological Warfare and Bioterrorism: A Historical Review,” Baylor University Medical Center Proceedings, Vol. 17, No. 4, 2004, pp. 401-402.

二戰(zhàn)后，生物武器威脅的烏云依然籠罩在國(guó)際社會(huì)上空?；谌毡旧镂淦餮邪l(fā)的經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、加拿大和蘇聯(lián)等國(guó)相繼開(kāi)展生物武器研究項(xiàng)目。③Stefan Riedel, “Biological Warfare and Bioterrorism: A Historical Review,” Baylor University Medical Center Proceedings, Vol. 17, No. 4, 2004, p. 403.到20世紀(jì)60年代末，各國(guó)研制生物武器的消息屢見(jiàn)報(bào)端，引發(fā)對(duì)其擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重關(guān)切。對(duì)此，各國(guó)紛紛采取應(yīng)對(duì)之策。如1969年7月，英國(guó)率先向聯(lián)合國(guó)裁軍與國(guó)際安全委員會(huì)（U.N. Disarmament and International Security Committee）提交禁止發(fā)展、生產(chǎn)和儲(chǔ)存生物武器的議案；④Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), The Problem of Chemical and Biological Warfare, Vol Ⅳ: CB Disarmament Negotiations, 1920-1970, New York: Humanities Press,1971, pp. 243-247.同年9月，以蘇聯(lián)為首的華沙條約組織向聯(lián)合國(guó)提交了一份類(lèi)似的提案；11月，美國(guó)總統(tǒng)尼克松宣布單方面放棄生物武器研究計(jì)劃。⑤Ronald M. Atlas, “Combating the Threat of Biowarfare and Bioterrorism: Defending against Biological Weapons is Critical to Global Security,” BioScience, Vol. 49, No. 6, 1999, p. 465.其他國(guó)家也紛紛效仿，進(jìn)而于1972年催生了《禁止細(xì)菌（生物）及毒素武器的發(fā)展、生產(chǎn)及儲(chǔ)存以及銷(xiāo)毀此類(lèi)武器的公約》（簡(jiǎn)稱(chēng)《禁止生物武器公約》）。該公約在國(guó)際社會(huì)防止生物武器擴(kuò)散方面曾發(fā)揮了一定的積極作用，直至20世紀(jì)末，美國(guó)依舊敦促和支持國(guó)際社會(huì)致力于解決核查機(jī)制問(wèn)題。1998年9月2日，美俄發(fā)表“關(guān)于《禁止生物武器公約》核查議定書(shū)的聯(lián)合聲明”，指出雙方均意識(shí)到生物武器對(duì)國(guó)際社會(huì)的嚴(yán)重威脅，堅(jiān)決支持全面禁止生物武器，對(duì)締約國(guó)特設(shè)小組（Ad Hoc Group of States Parties）的相關(guān)工作表示強(qiáng)烈支持，敦促其盡快完成《禁止生物武器公約》核查議定書(shū)談判，以便盡早通過(guò)一項(xiàng)具有法律約束力的協(xié)議，并愿與各成員國(guó)一道遵守《禁止生物武器公約》。①Joshua Lederberg, Biological Weapons: Limiting the Threat, Cambridge: MIT Press, 1999, p.128.然而，由于《禁止生物武器公約》對(duì)各成員國(guó)遵約情況的核查難以落實(shí)，對(duì)違反條約的當(dāng)事國(guó)也缺乏強(qiáng)有力的約束和制裁，部分國(guó)家屢屢違反《禁止生物武器公約》的相關(guān)規(guī)定，依然不斷獲取和發(fā)展生物武器，導(dǎo)致美國(guó)的立場(chǎng)發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。②夏文輝：《美國(guó)為何拒簽“禁生武”議定書(shū)》，人民網(wǎng)，2001年8月7日，http://www.people.com.cn/GB/junshi/62/20010807/529398.html。

從2001年7月起，美國(guó)開(kāi)始拒絕接受《禁止生物武器公約》核查議定書(shū)草案，認(rèn)為其無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)核查目的，是一個(gè)“糟糕”的協(xié)議。并指出傳統(tǒng)的軍備控制方法并不適用于生物武器，核查有可能損害美國(guó)合法發(fā)展生物技術(shù)的核心利益，生物武器“擴(kuò)散者”還可能破壞其他有效的國(guó)際出口管制制度。③Milton Leitenberg, “Biological Weapons and Bioterrorism in the First Years of the Twenty-first Century,” Politics and the Life Sciences, Vol. 21, No. 2, 2002, pp. 1-7; John R. Bolton, “The U.S.Position on the Biological Weapons Convention: Combating the BW Threat,” August 26, 2002,https://2001-2009.state.gov/t/us/rm/13090.htm.基于自身“安全”考量，美國(guó)轉(zhuǎn)而通過(guò)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)立法來(lái)應(yīng)對(duì)生物威脅的挑戰(zhàn)。2002年8月26日，美國(guó)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)軍備控制與國(guó)際安全事務(wù)的副國(guó)務(wù)卿約翰·博爾頓（John R. Bolton）在東京美國(guó)中心（Tokyo America Center）發(fā)表題為“美國(guó)對(duì)《禁止生物武器公約》的立場(chǎng)：對(duì)抗生物武器威脅”的演講，認(rèn)為美國(guó)從2001年起出臺(tái)的《生物恐怖主義預(yù)防法》《美國(guó)愛(ài)國(guó)者法案》《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義防范應(yīng)對(duì)法》等多項(xiàng)重要法案，在應(yīng)對(duì)生物武器威脅方面比《禁止生物武器公約》核查議定書(shū)草案有效得多。④John R. Bolton, “The U.S. Position on the Biological Weapons Convention: Combating the BW Threat,” August 26, 2002, https://2001-2009.state.gov/t/us/rm/13090.htm.總之，美國(guó)以相關(guān)國(guó)際條約“有令難行”、未能完全遏止生物武器的擴(kuò)散與蔓延為由，全力啟動(dòng)國(guó)內(nèi)安全程序，通過(guò)制定一系列的法案法規(guī)，推動(dòng)本國(guó)生物防御政策不斷發(fā)展完善，以最大限度地保護(hù)國(guó)家安全。

三 21世紀(jì)上葉美國(guó)生物防御政策的發(fā)展

美國(guó)的生物防御政策醞釀?dòng)诶鋺?zhàn)結(jié)束之初的克林頓政府時(shí)期。針對(duì)冷戰(zhàn)后大規(guī)模殺傷性武器出現(xiàn)擴(kuò)散的可能性，克林頓總統(tǒng)于1994年11月14日簽署《關(guān)于大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散》的第12938號(hào)行政命令，指出恐怖組織或“流氓國(guó)家”可能通過(guò)使用核武器、生物武器或化學(xué)武器對(duì)美國(guó)國(guó)家安全、外交政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成巨大威脅。為應(yīng)對(duì)威脅，美國(guó)須通過(guò)國(guó)際談判、出口管控、經(jīng)濟(jì)制裁、司法審查等形式加以防范。①Ken Alibek and Stephen Handelman, Biohazard: The Chilling True Story of the Largest Covert Biological Weapons Programs in the World, New York: Random House, 1999, p. 281; The White House, “Proliferation of Weapons of Mass Destruction,” November 14, 1994, https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/12938.pdf.1997年5月，克林頓政府發(fā)布《面向新世紀(jì)的國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告，認(rèn)定大規(guī)模殺傷性武器是全球安全的最大潛在威脅?？植婪肿踊驀?guó)際犯罪組織可能對(duì)未受保護(hù)的人民和政府使用核武器、化學(xué)武器或生物武器。②The White House, “A National Security Strategy for A New Century,” May 1997, p. 5,https://www.hsdl.org/?view&did=795582.1998年公布的《面向新世紀(jì)的國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告再度強(qiáng)調(diào)生物武器技術(shù)的擴(kuò)散可能被“流氓國(guó)家”、恐怖分子和國(guó)際犯罪組織所利用，對(duì)美國(guó)、盟友以及海外的美國(guó)公民和軍隊(duì)造成嚴(yán)重威脅。③The White House, “A National Security Strategy for A New Century,” October 1998, p. 6,https://www.hsdl.org/?view&did=2959.對(duì)此，美國(guó)疾病控制與預(yù)防中心于1999年啟動(dòng)生物防備和響應(yīng)計(jì)劃，為國(guó)內(nèi)公共衛(wèi)生系統(tǒng)防范生物恐怖主義提供了重要抓手。④Christopher F. Chyba, “Toward Biological Security,” Foreign Affairs, Vol. 81, No. 3, 2002, p. 131.

克林頓政府對(duì)生物恐怖主義和生物武器的重視為美國(guó)防范生物襲擊、制定全面的生物防御政策奠定了重要基礎(chǔ)。⑤Jeanne Guillemin, Biological Weapons: From the Invention of State-Sponsored Programs to Contemporary Terrorism, New York: Columbia University Press, 2005, p. 9.但是蘇聯(lián)的解體一度使美國(guó)沾沾自喜，并樂(lè)觀地認(rèn)為軍事安全將不再是國(guó)家安全的重點(diǎn)議題，轉(zhuǎn)而追求經(jīng)濟(jì)繁榮，克林頓在處理二者關(guān)系上也更加傾向于后者。⑥劉子奎：《冷戰(zhàn)后美國(guó)防擴(kuò)散政策研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2018年版，第121頁(yè)。對(duì)此，美國(guó)會(huì)計(jì)總署（United States General Accounting Office，GAO）批評(píng)克林頓政府并沒(méi)有對(duì)可能發(fā)生的生物恐怖主義事件進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，也沒(méi)有構(gòu)建真正意義上的生物防御體系。①GAO, “Combating Terrorism: Need for Comprehensive Threat and Risk Assessment of Chemical and Biological Attacks,” September 14, 1999, p. 3, https://www.gao.gov/assets/230/228200.pdf.因此，美國(guó)生物防御政策的真正起步當(dāng)始于小布什政府。

（一）小布什政府：生物防御政策正式構(gòu)建時(shí)期

進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)際生物安全環(huán)境并未得到明顯改善。美國(guó)國(guó)防情報(bào)局局長(zhǎng)、海軍中將托馬斯·威爾遜（Thomas R. Wilson）曾憂心忡忡地指出，生物武器的研發(fā)、隱藏和部署相對(duì)容易，可能會(huì)廣泛擴(kuò)散并在未來(lái)15年的地區(qū)沖突中投入使用，尤其擔(dān)心恐怖組織可能會(huì)使用化學(xué)或生物制劑。②CRS Report for Congress, “Nuclear, Biological, and Chemical Weapons and Missiles: The Current Situation and Trends,” August 10, 2001, p. 23, https://digital.library.unt.edu/ark:/67531/metacrs2060/m1/1/high_res_d/RL30699_2001Aug10.pdf.2001年9月爆發(fā)的“炭疽事件”，使這一擔(dān)憂得以印證。該事件也為美國(guó)民眾帶來(lái)恐慌與困惑，充分表明美國(guó)缺乏一個(gè)全面保護(hù)民眾免受疾病以及生物武器威脅的生物防御政策。③Christopher F. Chyba, “Toward Biological Security,” Foreign Affairs, Vol. 81, No. 3, 2002, p. 122.小布什遂著手從三個(gè)方面推進(jìn)這一政策的制定，并將其納入以軍事和安全為主導(dǎo)的總體施政綱領(lǐng)當(dāng)中。④Susan Wright, “Taking Biodefense Too Far,” Bulletin of the Atomic Scientists, Vol. 60, No. 6,2004, p. 61.

第一，簽署和發(fā)布法律法規(guī)、行政命令和戰(zhàn)略報(bào)告，使生物防御政策有法可依、有章可循?！疤烤沂录北l(fā)一個(gè)月后，美國(guó)國(guó)會(huì)于2001年先通過(guò)《生物恐怖主義預(yù)防法》，提出需保持足夠的國(guó)家藥品庫(kù)存，對(duì)生物制劑和毒素嚴(yán)格監(jiān)管，設(shè)置專(zhuān)門(mén)款項(xiàng)防范和處置生物恐怖主義；⑤U.S. Congress, “Bioterrorism Prevention Act of 2001,” October 23, 2001, pp. 2-5, https://www.congress.gov/bill/107th-congress/house-bill/3160．又通過(guò)《美國(guó)愛(ài)國(guó)者法案》，規(guī)定對(duì)故意持有生物制劑、毒素或蓄意傳播等行為予以處罰。另外，對(duì)被允許持有、使用或轉(zhuǎn)移生物制劑和毒素的人員施加特別限制。⑥U.S. Congress, “Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001(USA Patriot Act),” October 26, 2001, pp. 275-276,https://www.congress.gov/bill/107th-congress/house-bill/3162．

2002年6月12日，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義防范應(yīng)對(duì)法》，主要內(nèi)容有為生物恐怖主義和突發(fā)公共衛(wèi)生事件提前準(zhǔn)備，加強(qiáng)對(duì)有害生物制劑和毒素的管控，保障食品、藥品、飲用水的供應(yīng)與安全等。⑦U.S. Congress, “Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002,” June 12, 2002, pp. 594-596, https://www.govinfo.gov/content/pkg/PLAW-107publ188/pdf/PLAW-107publ188.pdf.小布什于當(dāng)日簽署該法案，并聲言生物恐怖主義是美國(guó)真正的威脅，恐怖分子、“流氓國(guó)家”正不斷尋求和掌握生物武器。①The White House, “President Signs Public Health Security and Bioterrorism Bill,” June 12,2002, https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2002/06/text/20020612-1.html.同年12月11日，小布什政府又發(fā)布《打擊大規(guī)模殺傷性武器的國(guó)家戰(zhàn)略》報(bào)告，并于當(dāng)日發(fā)表聲明，強(qiáng)調(diào)為應(yīng)對(duì)大規(guī)模殺傷性武器，應(yīng)奉行強(qiáng)有力的反擴(kuò)散政策；防止恐怖分子獲取此類(lèi)武器；利用新技術(shù)提升情報(bào)搜集能力；與盟國(guó)開(kāi)展緊密合作等策略。②The White House, “Statement on the National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction,” December 11, 2002, pp. 2150-2151, https://www.govinfo.gov/content/pkg/WCPD-2002-12-16/pdf/WCPD-2002-12-16-Pg2150.pdf.2003年，美國(guó)政府啟動(dòng)生物監(jiān)測(cè)項(xiàng)目（BioWatch），可為美國(guó)30多個(gè)主要城市和地區(qū)提供生物恐怖襲擊預(yù)警信息。③U.S. Department of Homeland Security, “Detecting Bioterrorist Attacks,” https://www.dhs.gov/biowatch-program.

2004年4月28日，小布什簽署《21世紀(jì)的生物防御》總統(tǒng)行政命令，為美國(guó)生物防御政策的構(gòu)建提供了一個(gè)全面框架。其主要內(nèi)容包括四個(gè)支柱：首先，樹(shù)立威脅意識(shí)，包括搜集涉及生物武器的有關(guān)情報(bào)、開(kāi)展脆弱性評(píng)估以及預(yù)測(cè)未知威脅等。其次，預(yù)防與保護(hù)，特別是對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的保障與防護(hù)。再次，監(jiān)視與檢測(cè)，包括攻擊預(yù)警與追蹤分析。最后，響應(yīng)與恢復(fù)，包括響應(yīng)計(jì)劃、大規(guī)模傷亡護(hù)理、風(fēng)險(xiǎn)溝通、醫(yī)療應(yīng)對(duì)等內(nèi)容。④The White House, “President Bush Signs Biodefense for the 21st Century,” April 28, 2004,https://www.hsdl.org/?view&did=476622.同年7月21日，小布什簽署《生物盾牌法案》，在10年內(nèi)投資56億美元購(gòu)買(mǎi)和儲(chǔ)存疫苗及藥物，以應(yīng)對(duì)炭疽、天花和其他潛在的生物恐怖威脅；賦予政府新的職權(quán)，即加速研發(fā)抗擊生物恐怖主義最具時(shí)效性的藥物；賦予食品和藥品管理局（U.S. Food ＆ Drug Administration）在最緊急情況下迅速分發(fā)新藥和解毒劑的權(quán)力等三個(gè)方面提升美國(guó)的生物安全。⑤The White House, “President Bush Signs Project Bioshield Act of 2004,” July 21, 2004,https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2004/07/20040721-2.html.

2007年1月31日，小布什簽署國(guó)土安全總統(tǒng)行政命令18號(hào)文件——《大規(guī)模殺傷性武器的醫(yī)療對(duì)策》，提出針對(duì)特定生物制劑的醫(yī)療對(duì)策，即在防御經(jīng)費(fèi)投入、滿足實(shí)際操作需求、增強(qiáng)政策靈活性等方面下功夫。⑥Homeland Security Digital Library, “Homeland Security Presidential Directive 18: Medical Countermeasures Against Weapons of Mass Destruction,” January 31, 2007, pp. 129-133, https://www.hsdl.org/?abstract&did=456436.同年10月18日，小布什簽署國(guó)土安全總統(tǒng)行政命令21號(hào)文件——《公共衛(wèi)生與醫(yī)療準(zhǔn)備》，首次對(duì)“生物監(jiān)測(cè)”（Biosurveillance）、“公共衛(wèi)生與醫(yī)療準(zhǔn)備”等術(shù)語(yǔ)進(jìn)行界定，并囊括生物監(jiān)測(cè)、對(duì)策分析、大規(guī)模傷亡護(hù)理和社區(qū)應(yīng)變能力等四方面的內(nèi)容。①Homeland Security Digital Library, “Homeland Security Presidential Directive 21: Public Health and Medical Preparedness,” October 18, 2007, pp. 4-12, https://www.hsdl.org/?abstract&did=480002.

第二，應(yīng)對(duì)生物恐怖主義和生物武器擴(kuò)散威脅的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支不斷攀升。在小布什就任的8年期間，美國(guó)的生物防御費(fèi)用總投資高達(dá)411.54億美元，其中，作為對(duì)九一一事件和“炭疽事件”的應(yīng)激反應(yīng)，2002年的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)猛增，較之前一年增長(zhǎng)了6倍之多。②Ari Schuler, “Billions for Biodefense: Federal Agency Biodefense Funding, FY2001-FY2005,” Biosecurity and Bioterrorism: Biodefense Strategy, Practice, and Science, Vol. 2, No. 2,2004, p. 86.自2003年開(kāi)始，每年撥付的金額都保持在50億美元以上，至2008年的6年中，投入經(jīng)費(fèi)分別為50.9億、64.24億、81.3億、58.4億、54.86億和54.55億美元。③Gregory D. Koblentz, “Biological Terrorism: Understanding the Threat and America’s Response,” in Arnold M. Howitt and Robyn L. Pangi, eds., Countering Terrorism: Dimensions of Preparedness, Cambridge: MIT Press, 2003, p. 98; Crystal Franco, “Billions for Biodefense: Federal Agency Biodefense Funding, FY2008-FY2009,” Biosecurity and Bioterrorism: Biodefense Strategy,Practice, and Science, Vol. 6, No. 2, 2008, p. 132.

第三，在國(guó)土安全部下設(shè)置專(zhuān)門(mén)的生物防御研究機(jī)構(gòu)。2002年11月25日，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《國(guó)土安全法》，國(guó)土安全部（U.S. Department of Homeland Security）正式成立，2003年3月1日正式運(yùn)作，④U.S. Department of Homeland Security, “Creation of the Department of Homeland Security,”September 24, 2015, https://www.dhs.gov/creation-department-homeland-security.并在內(nèi)部專(zhuān)門(mén)設(shè)置了國(guó)家生物防御分析與應(yīng)對(duì)中心（National Biodefense Analysis and Countermeasure Center），對(duì)威脅國(guó)家安全的新興生物制劑進(jìn)行應(yīng)對(duì)研究，為表征生物威脅和生物法醫(yī)分析提供科學(xué)依據(jù)。⑤U.S. Department of Homeland Security, “National Biodefense Analysis and Countermeasures Center (NBACC),” https://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/national_biodefense_analysis_and_countermeasures_center-nbacc-12132019.pdf.

縱觀小布什政府的生物防御政策，其特點(diǎn)如下：首先，將生物防御與美國(guó)國(guó)家安全緊密相連，重視程度前所未有。小布什任內(nèi)先后密集性出臺(tái)了五部涉及生物防御的法案，簽署了三項(xiàng)總統(tǒng)行政命令，發(fā)布了一份國(guó)家戰(zhàn)略報(bào)告。其種類(lèi)之多，頻次之快，級(jí)別之高令人瞠目，充分印證九一一事件發(fā)生后，美國(guó)政府高度重視國(guó)內(nèi)安全問(wèn)題，將生物防御列為重要議題并與國(guó)家安全緊密相連。其次，其政策覆蓋面主要側(cè)重于國(guó)內(nèi)的生物安全領(lǐng)域。通過(guò)簽署《生物恐怖主義預(yù)防法》《美國(guó)愛(ài)國(guó)者法案》《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義防范應(yīng)對(duì)法》《國(guó)土安全法》《生物盾牌法案》等一系列立法，對(duì)有害生物制劑和毒素的管控，食品、藥品、飲用水的供應(yīng)與安全，疫苗和藥品的購(gòu)買(mǎi)與儲(chǔ)存等方面均作出明確而具體的規(guī)定，旨在從根本上保護(hù)本國(guó)民眾免受疾病以及生物武器和生物恐怖主義的襲擊。此外，還充分利用國(guó)會(huì)和行政權(quán)力提供財(cái)政支持，在生物防御領(lǐng)域撥付總數(shù)高達(dá) 411.54億美元的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。最后，整合各類(lèi)資源，力求構(gòu)筑一個(gè)多維度、全譜系的生物防御體系。在國(guó)土安全部下增設(shè)“國(guó)家生物防御分析與應(yīng)對(duì)中心”，將應(yīng)對(duì)來(lái)自生物武器的威脅納入國(guó)土安全的總范疇?！?1世紀(jì)的生物防御》總統(tǒng)行政命令為美國(guó)生物防御政策提供了一個(gè)全面的實(shí)施框架，初步構(gòu)筑了從評(píng)估與預(yù)測(cè)、預(yù)防與保護(hù)，到監(jiān)視與檢測(cè)、響應(yīng)與恢復(fù)等各環(huán)節(jié)齊備的生物防御安全體系。

（二）奧巴馬政府：生物防御政策發(fā)展與調(diào)整時(shí)期

奧巴馬上臺(tái)后，美國(guó)正深陷金融危機(jī)的“泥潭”，但在生物防御建設(shè)方面卻絲毫沒(méi)有懈怠，依然通過(guò)各種官方文件進(jìn)行部署和加強(qiáng)，推動(dòng)這一政策體系不斷前進(jìn)。

第一，奧巴馬簽署和發(fā)布了一系列應(yīng)對(duì)生物威脅的法律法規(guī)、戰(zhàn)略報(bào)告與行政命令。如2009年11月23日發(fā)布《應(yīng)對(duì)生物威脅的國(guó)家戰(zhàn)略》報(bào)告，列出了應(yīng)對(duì)生物威脅須達(dá)成的七個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)：其一，促進(jìn)全球衛(wèi)生安全；其二，強(qiáng)化安全和責(zé)任行為規(guī)范；其三，及時(shí)、準(zhǔn)確地洞察當(dāng)前和即將面臨的風(fēng)險(xiǎn)；其四，采取有效措施防止生物武器和生物制劑的濫用；其五，樹(shù)立預(yù)防、危機(jī)和憂患意識(shí)；其六，與所有利益相關(guān)者有效溝通；其七，搭建國(guó)際對(duì)話平臺(tái)。①National Security Council, “National Strategy for Countering Biological Threats,” November 2009, pp. 4-20, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/National_Strategy_for_Countering_BioThreats.pdf.有學(xué)者認(rèn)為，該戰(zhàn)略報(bào)告不僅標(biāo)志著美國(guó)生物防御政策系統(tǒng)化，而且思維方式也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即從對(duì)國(guó)內(nèi)生物防御的關(guān)注，轉(zhuǎn)向?qū)θ蛏锇踩Ｕ系闹匾暋＂贕regory D. Koblentz, “From Biodefense to Biosecurity: the Obama Administration’s Strategy for Countering Biological Threats,” International Affairs, Vol. 88, No. 1, 2012, pp. 131-132.同年 12月30日，奧巴馬簽署《生物襲擊后的醫(yī)療對(duì)策》的第13527號(hào)行政命令，其主要內(nèi)容包括：首先，聯(lián)邦、州、地方政府及其他部門(mén)協(xié)同合作，及時(shí)在生物襲擊暴發(fā)后提供醫(yī)療應(yīng)對(duì)方案。其次，聯(lián)邦政府快速作出反應(yīng)，及時(shí)分發(fā)醫(yī)療物資，組織實(shí)施救援行動(dòng)。最后，保障政策的連續(xù)性與可操作性，以建立長(zhǎng)效醫(yī)療應(yīng)對(duì)機(jī)制。③The White House, “Medical Countermeasures Following A Biological Attack,” December 30,2009, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/executive-order-medical-countermeasuresfollowing-a-biological-attack.

2010年5月27日，奧巴馬政府發(fā)布《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告，將防備生物武器攻擊作為美國(guó)國(guó)家安全的最高優(yōu)先事項(xiàng)之一，主張遏制核武器和生物武器的擴(kuò)散，減小傳染病暴發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)生物威脅的能力，同時(shí)重申《應(yīng)對(duì)生物威脅的國(guó)家戰(zhàn)略》報(bào)告中的七個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)。①The White House, “National Security Strategy,” May 2010, p. 24, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf.同年7月2日，奧巴馬簽署《優(yōu)化美國(guó)生物特定制劑與毒素的安全性》的第13546號(hào)行政命令，強(qiáng)調(diào)研究生物特定制劑與毒素（簡(jiǎn)稱(chēng)“布薩特”）②生物特定制劑與毒素（Biological Select Agents and Toxins, BSAT，簡(jiǎn)稱(chēng)“布薩特”），特指對(duì)公眾健康與安全、動(dòng)植物健康或動(dòng)植物產(chǎn)品可能構(gòu)成嚴(yán)重威脅的生物制劑和毒素，其持有、使用和轉(zhuǎn)移等由衛(wèi)生與公共服務(wù)部和農(nóng)業(yè)部根據(jù)美國(guó)《聯(lián)邦法典》（Code of Federal Regulations）第7、第9和第42編的有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)監(jiān)管。內(nèi)容詳見(jiàn)The White House, “Optimizing the Security of Biological Select Agents and Toxins in the United States,” July 2, 2010, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/executive-order-optimizing-security-biological-select-agents-and-toxins-u nited-stat。的科技企業(yè)對(duì)美國(guó)安全至關(guān)重要；應(yīng)以適當(dāng)方式保護(hù)“布薩特”，防止其被誤用、盜竊、丟失和意外釋放；盡量在合法使用“布薩特”與減少其不利影響之間尋得平衡與協(xié)調(diào)。③The White House, “Optimizing the Security of Biological Select Agents and Toxins in the United States,” July 2, 2010, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/executive-orderoptimizing-security-biological-select-agents-and-toxins-united-stat.

2012年7月31日，奧巴馬發(fā)布美國(guó)有史以來(lái)首份《國(guó)家生物監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略》報(bào)告，指出生物監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略是抵御生物威脅的第一道防線，呼吁利用生物監(jiān)測(cè)及時(shí)、準(zhǔn)確地洞察當(dāng)前和即將出現(xiàn)的威脅，其目標(biāo)是提供關(guān)鍵性、持續(xù)性的態(tài)勢(shì)信息，將聯(lián)邦、州、地方政府、私營(yíng)部門(mén)、非政府組織與國(guó)際合作伙伴等各方資源統(tǒng)一整合，并充分利用先進(jìn)技術(shù)、新疫苗、社交媒體等手段阻隔生物威脅，保護(hù)公民安全。④The White House, “National Strategy for Biosurveillance,” July 31, 2012, p. 1, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/National_Strategy_for_Biosurveillance_July_2012.pdf.

2016年11月30日，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《2017財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》，對(duì)美國(guó)面臨的生物威脅進(jìn)行重新評(píng)估與界定，生物戰(zhàn)、生物恐怖主義、自然或偶然暴發(fā)的傳染病等均在其列，同時(shí)敦促?lài)?guó)防部部長(zhǎng)、衛(wèi)生與公共服務(wù)部部長(zhǎng)、國(guó)土安全部部長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)共同制定一項(xiàng)國(guó)家生物防御戰(zhàn)略和實(shí)施計(jì)劃。⑤U.S. Congress, “National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2017,” November 30,2016, pp. 2393-2423, https://www.congress.gov/114/plaws/publ328/PLAW-114publ328.pdf.奧巴馬于12月23日簽署該法案。

第二，奧巴馬政府雖然遭遇金融危機(jī)，經(jīng)濟(jì)上遭受重創(chuàng)，但是用于生物防御建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入?yún)s有增無(wú)減。在經(jīng)濟(jì)下行最為嚴(yán)重的2009年，投資數(shù)額仍然高達(dá)81.76億美元，且明顯高于其他年份。據(jù)統(tǒng)計(jì)， 2009～2016財(cái)年投入的經(jīng)費(fèi)總額達(dá)477.7億美元，與小布什政府相比還高出66.16億美元。其中，2010～2016年的年經(jīng)費(fèi)投入分別為56.54億、57.34億、55.6億、51.72億、58.27億、63.89億和52.58億美元。①Crystal Boddie, Matthew Watson and Tara Kirk Sell, “Federal Funding for Health Security in FY2017,” Health Security, Vol. 14, No. 5, 2016, p. 289.

第三，在衛(wèi)生與公共服務(wù)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。2017年7月2日，由15個(gè)政府部門(mén)組成的聯(lián)邦專(zhuān)家安全咨詢(xún)小組（Federal Experts Security Advisory Panel）宣告成立，其主要職能是加強(qiáng)交流與協(xié)調(diào)，共同為生物安全問(wèn)題提供技術(shù)支持和政策建議。②這15個(gè)部門(mén)分別是：國(guó)務(wù)院（U.S. Department of State）、國(guó)防部（U.S. Department of Defense）、司法部（U.S. Department of Justice）、農(nóng)業(yè)部（聯(lián)合主席）（U.S. Department of Agriculture）（Co-Chair）、商務(wù)部（U.S. Department of Commerce）、衛(wèi)生與公共服務(wù)部（聯(lián)合主席）（U.S.Department of Health ＆ Human Services）（Co-Chair）、交通部（U.S. Department of Transportation）、勞工部（U.S. Department of Labor）、能源部（U.S. Department of Energy）、退伍軍人事務(wù)部（U.S.Department of Veterans Affairs）、國(guó)土安全部（U.S. Department of Homeland Security）、環(huán)境保護(hù)署（U.S. Environmental Protection Agency）、國(guó)家情報(bào)局局長(zhǎng)辦公室（Office of the Director of National Intelligence）、科技政策辦公室（Office of Science and Technology Policy）和參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議（Joint Chiefs of Staff），詳見(jiàn) U.S. Department of Health ＆ Human Services, “Federal Experts Security Advisory Panel Membership,” October 29, 2015, https://www.phe.gov/Preparedness/legal/boards/fesap/Pages/members.aspx; U.S. Department of Health ＆ Human Services, “Federal Experts Security Advisory Panel(FESAP),” September 13, 2017, https://www.phe.gov/Preparedness/legal/boards/fesap/Pages/default.aspx。11月 2日，該咨詢(xún)小組發(fā)布《關(guān)于特定制劑項(xiàng)目的建議》（FESAP:Recommendations Concerning the Select Agent Program）報(bào)告，對(duì)特定制劑清單的分類(lèi)與篩選、人員可靠性、設(shè)備操作的安全性等進(jìn)行跟蹤與分析。③U.S. Department of Health ＆ Human Services, “FESAP: Recommendations Concerning the Select Agent Program,” November 2, 2010, pp. 3-14, https://www.phe.gov/Preparedness/legal/boards/fesap/Documents/fesap-recommendations-101102.pdf.2014年12月，又發(fā)布了《聯(lián)邦專(zhuān)家安全咨詢(xún)小組報(bào)告》，提出降低生物風(fēng)險(xiǎn)的改進(jìn)措施，包括確定安全需求、優(yōu)化和管控“布薩特”；修訂相關(guān)法規(guī)、保障和提升生物安全級(jí)別；明確風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象、統(tǒng)計(jì)和確定持有、使用或轉(zhuǎn)移“布薩特”的高保密性實(shí)驗(yàn)室的數(shù)量等。④U.S. Department of Health ＆ Human Services, “Report of the Federal Experts Security Advisory Panel,” December 2014, pp. 3-77, https://www.phe.gov/s3/Documents/fesap.pdf.為評(píng)估和提升美國(guó)的生物安全性提供了具有針對(duì)性的政策建議。

奧巴馬政府致力于生物防御政策的深度調(diào)整。其任內(nèi)共發(fā)布三份國(guó)家戰(zhàn)略報(bào)告，簽署兩項(xiàng)行政命令和一部法律法規(guī)，均對(duì)國(guó)家生物防御政策進(jìn)行了必要的補(bǔ)充和提升。首先，首次運(yùn)用國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告的方式，將防備生物武器攻擊列為美國(guó)國(guó)家安全的最高優(yōu)先事項(xiàng)之一，明確指出遏制核武器和生物武器的擴(kuò)散，減小傳染病暴發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)生物威脅的能力是當(dāng)務(wù)之急，將應(yīng)對(duì)生物威脅提升到國(guó)家安全的最高級(jí)別。其次，關(guān)口前移，更加注重生物安全的預(yù)防與監(jiān)測(cè)，防患于未然。2012年美國(guó)《國(guó)家生物監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略》報(bào)告明確提出將生物監(jiān)測(cè)作為國(guó)家生物安全的“第一道防線”，標(biāo)志著美國(guó)生物防御政策理念的重大變化，由原來(lái)的被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)化為后來(lái)的提前預(yù)防，進(jìn)一步筑牢生物安全的首道防線。再次，在關(guān)注國(guó)土安全的同時(shí)，也開(kāi)始兼顧全球生物安全，注重在該領(lǐng)域進(jìn)行國(guó)際對(duì)話與合作。在2009年發(fā)布的《應(yīng)對(duì)生物威脅的國(guó)家戰(zhàn)略》報(bào)告的七個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)中，幾乎有一半內(nèi)容要求通過(guò)國(guó)際合作完成。①Gregory D. Koblentz, “From Biodefense to Biosecurity: the Obama Administration’s Strategy for Countering Biological Threats,” International Affairs, Vol. 88, No. 1, 2012, p. 136.最后，進(jìn)一步整合國(guó)家資源，構(gòu)建全方位、立體交叉式的綜合應(yīng)對(duì)系統(tǒng)。通過(guò)組建聯(lián)邦專(zhuān)家安全咨詢(xún)小組，促使衛(wèi)生與公共服務(wù)部與其他政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行跨部門(mén)協(xié)調(diào)與合作，最終實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦、州、地方政府、私營(yíng)部門(mén)、非政府組織與國(guó)際合作伙伴等各方面的相互協(xié)作。

（三）特朗普政府：生物防御政策不斷完善時(shí)期

2016年11月，以“反建制”著稱(chēng)的唐納德·特朗普當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)。這位總統(tǒng)雖然以“不按常理出牌”著稱(chēng)，但是在生物防御建設(shè)方面卻不敢掉以輕心。早在 2000年他就在《我們值得擁有的美國(guó)》一書(shū)中發(fā)出警告：通過(guò)儲(chǔ)備藥品、裝置生物預(yù)警系統(tǒng)應(yīng)對(duì)生物威脅十分必要。②Donald Trump and Dave Shiflett, The America We Deserve, New York: St. Martin’s Press,2000, pp. 166-167.其上臺(tái)后不久，更是加快了生物防御政策建設(shè)的步伐。

第一，特朗普政府在一系列國(guó)家戰(zhàn)略報(bào)告中反復(fù)強(qiáng)調(diào)生物防御的重要性，并發(fā)布首份《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》報(bào)告。2017年12月18日，特朗普發(fā)布其任內(nèi)的首份《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告，宣稱(chēng)試圖獲取生物武器的敵對(duì)國(guó)家和非國(guó)家行為者日益增多，美國(guó)本土遭受生物恐怖襲擊的風(fēng)險(xiǎn)陡增，對(duì)國(guó)家安全造成嚴(yán)重影響。對(duì)此，美國(guó)需采取行動(dòng)從源頭上加以遏制，包括與其他國(guó)家合作，共同監(jiān)測(cè)并控制生物威脅的來(lái)源。③The White House, “National Security Strategy of the United States of America,” December 2017, pp. 8-9, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.在2018年1月22日發(fā)布的美國(guó)《國(guó)防戰(zhàn)略》報(bào)告中，稱(chēng)朝鮮等“流氓國(guó)家”、恐怖分子正繼續(xù)尋求或開(kāi)發(fā)核、化學(xué)和生物等大規(guī)模殺傷性武器，此外，生物工程學(xué)的近期發(fā)展增加了獲取生物武器的可能性和便利性，美國(guó)應(yīng)嚴(yán)陣以待。①U.S. Department of Defense, “Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America,” January 22, 2018, p. 3, https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.在“炭疽事件”爆發(fā)17周年之際，2018年9月18日，特朗普發(fā)布首份《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》報(bào)告，提出美國(guó)生物防御政策將要實(shí)現(xiàn)的五個(gè)目標(biāo)：其一，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；其二，防止生物科學(xué)技術(shù)濫用，預(yù)防事故發(fā)生；其三，提前做好生物防御準(zhǔn)備工作，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)；其四，快速響應(yīng)，最大限度限制負(fù)面影響；其五，增強(qiáng)迅速恢復(fù)的能力，減小對(duì)全球經(jīng)濟(jì)、衛(wèi)生和安全的負(fù)面連鎖反應(yīng)。②The White House, “National Biodefense Strategy,” September 18, 2018, pp. 6-7, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Biodefense-Strategy.pdf.該報(bào)告主張全面提升美國(guó)政府在應(yīng)對(duì)生物威脅各個(gè)環(huán)節(jié)中的能力，代表了美國(guó)防御生物威脅新的政策方向。③The White House, “Statement from the President on the National Biodefense Strategy and National Security Presidential Memorandum,” September 18, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-president-national-biodefense-strategy-national-security-presidential-me morandum/.

第二，在生物防御經(jīng)費(fèi)支出方面雖然比前兩任有所縮減，但依然居高不下，每年仍保持在將近50億美元的水平。如2017年的經(jīng)費(fèi)投入為49.77億美元，2018年為49.91億美元，2019年的預(yù)算為48.41億美元。④Crystal Watson, Matthew Watson and Daniel Gastfriend, “Federal Funding for Health Security in FY2019,” Health Security, Vol. 16, No. 5, 2018, pp. 4-5.

第三，經(jīng)總統(tǒng)授權(quán)成立跨部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——內(nèi)閣級(jí)生物防御指導(dǎo)委員會(huì)（Cabinet-level Biodefense Steering Committee），該組織橫跨政府15個(gè)部門(mén)，由衛(wèi)生與公共服務(wù)部部長(zhǎng)亞歷克斯·阿扎爾（Alex Azar）擔(dān)任主席，成員有國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、總檢察長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)、退伍軍人事務(wù)部部長(zhǎng)、國(guó)土安全部部長(zhǎng)以及環(huán)境保護(hù)署署長(zhǎng)等，構(gòu)成人員出自多門(mén)。⑤The White House, “National Biodefense Strategy,” September 18, 2018, pp. 4-5,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Biodefense-Strategy.pdf.主要任務(wù)是對(duì)美國(guó)生物防御戰(zhàn)略實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督與協(xié)調(diào)，確保聯(lián)邦政府與國(guó)內(nèi)外政府及非政府組織進(jìn)行合作的相關(guān)事宜有效推進(jìn)，以及對(duì)生物防御政策目標(biāo)的有效性進(jìn)行評(píng)估。⑥U.S. Department of Health ＆ Human Services, “Interagency Coordination,” September 18,2018, https://www.phe.gov/Preparedness/biodefense-strategy/Pages/interagency-collection.aspx.

特別需要指出的是，特朗普政府盡管執(zhí)政還不滿一屆，但在已發(fā)布的三份國(guó)家戰(zhàn)略報(bào)告中都涉及生物防御政策，重視程度可見(jiàn)一斑。首先，2018年發(fā)布了美國(guó)有史以來(lái)首份《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》報(bào)告，將生物防御置于國(guó)家總體安全戰(zhàn)略框架之下，強(qiáng)調(diào)生物防御是國(guó)家安全戰(zhàn)略的重要議題和重要組成部分，凸顯生物防御對(duì)國(guó)家安全的重要性。其次，政策覆蓋面表現(xiàn)為國(guó)內(nèi)與國(guó)際生物安全并重?！秶?guó)家生物防御戰(zhàn)略》報(bào)告的側(cè)重點(diǎn)在國(guó)內(nèi)生物安全；而2017年《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告和2018年美國(guó)《國(guó)防戰(zhàn)略》報(bào)告的側(cè)重點(diǎn)均為國(guó)際社會(huì)的生物安全，提倡與其他國(guó)家共同控制和監(jiān)測(cè)生物威脅的來(lái)源，深化國(guó)際合作。再次，2018年成立的生物防御指導(dǎo)委員會(huì)對(duì)所有戰(zhàn)略資源進(jìn)行高度整合。根據(jù)授權(quán)，這一跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以在國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)領(lǐng)域，在官方與民間、工業(yè)界、學(xué)術(shù)界、非政府組織、私營(yíng)部門(mén)和國(guó)際合作伙伴之間自由行走，履行監(jiān)督和協(xié)調(diào)職能，為總體上提升美國(guó)國(guó)內(nèi)和國(guó)際生物安全系數(shù)提供全方位的制度保障。最后，注重細(xì)節(jié)和過(guò)程，構(gòu)建全譜系的生物防御戰(zhàn)略體系。特朗普在《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》報(bào)告中明確提出，要構(gòu)建包括強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任意識(shí)、預(yù)防生物制劑濫用、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)生物風(fēng)險(xiǎn)和威脅、及時(shí)響應(yīng)和應(yīng)對(duì)生物事件、迅速恢復(fù)生物能力等在內(nèi)的全方位、全譜系的生物防御戰(zhàn)略體系，確保在未來(lái)可能發(fā)生的生物襲擊和生物恐怖主義威脅中立于不敗之地。①The White House, “National Biodefense Strategy,” September 18, 2018, pp. 6-27, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Biodefense-Strategy.pdf.

四 美國(guó)生物防御政策對(duì)全球生物安全的影響

2018年美國(guó)發(fā)布的《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》報(bào)告明確指出，僅靠國(guó)內(nèi)行動(dòng)不足以保護(hù)民眾的健康與安全，將在國(guó)際領(lǐng)域與多邊組織、伙伴國(guó)家、私人捐助者等開(kāi)展合作，支持生物防御和衛(wèi)生安全能力建設(shè)，以控制疾病的暴發(fā)。②The White House, “National Biodefense Strategy,” September 18, 2018, pp. 2-3, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/09/National-Biodefense-Strategy.pdf.美國(guó)近三屆政府的生物防御政策重點(diǎn)雖各有不同，但是都有在相關(guān)領(lǐng)域與國(guó)際社會(huì)進(jìn)行交流與合作的內(nèi)容。客觀上說(shuō)，美國(guó)生物防御政策的發(fā)展對(duì)于全球生物安全具有以下雙重影響。

（一）一定程度上促進(jìn)了生物防御國(guó)際合作

第一，促進(jìn)和推動(dòng)與其他國(guó)家、相關(guān)國(guó)際組織的直接合作。如為了共同應(yīng)對(duì)潛在的生物安全威脅，美國(guó)于2011年與肯尼亞和烏干達(dá)達(dá)成安全合作協(xié)議，就監(jiān)測(cè)和通報(bào)新發(fā)傳染病、全球公共衛(wèi)生和生物防御等領(lǐng)域建立緊密聯(lián)系。③Glenn Hess, “Biosecurity Effort Expands to Africa,” Chemical and Engineering News, Vol. 89,No.15, 2011, pp. 30-32.八國(guó)集團(tuán)（G8）框架下的生物恐怖主義專(zhuān)家小組（Bioterrorism Experts Group）、全球衛(wèi)生安全行動(dòng)小組（Global Health Security Action Group）等，也都是美國(guó)與其他國(guó)家長(zhǎng)期合作、抗擊生物威脅的國(guó)際平臺(tái)。①U.S. Department of State, “Global Progress on Biosecurity: U.S. Vision and International Efforts,” March 9, 2007, https://2001-2009.state.gov/g/oes/rls/rm/2007/81611.htm.2007年3月，美、英、德三國(guó)還在八國(guó)集團(tuán)會(huì)議上共同發(fā)起有史以來(lái)首個(gè)法醫(yī)流行病學(xué)研究計(jì)劃，敦促集團(tuán)各國(guó)共同探查潛在的生物恐怖主義威脅，強(qiáng)化各國(guó)的聯(lián)合執(zhí)法與公共衛(wèi)生合作。②U.S. Department of State, “Global Progress on Biosecurity: U.S. Vision and International Efforts,” March 9, 2007, https://2001-2009.state.gov/g/oes/rls/rm/2007/81611.htm.

美國(guó)還通過(guò)與其他國(guó)家共同贊助國(guó)際組織，開(kāi)展行之有效的生物防御演習(xí)。例如，美國(guó)與瑞士曾于2006年9月共同贊助包括國(guó)際民航組織（International Civil Aviation Organization, ICAO）、國(guó)際海事組織（International Maritime Organization,IMO）、世界海關(guān)組織（World Customs Organization, WCO）、世界糧食計(jì)劃署（World Food Programme, WFP）和世界衛(wèi)生組織（World Health Organization, WHO）等15個(gè)組織在內(nèi)的國(guó)際組織，聯(lián)合開(kāi)展“生物恐怖主義國(guó)際協(xié)調(diào)演習(xí)”，成功促成了在生物防御領(lǐng)域的國(guó)際合作與高層對(duì)話。此次演習(xí)提議創(chuàng)建國(guó)際醫(yī)療對(duì)策共享機(jī)制，責(zé)成相關(guān)國(guó)際組織完善有效的醫(yī)療對(duì)策分配制度；督促?lài)?guó)際組織和部分國(guó)家培育協(xié)同反應(yīng)和跨部門(mén)協(xié)作意識(shí)，以有效應(yīng)對(duì)生物恐怖主義。③Henry A. Crumpton, “Black ICE (Bioterrorism International Coordination Exercise),” January 17, 2007, https://2001-2009.state.gov/s/ct/rls/rm/07/79413.htm.

第二，通過(guò)為其他國(guó)家和地區(qū)提供援助，實(shí)現(xiàn)間接合作。例如，由美國(guó)國(guó)務(wù)院全權(quán)負(fù)責(zé)的生物安全接觸項(xiàng)目（Biosecurity Engagement Program, BEP），旨在生物安全、技術(shù)咨詢(xún)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、疾病監(jiān)測(cè)、通報(bào)和控制傳染病暴發(fā)、合作研究與開(kāi)發(fā)、提升生物科學(xué)能力等方面提供國(guó)際援助，開(kāi)展國(guó)際合作，以有效應(yīng)對(duì)世界范圍內(nèi)的生物威脅，維護(hù)全球生物安全。④U.S. Department of State, “United States Assistance Programs Under Article X of the Biological Weapons Convention,” December 2012, p. 1, https://geneva.usmission.gov/wp-content/uploads/sites/290/article-x-one-pagers-1128121.pdf.2009年該組織就曾為伊拉克的生物科學(xué)家組織集中培訓(xùn)，并在非洲和拉丁美洲的部分地區(qū)開(kāi)展一系列培訓(xùn)活動(dòng)。⑤U.S. Department of State, State, Foreign Operations, and Related Programs Appropriations for 2011, Washington, D.C.: U.S. Government Publishing Office, 2010, p. 281.有學(xué)者指出，美國(guó)政府倚重跨部門(mén)協(xié)調(diào)、在生物防御領(lǐng)域采取的“全政府”（Whole-of-Government）式做法，的確為國(guó)際合作和援助活動(dòng)提供了重要契機(jī)。⑥Sunit K. Singh and Jens H. Kuhn, Defense Against Biological Attacks: Volume I, New York:Springer, 2019, p. 64.

（二）存在惡化全球生物安全形勢(shì)的風(fēng)險(xiǎn)

第一，美國(guó)在國(guó)內(nèi)實(shí)施如此龐大、秘密的生物防御項(xiàng)目，無(wú)疑增加了生物制劑泄漏或擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)防御計(jì)劃中包含數(shù)以百計(jì)的生物安全實(shí)驗(yàn)室，像炭疽桿菌和鼠疫桿菌等致命性制劑，極易發(fā)生泄漏和擴(kuò)散。①Lynn C. Klotz and Edward J. Sylvester, Breeding Bio Insecurity: How U.S. Biodefense Is Exporting Fear, Globalizing Risk, and Making Us All Less Secure, Chicago: The University of Chicago Press, 2009, p. 5.2014年6月，美國(guó)疾病控制與預(yù)防中心將炭疽桿菌從生物恐怖主義快速反應(yīng)與先進(jìn)技術(shù)（Bioterrorism Rapid Response and Advanced Technology，BRRAT）生物安全三級(jí)實(shí)驗(yàn)室（BSL-3）轉(zhuǎn)移至鄰近的二級(jí)實(shí)驗(yàn)室（BSL-2）時(shí)，由于消毒技術(shù)不到位，導(dǎo)致 80多名中心工作人員接觸了此種危險(xiǎn)病原體。②Brian Owens, “Anthrax and Smallpox Errors Highlight Gaps in U.S. Biosafety,” The Lancet,Vol. 384, No. 9940, 2014, p. 294.然而，這并非絕無(wú)僅有。據(jù)美國(guó)疾病控制與預(yù)防中心2014年7月發(fā)布的《關(guān)于炭疽桿菌潛在泄漏風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)告》（Report on the Potential Exposure to Anthrax）顯示，美國(guó)曾于2006、2009年先后發(fā)生四起生物制劑泄漏事件。③Centers for Disease Control and Prevention, “Report on the Potential Exposure to Anthrax,”July 2014, p. 3, https://www.cdc.gov/labs/pdf/Final_Anthrax_Report.pdf.軍方海外的生物安全四級(jí)實(shí)驗(yàn)室（BSL-4）也曾發(fā)生過(guò)致命的實(shí)驗(yàn)室感染事件，并導(dǎo)致實(shí)驗(yàn)室外面人員的間接感染。④David Heymann, R. Bruce Aylward and Christopher Wolff, “Dangerous Pathogens in the Laboratory: From Smallpox to Today’s SARS Setbacks and Tomorrow’s Polio-Free World, ” The Lancet, Vol. 363, No. 9421, 2004, pp. 1566-1568.眾多生物防御項(xiàng)目使生物事件發(fā)生的概率陡增，大大增加了生物制劑泄漏和擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)與隱患。

第二，可能引發(fā)各國(guó)生物防御建設(shè)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，使國(guó)際社會(huì)陷入“生物安全困境”。所謂“生物安全困境”是指一國(guó)防御性的生物計(jì)劃可能會(huì)被其他國(guó)家認(rèn)為是進(jìn)攻性的，因此其他國(guó)家被迫實(shí)施可能會(huì)導(dǎo)致軍備競(jìng)賽的對(duì)沖戰(zhàn)略（Hedging Strategy），結(jié)果陷入安全困境。⑤晉繼勇：《美國(guó)全球衛(wèi)生治理的戰(zhàn)略、實(shí)質(zhì)及問(wèn)題》，載《美國(guó)研究》2011年第1期，第108頁(yè)；Christian Enemark, Biosecurity Dilemmas: Dreaded Diseases, Ethical Responses, and the Health of Nations, Washington, D.C.: Georgetown University Press, 2017, p. 3。從2001年起，美國(guó)生物防御經(jīng)費(fèi)投入始終居高不下，2019年的經(jīng)費(fèi)預(yù)算為48.41億美元，較之2001年增長(zhǎng)了7.65倍。⑥Crystal Watson, Matthew Watson and Daniel Gastfriend, “Federal Funding for Health Security in FY2019,” Health Security, Vol. 16, No. 5, 2018, pp. 4-5.加之美國(guó)拒絕接受《禁止生物武器公約》核查議定書(shū)草案的這一舉動(dòng)，使得其他國(guó)家更有理由懷疑美國(guó)可能從事有擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)或危及其他國(guó)家安全的生物技術(shù)項(xiàng)目。由于國(guó)際社會(huì)針對(duì)進(jìn)攻性和防御性生物武器的區(qū)別始終未有統(tǒng)一的定論，《禁止生物武器公約》中也未具體提及。因此，一些國(guó)家很容易認(rèn)定自身已陷入生物防御的不利境地，轉(zhuǎn)而效仿美國(guó)的做法，增加經(jīng)費(fèi)投入，更新生物研發(fā)技術(shù)等，從而導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)生物防御建設(shè)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。有學(xué)者明確指出，進(jìn)攻性和防御性生物研發(fā)的界限本就模糊不清，威脅評(píng)估使這一問(wèn)題更加復(fù)雜化，令人懷疑美國(guó)是否遵守了《禁止生物武器公約》，并助長(zhǎng)了一種“生物安全困境”，可能導(dǎo)致一場(chǎng)新的生物軍備競(jìng)賽。①Jonathan B. Tucker, “Biological Threat Assessment: Is the Cure Worse Than the Disease?”Arms Control Today, Vol. 34, No. 8, 2004, pp. 13-19.

第三，美國(guó)將生物研發(fā)納入到國(guó)家安全領(lǐng)域的做法，有礙于全球生物科技的開(kāi)放與交流。美國(guó)《生物恐怖主義預(yù)防法》中規(guī)定，為生物學(xué)家提供資助，以研究對(duì)付生物恐怖威脅的手段，這將使更多的科學(xué)研究被置于政府的監(jiān)控之下，使之與以保衛(wèi)國(guó)家安全為宗旨的更廣泛的軍事防衛(wèi)目標(biāo)保持一致。②[美] 珍妮·吉耶曼：《生物武器：從國(guó)家贊助的研制計(jì)劃到當(dāng)代生物恐怖活動(dòng)》，周子平譯，北京：三聯(lián)書(shū)店2016年版，第212頁(yè)。甚至相關(guān)生物學(xué)家被要求放棄一些成果的公開(kāi)性和學(xué)術(shù)交往自由，生物研究活動(dòng)變成了可疑的對(duì)象。③[美] 珍妮·吉耶曼：《生物武器：從國(guó)家贊助的研制計(jì)劃到當(dāng)代生物恐怖活動(dòng)》，周子平譯，北京：三聯(lián)書(shū)店2016年版，第195頁(yè)。美國(guó)政府將這一領(lǐng)域“安全化”和“政治化”的做法，使得生物技術(shù)的研發(fā)無(wú)法正常交流與分享，客觀上阻礙了生物科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步。

五 結(jié)論

美國(guó)生物防御政策在克林頓時(shí)期開(kāi)始醞釀，歷經(jīng)小布什、奧巴馬、特朗普三屆政府的發(fā)展與蛻變，努力構(gòu)建一道雙向度、立體化、全譜系的“生物安全屏障”，并取得了預(yù)期效果。

從發(fā)展過(guò)程來(lái)看，在認(rèn)知層面，經(jīng)歷了從克林頓時(shí)期認(rèn)為經(jīng)濟(jì)繁榮相對(duì)重要；到小布什政府確認(rèn)生物恐怖主義是美國(guó)真正的威脅；再到奧巴馬政府首次在《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中，將防備生物武器攻擊列為美國(guó)國(guó)家安全的最高優(yōu)先事項(xiàng)之一的蛻變；最后到特朗普時(shí)期以單獨(dú)發(fā)布《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略》報(bào)告的形式，確認(rèn)了生物防御是國(guó)家安全戰(zhàn)略的重要議題和重要組成部分的戰(zhàn)略定位。在關(guān)注的領(lǐng)域和政策向度方面，經(jīng)歷了先側(cè)重國(guó)內(nèi)安全，后兼顧國(guó)際安全，最后尋求國(guó)際與國(guó)內(nèi)安全并重的戰(zhàn)略選擇。在預(yù)防和應(yīng)急處置方面，經(jīng)歷了小布什時(shí)期以《公共衛(wèi)生安全與生物恐怖主義防范應(yīng)對(duì)法》為代表的，以防御和應(yīng)對(duì)為主的工作布局；到奧巴馬時(shí)期關(guān)口前移，注重從源頭上加強(qiáng)預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)；發(fā)展到特朗普時(shí)期包括預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)生物威脅，并從中迅速恢復(fù)等全過(guò)程嚴(yán)格把控的全譜系應(yīng)對(duì)方案。在資源整合方面，經(jīng)歷了小布什在國(guó)土安全部下設(shè)立“國(guó)家生物防御分析與應(yīng)對(duì)中心”（2003年），與國(guó)家安全統(tǒng)籌考量；到奧巴馬組建聯(lián)邦專(zhuān)家安全咨詢(xún)小組（2010年），實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦、州、地方政府、私營(yíng)部門(mén)、非政府組織與國(guó)際合作伙伴等各方面的互動(dòng)協(xié)作；最終到特朗普時(shí)期成立內(nèi)閣級(jí)生物防御指導(dǎo)委員會(huì)（2018年），授權(quán)其充分履行監(jiān)督和協(xié)調(diào)職能，努力建構(gòu)全方位、全譜系的生物安全防御系統(tǒng)的整體演進(jìn)過(guò)程。

盡管人們對(duì)于這些戰(zhàn)略和政策能否得到全面落實(shí)和執(zhí)行依然存在質(zhì)疑之聲，例如，曾任奧巴馬政府衛(wèi)生與公共服務(wù)部助理部長(zhǎng)的妮科爾·盧里（Nicole Lurie）直言不諱地指出，特朗普的生物防御戰(zhàn)略缺乏執(zhí)行的計(jì)劃性，還留下了諸多懸而未決的問(wèn)題。①Jon Cohen, “Trump’s Biodefense Plan Aims to Improve Coordination Across Agencies,”September 19, 2018, https://www.sciencemag.org/news/2018/09/trump-s-biodefense-plan-aims-improvecoordination-across-agencies.但是，可以肯定的是，在國(guó)際恐怖主義尚未得到有效遏制，來(lái)自生物武器和生物恐怖主義的襲擊威脅尚未完全解除的今天，美國(guó)的生物防御政策依然是現(xiàn)在和未來(lái)國(guó)家安全戰(zhàn)略中的一個(gè)重要議題和重要組成部分，也將繼續(xù)為維護(hù)國(guó)家安全發(fā)揮更加重要的作用。然而，令人遺憾的是，近20年來(lái)，美國(guó)在國(guó)際社會(huì)一直獨(dú)家阻擋重啟《禁止生物武器公約》核查議定書(shū)的談判，給出的理由是生物領(lǐng)域不可核查，而且“可能威脅美國(guó)國(guó)家利益和商業(yè)機(jī)密”。②尹世杰：《外交部：美國(guó)阻攔《禁止生物武器公約》核查議定書(shū)談判令人遺憾》，新華網(wǎng)，2019年12月6日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-12/06/c_1125318020.htm。這種囿于自身利益的生物防御戰(zhàn)略勢(shì)必會(huì)窄化應(yīng)對(duì)全球性生物威脅的視野，使防御效果大打折扣。因?yàn)樵谌騿?wèn)題叢生，全球生物安全命運(yùn)共同體建設(shè)已經(jīng)正式提上議事日程的今天，任何國(guó)家企圖獨(dú)善其身地尋求國(guó)家安全都將會(huì)是事倍功半。