世界文化遺產(chǎn)申報(bào)評估機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對

孫 燕

（清華大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司文化遺產(chǎn)保護(hù)中心，北京 100191）

1 來自2011年的《實(shí)施全球戰(zhàn)略外部獨(dú)立評估報(bào)告》

2008年，為迎接《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（后簡稱《世界遺產(chǎn)公約》）40周年的來臨，第32屆世界遺產(chǎn)委員會會議（后簡稱世界遺產(chǎn)大會）決定從“公約的價(jià)值、傳達(dá)的信息和形象”“世界遺產(chǎn)系統(tǒng)”和“保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展”3個(gè)議題著手，思考《世界遺產(chǎn)公約》未來發(fā)展方向[1]。世界遺產(chǎn)申報(bào)評估機(jī)制調(diào)整成為系統(tǒng)建設(shè)的重要內(nèi)容。2012年總干事在第36屆世界遺產(chǎn)大會開幕式的講話中也強(qiáng)調(diào)了申報(bào)程序的可信度對于《公約》實(shí)施的重要意義，“申報(bào)程序的可信度應(yīng)在所有階段的過程中得到貫徹……我深刻關(guān)切近期日益增多的批評。我們可以年復(fù)一年地聚在一起將越來越多的遺產(chǎn)地加入《名錄》，而越來越少地堅(jiān)持既定標(biāo)準(zhǔn)?；蛘摺覀兛梢赃x擇開展具有遠(yuǎn)見的行動和思考，恢復(fù)《公約》的活力，應(yīng)對21世紀(jì)的挑戰(zhàn)”①世界遺產(chǎn)委員會. 文件：WHC/17/41.COM/INF.14.II[EB/OL].[2020-04-04] http://whc.unesco.org/en/sessions/41COM/documents.。

圍繞《公約》未來發(fā)展方向的思考，第17屆締約國大會②The General Assembly of States Parties.要求邀請教科文組織聘請外部專家，評估1994至2011年全球戰(zhàn)略實(shí)施情況，特別是世界遺產(chǎn)申報(bào)和保護(hù)管理中存在的挑戰(zhàn)，形成了《實(shí)施全球戰(zhàn)略外部獨(dú)立評估報(bào)告》[2]。報(bào)告不僅成為制定未來十年公約實(shí)施行動計(jì)劃③即2011年第18屆締約國大會采納的《實(shí)施世界遺產(chǎn)公約戰(zhàn)略行動計(jì)劃（2012—2022）》。的依據(jù)，也成為引導(dǎo)近期申報(bào)評估機(jī)制調(diào)整的依據(jù)。報(bào)告指出，隨著公約締約國數(shù)量增多，世界遺產(chǎn)的數(shù)量即將達(dá)到1 000處，實(shí)施層面的威脅也不斷凸顯。這不禁使人聯(lián)想到今天的現(xiàn)狀：締約國數(shù)量已達(dá)193個(gè)，而世界遺產(chǎn)的數(shù)量也增長至1 121處。更加值得關(guān)注的是，該報(bào)告梳理的問題與2012至2019年世界遺產(chǎn)的申報(bào)評估情況（圖1）有許多相似之處。

圖1 歷年大會審議的申報(bào)與成功列入項(xiàng)目情況（來源：作者自繪）

第一，《名錄》區(qū)域平衡性問題未能緩解?！锻獠开?dú)立評估報(bào)告》指出，2004至2010年，亞太區(qū)域的提名數(shù)量顯著增長，其次是非洲、拉丁美洲和加勒比地區(qū)，但由于遺產(chǎn)每年申報(bào)總量的控制，這并未影響到《名錄》整體存在的區(qū)域不平衡。截至2010年，歐洲和北美地區(qū)的遺產(chǎn)數(shù)量仍占到《名錄》的47%～49%④比例的浮動是由于1994—2010年教科文組織系統(tǒng)中國家所屬區(qū)域有所變化,導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)口徑有差異。，亞太地區(qū)占比為20%～22%，拉丁美洲和加勒比地區(qū)占比為13%～14%，非洲占比為8.5%，阿拉伯國家占比為7%。如此的區(qū)域分布比例與2019年?duì)顩r基本一致⑤2019年《世界遺產(chǎn)名錄》中歐洲與北美地區(qū)世界遺產(chǎn)占比47.1%,亞太地區(qū)23.9%,拉丁美洲和加勒比地區(qū)12.6%,非洲地區(qū)8.5%,阿拉伯國家7.6%。參考世界遺產(chǎn)中心網(wǎng)站官方統(tǒng)計(jì)結(jié)果,數(shù)據(jù)摘自網(wǎng)址：http://whc.unesco.org/en/list/stat.。2012至2019年，非洲地區(qū)、阿拉伯國家、拉丁美洲和加勒比地區(qū)列入項(xiàng)目分別占總列入項(xiàng)目的7.61%、8.15%和8.70%（圖2）。拉丁美洲和加勒比地區(qū)是近期申報(bào)項(xiàng)目數(shù)量最少的，而非洲則是列入最少的。與1994年《名錄》的區(qū)域分布相比，非洲和阿拉伯國家的比例均有所下降。在近期遺產(chǎn)大會審議中，《名錄》區(qū)域分布的不平衡成為委員會推翻咨詢機(jī)構(gòu)評估意見的常見理由之一。

圖2 2012—2019年所有列入項(xiàng)目的地區(qū)分布（來源：作者自繪）

第二，《名錄》世界遺產(chǎn)數(shù)量持續(xù)增長，在2014年突破1 000處之后，又在2019年突破1 100處，這增加了遺產(chǎn)申報(bào)評估和監(jiān)測的工作量。統(tǒng)計(jì)顯示⑥見《國際法律文件和項(xiàng)目使用咨詢服務(wù)的形式與模式的比較研究（2017年）》,Comparative Mapping Study of Forms and Models for use of Advisory Services by International Instruments and Programmes,來自文件WHC/17/41.COM/INF.14.II[EB/OL].[2020-04-03]. http://whc.unesco.org/en/sessions/41COM/documents.，近年來世界遺產(chǎn)基金中咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)所占比例已達(dá)總額75%左右，而這一比例在20世紀(jì)90年代末期為20%左右，2010年為50%以上。這極大地?cái)D占了國際援助等其他類型活動的活動經(jīng)費(fèi)。

第三，委員會決議過多地考慮地理政治而非科學(xué)意見，極大地影響到《名錄》的可信度。這在多方面均有所體現(xiàn)。委員國申報(bào)項(xiàng)目在歷年列入項(xiàng)目中占比不斷增高，從2006年16.7%，提高至2008年25%，至2010年達(dá)到42.9%[2]；2012至2019年，委員國列入項(xiàng)目為總列入遺產(chǎn)的25%，比例最高的2014年也達(dá)到42%（圖3）。委員會決議大幅度修訂咨詢機(jī)構(gòu)的評估意見，這一比例在2005、2007、2008、2010和2012年均偏高，在2012年有48%的項(xiàng)目評估意見被委員會修訂；而在2014和2018年則為41%和38%（圖4、圖5）。2012至2019年，經(jīng)委員會審議而最終列入的項(xiàng)目平均成功率為71%（圖6），這顯然高于咨詢機(jī)構(gòu)推薦列入的項(xiàng)目比例（49%）。委員會對咨詢機(jī)構(gòu)建議“不予列入”（N）項(xiàng)目的審議成為關(guān)注的焦點(diǎn)，在2005至2009年，委員會列入了3項(xiàng)咨詢機(jī)構(gòu)建議不予列入的項(xiàng)目；而在2012和2019年，委員會共列入6項(xiàng)⑦其中包括1處以色列混合遺產(chǎn)項(xiàng)目在自然方面得到N,最終以文化遺產(chǎn)列入。同類項(xiàng)目（圖7）。

圖3 歷年委員國項(xiàng)目占列入項(xiàng)目比例（來源：作者自繪）

圖4 歷次當(dāng)屆成功列入項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)評估意見的修訂（來源：作者自繪）

圖5 歷次當(dāng)屆未列入項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)評估意見的修訂（來源：作者自繪）

圖6 歷年大會審議申報(bào)項(xiàng)目列入比例（來源：作者自繪）

圖7 咨詢機(jī)構(gòu)評估為N的項(xiàng)目決議情況（來源：作者自繪）

針對以上問題，《外部獨(dú)立評估報(bào)告》從突出普遍價(jià)值（OUV）認(rèn)定（建議7）、預(yù)備名錄與區(qū)域和諧性（建議8）、工作機(jī)制的有效性與經(jīng)濟(jì)性（建議10）、適當(dāng)限制委員國任期行為（建議11、建議12）等方面提出8條建議，要求“加強(qiáng)程序嚴(yán)格性”，具體內(nèi)容如下⑧《外部獨(dú)立評估報(bào)告》,選自世界遺產(chǎn)委員會.文件WHC-11/35.COM/9A[EB/OL].[2020-04-04].https://whc.unesco.org/en/sessions/35COM/documents/,p8.，“建議7：世界遺產(chǎn)申報(bào)應(yīng)聚焦于最具杰出性的遺產(chǎn)，從區(qū)域和主題角度構(gòu)想新的認(rèn)定與保護(hù)工具；建議8：鼓勵(lì)締約國本著區(qū)域?qū)用婧椭C的原則更新預(yù)備名錄……建議10：明確世界遺產(chǎn)中心和咨詢機(jī)構(gòu)的分工協(xié)作，改善工作機(jī)制的有效性和經(jīng)濟(jì)性；建議11：基于《公約》第9條段落三，確保專家在委員會代表團(tuán)中扮演核心角色，或應(yīng)修改公約以明確認(rèn)可其更加區(qū)域政治而非科學(xué)性的本質(zhì)；建議12：為了更好地實(shí)施公約，對委員會《議事程序》進(jìn)行修訂：禁止締約國在任期提交申報(bào)項(xiàng)目，或至少在其任期內(nèi)暫緩項(xiàng)目的審議……；禁止在提名地申報(bào)討論開始前直接提交簽名的決議修訂；通過公開審議過程有效確保過程的透明性；禁止不符合《操作指南》要求的提名項(xiàng)目……”以上建議得到第18屆締約國大會（2011）的肯定，同時(shí)采納的《實(shí)施世界遺產(chǎn)公約戰(zhàn)略行動計(jì)劃（2012—2022）》確定了6項(xiàng)下階段公約實(shí)施目標(biāo)，其中之一即為：“《名錄》應(yīng)成為最杰出文化和自然遺產(chǎn)的可信精選集”⑨見Resolution 18 GA 11[EB/OL].[2020-04-04] http://whc.unesco.org/en/decisions/5203.。

本文以《實(shí)施全球戰(zhàn)略的外部評估報(bào)告》“加強(qiáng)申報(bào)程序的嚴(yán)格性”的系列建議為線索，梳理2012至2019年世界遺產(chǎn)申報(bào)評估機(jī)制調(diào)整取得的階段性成果，結(jié)合文化遺產(chǎn)案例，重點(diǎn)分析沖突遺產(chǎn)與區(qū)域和諧性、委員會與專業(yè)機(jī)構(gòu)意見背離、文化遺產(chǎn)突出普遍價(jià)值認(rèn)定3個(gè)議題下，世界遺產(chǎn)申報(bào)評估機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)與可能的應(yīng)對策略。

2 2012至2019年世界遺產(chǎn)申報(bào)評估機(jī)制的調(diào)整

2012年世界遺產(chǎn)大會決議[3]認(rèn)可《實(shí)施全球戰(zhàn)略的外部評估報(bào)告》的建議，并決定將其納入《議事程序》和《操作指南》的修訂。2013年雖然修訂了《議事程序》[4]和《操作指南》[5]部分條款，不過其內(nèi)容并未涉及建議的核心議題。事實(shí)上，2012至2019年的世界遺產(chǎn)大會圍繞著提升世界遺產(chǎn)申報(bào)評估機(jī)制的有效性與經(jīng)濟(jì)性、規(guī)范委員會任期行為、加強(qiáng)締約國與咨詢機(jī)構(gòu)之間對話、預(yù)備名錄與加強(qiáng)區(qū)域和諧性等重要議題開展討論。探討的過程無疑是復(fù)雜而充滿反復(fù)的。

在2013年遺產(chǎn)大會《議事程序》的審議中，委員會決定⑩世界遺產(chǎn)委員會. 決議Decision:37 COM 11. WHC.13 /37.COM /20.[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/37COM.不采納外部評估報(bào)告第12條建議，特別是“禁止委員國在任期提交申報(bào)項(xiàng)目”這類涉及限制委員國任期權(quán)益的內(nèi)容。然而，委員會決議似乎并未得到多數(shù)締約國認(rèn)可，同年第18屆締約國大會決議要求2014年世界遺產(chǎn)大會對該議題再次討論[6]。再次討論中，多數(shù)委員國表示，難以接受強(qiáng)制在任期內(nèi)不提交遺產(chǎn)申報(bào)項(xiàng)目的要求。葡萄牙、德國、日本、阿爾及利亞、菲律賓、土耳其等國代表都堅(jiān)持認(rèn)為除非修訂《公約》，否則不能對委員國實(shí)施任期內(nèi)遺產(chǎn)申報(bào)限制。如此，第38屆遺產(chǎn)大會決議“ 強(qiáng)烈建議”締約國基于自愿的基礎(chǔ)，在委員國任期內(nèi)限制提交申報(bào)項(xiàng)目[7]。

2014年大會上，日本代表提出需要系統(tǒng)地改進(jìn)申報(bào)程序，提議設(shè)立工作組深入探討申報(bào)評估與決議制定的過程[8]。由此開啟了延續(xù)至今的，在特設(shè)工作組引導(dǎo)下對申報(bào)評估機(jī)制進(jìn)行調(diào)整的工作模式。特設(shè)工作組由委員會成員、世界遺產(chǎn)中心和咨詢機(jī)構(gòu)代表構(gòu)成。從2014至2017年，特設(shè)工作組就咨詢機(jī)構(gòu)評估、委員會決議和資金問題3個(gè)方面開展研討，提出了一系列建議措施[11]世界遺產(chǎn)委員會.文件WHC-15/39.COM/13A附錄[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/39COM/documents.：

（1）在加強(qiáng)與咨詢機(jī)構(gòu)交流方面，建議創(chuàng)造咨詢機(jī)構(gòu)和締約國之間面對面溝通的機(jī)會；在評估程序中加入中期報(bào)告環(huán)節(jié)；延長項(xiàng)目評估時(shí)間，以便開展更深入的評估與咨詢；要求公開評估專家信息，而現(xiàn)場考察應(yīng)至少有2名專家參加，現(xiàn)場考察專家可以就遺產(chǎn)地OUV給予評估；建議ICCROM加入評估工作。

（2）在委員會方面，再次要求委員國任期內(nèi)不申報(bào)，該規(guī)定不適用于僅有或少于3處世界遺產(chǎn)的締約國；同時(shí)，基于有利于地區(qū)和諧性的考慮，希望從預(yù)備清單階段避免有爭議項(xiàng)目列入，建議修訂《操作指南》第68條。

（3）在資金方面，建議設(shè)置申報(bào)數(shù)量上限，“考慮到現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)條件限制，每年審議的新申報(bào)數(shù)量應(yīng)從45項(xiàng)降至25～30項(xiàng)”；又建議申報(bào)新項(xiàng)目的締約國應(yīng)自愿支付項(xiàng)目評估的平均成本或本項(xiàng)目的實(shí)際成本，欠發(fā)達(dá)國家除外，拒絕支付的國家將在使用《操作指南》第61條時(shí)失去優(yōu)先權(quán)。

作為回應(yīng)與成果，2015年世界遺產(chǎn)大會首先通過了對《操作指南》[9]附件6：咨詢機(jī)構(gòu)申報(bào)評估程序的修訂[10]。修訂后評估環(huán)節(jié)中評估小組（panel）會議由1次增加為2次，會議之間增加中期報(bào)告環(huán)節(jié)，以便締約國補(bǔ)充材料。中期報(bào)告的形式也在近期改為視頻會議，增加了面對面的討論。實(shí)際工作中，ICCROM專家的參與、評估專家姓名公開也得到落實(shí)，雖然目前還無法做到派遣2名現(xiàn)場評估專家，而這可能很大程度上是出于經(jīng)濟(jì)成本的限制。

2016年遺產(chǎn)大會決議[11]通過了《操作指南》第61條的修訂：從2018年2月2日起，締約國僅能提交1項(xiàng)完整的申報(bào)項(xiàng)目，而委員會每年審查的申報(bào)項(xiàng)目數(shù)量則從原有的45項(xiàng)，降至35項(xiàng)，其中包括以往會議要求補(bǔ)報(bào)和要求重報(bào)的項(xiàng)目。決議將各國每年的申報(bào)名額再次減少至“一國一年一項(xiàng)”，試行期為4年，于2022年大會對其實(shí)施效果進(jìn)行評估，2020年大會確定效果評估的標(biāo)準(zhǔn)。

如果說2014至2017年取得的階段性成果是為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)與人員壓力，加強(qiáng)溝通交流，那么，2017至2019年特設(shè)工作組則開始從加強(qiáng)《名錄》的可信度和提高機(jī)制效率兩方面繼續(xù)調(diào)整。這主要是由于2017年完成的《咨詢服務(wù)的形式與模式的比較研究》[12]國際法律文件和項(xiàng)目使用咨詢服務(wù)的形式與模式的比較研究,Comparative Mapping Study of Forms and Models for use of Advisory Services by International Instruments and Programmes. 世界遺產(chǎn)委員會.文件WHC/17/41.COM/INF.14.II[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/41COM/documents.明確要求“委員會應(yīng)明確造成委員會決議與咨詢機(jī)構(gòu)建議背離的根本原因并著手解決”。

2018年，特設(shè)工作組建議[12]“引入委員會成員行為準(zhǔn)則”，作為應(yīng)對意見背離的根本性手段，其核心目的依舊是規(guī)范任期內(nèi)委員國行為，使之更加尊重專業(yè)意見。同時(shí)，工作組還希望根本性地改變當(dāng)前申報(bào)評估模式，由此提出一系列新評估模式：

（1）“兩階段”模式，引入“初審評估”[13]Preliminary assessment,通過2019年的討論,初審評估被確定為對所有新申報(bào)項(xiàng)目的強(qiáng)制性程序,以體現(xiàn)公平公正的原則,其主要目的是確定遺產(chǎn)地是否具有潛在OUV。咨詢機(jī)構(gòu)將根據(jù)締約國的要求,對締約國預(yù)備名錄上的特定遺產(chǎn)地進(jìn)行評估,評估形式以文本評估為主,文件格式相對簡單,主要圍繞OUV闡述開展。締約國應(yīng)有權(quán)決定初審評估結(jié)果是否公開,不過一旦締約國決定正式申報(bào),評估意見就會自然成為公開文件,而在時(shí)間程序上,建議要求項(xiàng)目在進(jìn)入正式申報(bào)程序至少1年前應(yīng)完成初審評估。，與正式評估構(gòu)成兩個(gè)階段，第一階段締約國可以邀請咨詢機(jī)構(gòu)就預(yù)備名錄項(xiàng)目是否具有潛在OUV給予意見，鼓勵(lì)締約國申報(bào)那些潛在OUV價(jià)值較高的項(xiàng)目，從而減少不具備潛在OUV項(xiàng)目的申報(bào)，減少締約國在不具備OUV項(xiàng)目上的無效投入。

（2）“更多時(shí)間對話”模式，建議在中期報(bào)告和第二次評估小組會議之間增加1年時(shí)間，便于締約國和咨詢機(jī)構(gòu)更多時(shí)間交流，準(zhǔn)備補(bǔ)充信息，避免因缺乏交流和時(shí)間而產(chǎn)生負(fù)面建議或決議。

（3）挪威提出“成本分享”模[14]2019年世界遺產(chǎn)大會決定通過增加《操作指南》第168條內(nèi)容而采納,即“期待提交新申報(bào)項(xiàng)目的締約國自愿貢獻(xiàn)為申報(bào)評估提供資金”,而本要求不適用于“世界銀行定義的欠發(fā)達(dá)國家、低收入經(jīng)濟(jì)體、中低收入國家、小島發(fā)展中國家和處于戰(zhàn)爭沖突中或戰(zhàn)后的締約國”。由于本條內(nèi)容適用于所有遺產(chǎn)地,因而委員會認(rèn)為這一機(jī)制不會影響到咨詢機(jī)構(gòu)評估的客觀性。，延續(xù)2015年特設(shè)工作組提出的均攤申報(bào)評估成本的建議，以緩解基金在申報(bào)評估方面的投入。

2019年世界遺產(chǎn)大會決議[13]認(rèn)可引入初審評估和成本分享機(jī)制，前者的實(shí)施細(xì)則最終將通過修訂《操作指南》附錄6得以確定。

截至2019年世界遺產(chǎn)大會，《實(shí)施全球戰(zhàn)略的外部評估報(bào)告》提出的改善申報(bào)評估機(jī)制有效性和經(jīng)濟(jì)性的建議，通過引入初審評估程序、締約國自愿為申報(bào)評估提供資金、修訂《操作指南》第61條、第168條和附錄6等措施得到部分落實(shí)，其實(shí)施效果則有待進(jìn)一步驗(yàn)證。但評估報(bào)告提出的促進(jìn)區(qū)域和諧性、規(guī)范委員國任期行為、探索新的OUV認(rèn)定方式等方面的建議，有的歷經(jīng)多次遺產(chǎn)大會的討論，但最終未被采納。

3 沖突的遺產(chǎn)與區(qū)域和諧性

繼1979年列入奧斯維辛-比克瑙集中營[15]Auschwitz Birke nau.和1996年列入原爆遺址[16]Hiroshima Peace Memorial (Genbaku Dome).之后，2018年法國與比利時(shí)聯(lián)合申報(bào)的一戰(zhàn)（西線）墓地和紀(jì)念地[17]Funeral and memorial sites of the First Wo rld War (Western Front).因遺產(chǎn)價(jià)值主題與戰(zhàn)爭這一具有爭議性主題相關(guān)，而被咨詢機(jī)構(gòu)與委員會推遲（postpone）審議，并由此開啟了題為“與近期沖突記憶相關(guān)的遺產(chǎn)”申報(bào)評估的相關(guān)研究。

一戰(zhàn)（西線）墓地和紀(jì)念地（圖8）是由139處遺產(chǎn)點(diǎn)構(gòu)成的大型系列申報(bào)，遺產(chǎn)構(gòu)成包括士兵墓地、戰(zhàn)場埋葬地、醫(yī)院墓園和戰(zhàn)后集中墓園等多種形式。締約國選擇不同形式的戰(zhàn)士墓地，展示由此發(fā)展形成的緬懷陣亡將士的獨(dú)特紀(jì)念模式。申報(bào)文本[14]強(qiáng)調(diào)系列遺產(chǎn)見證了一種新的、在戰(zhàn)爭中紀(jì)念死亡戰(zhàn)士的文化傳統(tǒng)——每個(gè)死者的個(gè)體身份均得到認(rèn)可和尊重；而墓地的裝飾、建筑和景觀設(shè)計(jì)則以不同形式反映出不同文化背景對死者的緬懷方式；對戰(zhàn)爭死者的集體記憶通過程式化的活動在國際、國家和地方層面開展，符合標(biāo)準(zhǔn)iii、iv、vi。

圖8 一戰(zhàn)（西線）墓地和紀(jì)念地（來源：申報(bào)文本，Les sites funéraires et mémoriels de la Première Guerre mondiale (Front Ouest)）

ICOMOS的評估認(rèn)為，雖然遺產(chǎn)不是對戰(zhàn)爭的直接見證，所表達(dá)的價(jià)值也是呼吁和平，但是遺產(chǎn)價(jià)值仍與戰(zhàn)爭密切相關(guān)，這可能有悖于公約宗旨。ICOMOS引 用Michel Parent在1979年 對奧斯維辛-比克瑙集中營的評估意見，強(qiáng)調(diào)這類遺產(chǎn)的列入僅能作為《名錄》的特例存在[18]評估意見原文為,“為了保護(hù)其作為一處對所有遇難者具有象征意義的紀(jì)念物,奧斯維辛應(yīng)保持為特例。換句話說,我們建議其作為文化遺產(chǎn)的特例,作為對恐怖、苦難和英雄主義的深刻見證,它也是其他具有同樣性質(zhì)的遺產(chǎn)的象征”,“代表人類歷史正面和負(fù)面的遺產(chǎn)只有其中最為非凡的,可以作為獨(dú)特的象征,以個(gè)案代表這一系列相似事件。在這樣的原則下,奧斯維辛可以被列入《名錄》,但并不作為這一系列相似遺產(chǎn)的先例。” 見世界遺產(chǎn)委員會. CC-79/CONF.003/11 ANNEX[EB/OL].[2020-04-04].http://whc.unesco.org/en/sessions/03COM.，同樣在審議日本原爆遺址時(shí)，委員會曾表示“列入戰(zhàn)爭遺產(chǎn)是《公約》范疇之外的”[19]見ICOMOS. DISCUSSION PAPER：Evaluations of World Heritage Nominations related to Sites Associated with Memories of Recent Conflicts[EB/OL].[2020-04-04]. https://www.icomos.org/en/home-wh/41670-icomos-discussion-paperon-evaluations-of-world-heritage-nominations-related-to-sites-associated-with-memories-of-recent-conflicts-2.p6.。據(jù)此，ICOMOS認(rèn)為應(yīng)謹(jǐn)慎地對待戰(zhàn)爭相關(guān)遺產(chǎn)的申報(bào)，建議推遲項(xiàng)目審議，就此開展主題研究，并建議通過《操作指南》對這類遺產(chǎn)的申報(bào)提供指引。委員會基于《議事程序》第31條將項(xiàng)目推遲審議。以這一案例為先例，2019年申報(bào)的法國諾曼底登陸地點(diǎn)[20]Landing beaches, Normandy,1944.和羅馬尼亞塔爾古久紀(jì)念建筑群[21]Brncusi Monumental Ensemble of Trgu Jiu.也被推遲審議。

在ICOMOS同年編制的《評估與近期沖突記憶相關(guān)遺產(chǎn)的世界遺產(chǎn)申報(bào)》文件中，將“沖突”定義為，“代指戰(zhàn)爭、戰(zhàn)役、大屠殺、種族滅絕和其他負(fù)面事件相關(guān)，涉及不同群體反對意見，并不包括與奴隸或解放運(yùn)動相關(guān)的遺產(chǎn)”[19]見ICOMOS. DISCUSSION PAPER：Evaluations of World Heritage Nominations related to Sites Associated with Memories of Recent Conflicts[EB/OL].[2020-04-04]. https://www.icomos.org/en/home-wh/41670-icomos-discussion-paperon-evaluations-of-world-heritage-nominations-related-to-sites-associated-with-memories-of-recent-conflicts-2.p6.。而對“與近期沖突記憶相關(guān)遺產(chǎn)”則定義為，“這類遺產(chǎn)的核心價(jià)值或潛在的OUV，是由記憶或群體記憶賦予的。如此，與這一記憶相關(guān)的場所或遺產(chǎn)地可能成為記憶來源，如已發(fā)生的戰(zhàn)爭、創(chuàng)傷、大屠殺、種族滅絕或其他事件的附屬品”[19]見ICOMOS. DISCUSSION PAPER：Evaluations of World Heritage Nominations related to Sites Associated with Memories of Recent Conflicts[EB/OL].[2020-04-04]. https://www.icomos.org/en/home-wh/41670-icomos-discussion-paperon-evaluations-of-world-heritage-nominations-related-to-sites-associated-with-memories-of-recent-conflicts-2.p6.。暫且不論以上定義中嚴(yán)格的限定條件，文件指出，這類遺產(chǎn)與世界遺產(chǎn)OUV所倡導(dǎo)的人類共同普世性價(jià)值可能存有矛盾——遺產(chǎn)價(jià)值可能時(shí)至今日仍在不同群體中具有截然不同、甚至沖突的意義。其實(shí)，這類主題遺產(chǎn)價(jià)值的敏感性并不在于與人類負(fù)面的歷史或記憶相關(guān)，否則與奴隸運(yùn)動相關(guān)的遺產(chǎn)也應(yīng)屬于這一范疇，而在于全球范圍內(nèi)沖突認(rèn)識的存在，這可能再次引發(fā)現(xiàn)實(shí)的沖突。

回顧近期世界遺產(chǎn)的申報(bào)，如果將“近期沖突記憶”這一主題的范疇擴(kuò)展至一般意義上存在“沖突性認(rèn)識”的申報(bào)項(xiàng)目，則不難發(fā)現(xiàn)這類項(xiàng)目存在多種形式，少數(shù)個(gè)案已經(jīng)表現(xiàn)出明顯的遺產(chǎn)申報(bào)政治化傾向，其所涉及的方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出ICOMOS文件中嚴(yán)格限定的定義。一類案例試圖借助《世界遺產(chǎn)名錄》表達(dá)國家政治立場與訴求，文化遺產(chǎn)如巴勒斯坦于2012年、2014年和2017年成功列入的3處遺產(chǎn)[22]2012年,耶穌誕生地：伯利恒主誕堂和朝圣線路,Birthplace of Jesus: Church of the Nativity and the Pilgrimage Route,Bethlehem；2014年,巴勒斯坦：橄欖和藤蔓之地南耶路撒冷巴蒂爾的文化景觀,Palestine: Land of Olives and Vines-Cultural Landscape of Southern Jerusalem, Battir；2017年,希伯倫/哈利勒老城,Hebron/Al-Khalil Old Town.；自然遺產(chǎn)則如印度于2016年成功列入的坎琴佐加國家公園[23]Khangchendzonga National Park.和泰國2019年申報(bào)的崗卡章森林保護(hù)區(qū)[24]Kaeng Krachan Forest Complex.（要求補(bǔ)報(bào)），這類項(xiàng)目的遺產(chǎn)申報(bào)范圍涉及存有爭議的邊境地區(qū)等敏感議題。這類遺產(chǎn)可以說是對當(dāng)前沖突性認(rèn)識的直接反映。另一類案例，如日本明治工業(yè)革命遺跡[25]Sites of Japan’s Meiji Industrial Revolution: Iron and Steel, Shipbuilding and Coal Mini ng.，雖然遺產(chǎn)價(jià)值本身并不存在沖突認(rèn)識，但由于其對遺產(chǎn)歷史與價(jià)值的闡釋方式卻存在沖突性的認(rèn)識。該案例所引發(fā)的沖突焦點(diǎn)在于:締約國完全忽視遺產(chǎn)地太平洋戰(zhàn)爭期間與負(fù)面記憶相關(guān)的歷史敘事——雖然這一時(shí)期的歷史并未作為遺產(chǎn)申報(bào)價(jià)值闡釋的支撐，但該時(shí)期依舊是遺產(chǎn)地歷史完整性的組成部分。且由于在第39屆遺產(chǎn)大會的審議中，項(xiàng)目以一種罕見的、在大會主席主導(dǎo)下嚴(yán)格限定的議事程序中進(jìn)行，使之成為近期沖突性遺產(chǎn)的重要案例，甚至被西方媒體稱為“東亞記憶戰(zhàn)爭的新前線”[26]WILLIAM UNDERWOOD,Story of Japan's industrial rise deserves to be told, forced labor and all,《日本時(shí)報(bào)》,2015年6月24日[EB/OL].[2020-04-04]. https://www.japantimes.co.jp/community/2015/06/24/voices/story-japans-industrialrise-deserves-told-forced-labor/#.Xm2iiS1Jl0s.。

以上項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)均進(jìn)行了評估，多數(shù)都給予了評估意見，而未建議“延遲”審議[27]咨詢機(jī)構(gòu)僅對巴勒斯坦2017年提交的希伯倫/哈利勒老城未給予專業(yè)評估意見,因未進(jìn)行現(xiàn)場評估,不過在這樣的情況下,項(xiàng)目通過委員會投票方式列入。。事實(shí)上，以上案例顯示出對于沖突性遺產(chǎn)最需關(guān)注與解決的核心問題仍在于，如何在世界遺產(chǎn)申報(bào)審議程序中加入應(yīng)對“沖突”的途徑，從而使《名錄》有助于區(qū)域和諧性建設(shè)，使世界遺產(chǎn)項(xiàng)目成為促進(jìn)世界和平、增進(jìn)人類相互理解與認(rèn)同的工具。

在2012至2016年世界遺產(chǎn)大會申報(bào)評估機(jī)制的討論中，曾經(jīng)涉及過區(qū)域和諧性的題，即預(yù)備名錄與《操作指南》第68條的修訂。相關(guān)討論的焦點(diǎn)在于，如果締約國提交的預(yù)備名錄項(xiàng)目涉及爭議問題應(yīng)如何處理，其初衷是希望通過預(yù)備名錄避免這類問題出現(xiàn)在正式申報(bào)。

根據(jù)當(dāng)前《操作指南》的規(guī)定，預(yù)備名錄內(nèi)容由締約國自身負(fù)責(zé)，世界遺產(chǎn)中心的工作主要是核對預(yù)備名錄申報(bào)文件信息的完整性，根據(jù)委員會決議將其登錄到現(xiàn)有名錄，管理、公布其檔案。世界遺產(chǎn)中心并不負(fù)責(zé)對預(yù)備名錄申報(bào)文件的內(nèi)容進(jìn)行評估，如果信息完整，就不能因文件內(nèi)容問題將其退回締約國；中心也不能在未經(jīng)締約國授權(quán)的情況下，修改提名地名稱或文件內(nèi)容。在這樣的機(jī)制下，如果第三方締約國提出某國預(yù)備名錄項(xiàng)目涉及爭議問題，全權(quán)由21國構(gòu)成的委員會決定是否予以考慮和具體如何處理。

2015年遺產(chǎn)大會提出對《操作指南》第68條的修訂[28]見文件WHC-15/39.COM/11附錄：68. 收到締約國提交的《預(yù)備名錄》后,世界遺產(chǎn)中心將檢查文件的完整性是否符合附錄2.A的要求,聯(lián)合/跨境項(xiàng)目的文件是否符合附錄2.B,如認(rèn)為文件不完整,會將文件退回締約國。當(dāng)提交預(yù)備名錄的新文件被認(rèn)為是完整的,世界遺產(chǎn)中心將會在相關(guān)公共網(wǎng)頁上公布。如果第三方締約國告知世界遺產(chǎn)中心,新提交的項(xiàng)目與現(xiàn)有《世界遺產(chǎn)名錄》存在矛盾,或與某一國際爭議地區(qū)相關(guān),世界遺產(chǎn)中心將告知世界遺產(chǎn)委員會主席,主席可以采取決議將項(xiàng)目文件退回締約國以尋求澄清。當(dāng)收到締約國的澄清,這一文件將再次由主席審議。如果澄清信息被認(rèn)為滿足要求,新提交的預(yù)備名錄項(xiàng)目將由世界遺產(chǎn)中心登錄和公布。如果澄清信息不滿足要求,這一項(xiàng)目將交世界遺產(chǎn)委員會審議,于下屆遺產(chǎn)大會制定決議。如果所有信息均已提供,秘書處會將《預(yù)備名錄》登錄并轉(zhuǎn)呈相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)。每年都要向委員會遞交所有《預(yù)備名錄》的概要。秘書處與相關(guān)締約國協(xié)商后,更新其記錄,將《預(yù)備名錄》上已列入《世界遺產(chǎn)名錄》和已否決列入的申報(bào)刪除。選自世界遺產(chǎn)委員會. 文件WHC-15/39.COM/11[EB/OL].[2020-04-03]. http://whc.unesco.org/en/sessions/39COM.，試圖調(diào)整當(dāng)前預(yù)備名錄的審議機(jī)制：在程序上明確承認(rèn)第三方締約國干預(yù)的權(quán)利和締約國澄清的責(zé)任；在責(zé)權(quán)上引入委員會主席的角色。委員會主席有權(quán)退回預(yù)備名錄項(xiàng)目，以便締約國進(jìn)一步澄清；締約國提交的信息由主席初步審議，如果未能解決的再由委員會審議；世界遺產(chǎn)中心和咨詢機(jī)構(gòu)仍不直接參與評估過程。雖然這一修訂可能賦予委員會主席更多的權(quán)力，不過至少在機(jī)制上認(rèn)可了第三方締約國干預(yù)的正當(dāng)性，當(dāng)然這一機(jī)制是否存在被濫用的可能仍需再推敲。遺憾的是，該修訂建議在2015年世界遺產(chǎn)大會上并未通過。這一議題在2017年特設(shè)工作組的報(bào)告[15]中曾再次被提及，不過報(bào)告認(rèn)為，預(yù)備名錄信息會在世界遺產(chǎn)中心網(wǎng)站公布，只要確保信息公開與透明，就可以“確?！眳^(qū)域?qū)用婧椭黝}層面的和諧性。由此決定《操作指南》第68條不予修訂，預(yù)備名錄的內(nèi)容仍由締約國負(fù)責(zé)。

在這樣的背景下，近期尋求區(qū)域和諧性的努力在近期似乎只能依賴于ICOMOS開展的“與近期沖突記憶相關(guān)遺產(chǎn)”的主題研究及其結(jié)論納入《操作指南》的情況?？紤]到ICOMOS已經(jīng)對該主題遺產(chǎn)的定義進(jìn)行了嚴(yán)格限定，這一議題也從一種廣泛的尋求完善機(jī)制的嘗試，即如何處理第三方干預(yù)與意見，轉(zhuǎn)而聚焦于特定主題遺產(chǎn)的評估審議，不知這是否能真正達(dá)到避免沖突性遺產(chǎn)列入維護(hù)《名錄》和諧性的目標(biāo)。

4 委員會與咨詢機(jī)構(gòu)意見的背離

在委員會與咨詢機(jī)構(gòu)意見背離議題的討論中，咨詢機(jī)構(gòu)建議不予列入的項(xiàng)目成為關(guān)注的焦點(diǎn)。被咨詢機(jī)構(gòu)評定為不予列入的項(xiàng)目，一般是咨詢機(jī)構(gòu)認(rèn)為通過比較研究或物質(zhì)遺存無法論證遺產(chǎn)地滿足任何一條OUV價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，即遺產(chǎn)價(jià)值本身受到質(zhì)疑，價(jià)值代表性或突出性不足的項(xiàng)目。將這樣價(jià)值未得到咨詢機(jī)構(gòu)認(rèn)可的項(xiàng)目列入《名錄》，被認(rèn)為是無視專業(yè)技術(shù)意見的表現(xiàn)，將威脅到《名錄》的可信度。2018和2019年，委員會將3項(xiàng)咨詢機(jī)構(gòu)建議不予列入的項(xiàng)目列入了《名錄》，包括沙特阿拉伯哈薩綠洲[29]Al-Ahsa Oasis, an Evolving Cul tural Landscape.、德國瑙姆堡大教堂[30]Naumburg Cathedral.（2018）、阿塞拜疆舍基歷史中心和汗王宮殿[31]Historic Centre of Sheki with the Khan’s Palace.（2019）。其中，于2018年列入的瑙姆堡大教堂可較“充分”地反映這類項(xiàng)目常見的評估審議過程，并有助于了解過程中相關(guān)參與方的主要矛盾。

該項(xiàng)目于2015、2017和2018年先后3次申報(bào)（表1），每次均對項(xiàng)目名稱、遺產(chǎn)構(gòu)成、邊界、遺產(chǎn)類型、主題和價(jià)值闡述進(jìn)行重大修改，然而咨詢機(jī)構(gòu)始終認(rèn)為不具備OUV，3次評估均建議不予列入。在此前提下，委員會則認(rèn)為遺產(chǎn)地具有潛在OUV，評估決議先改為要求重報(bào)，又改為要求補(bǔ)報(bào)，最終列入。

表1 瑙姆堡大教堂三次申報(bào)核心內(nèi)容對比

2015年，項(xiàng)目最初[32]見ICOMOS.文件WHC15-39com-inf8B1[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/39COM/documents.p200-214.以“西歐、中歐區(qū)域不斷演進(jìn)的文化景觀”為主題，名稱為中世紀(jì)盛期政權(quán)領(lǐng)土，遺產(chǎn)區(qū)包括以瑙姆堡[33]英文名稱：Naumburg.和弗賴堡[34]英文名稱：Freyburg.兩處歷史城鎮(zhèn)為中心的大片區(qū)域，構(gòu)成要素包括歷史城鎮(zhèn)、城堡[35]4座始建于中世紀(jì)時(shí)期的城堡包括：諾伊恩堡（Neuenburg Castle,保存有12至13世紀(jì)結(jié)構(gòu)）、薩勒克城堡（Saaleck Castle,部分保存有13世紀(jì)城墻）、魯?shù)聽柋ぃ≧udelsburg Castle）和施恩堡（Schnburg Castle,基本保存13世紀(jì)形制）。、修道院、水利設(shè)施遺存、古代道路遺跡和鄉(xiāng)村景觀等不同類型，強(qiáng)調(diào)這些要素共同構(gòu)成中世紀(jì)盛期邊境地區(qū)、由貴族和宗教力量塑造的杰出文化景觀，符合標(biāo)準(zhǔn)iv、v。ICOMOS對比較研究、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、真實(shí)性完整性等OUV重要的支撐條件均給予負(fù)面評價(jià)，建議不予列入。評估認(rèn)為主要問題在于，構(gòu)成要素的整體關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，獨(dú)立的紀(jì)念物、歷史遺存不能支撐區(qū)域性的景觀層面的價(jià)值；而在價(jià)值上《名錄》中已有許多同時(shí)期同主題遺產(chǎn)列入，與其他中世紀(jì)發(fā)展至今反映邊境地區(qū)文化交流的文化景觀相比，遺產(chǎn)地獨(dú)特性并不明顯。

在2015年遺產(chǎn)大會的審議[16]中，克羅地亞代表堅(jiān)信遺產(chǎn)地具有發(fā)展OUV的潛力，強(qiáng)調(diào)遺產(chǎn)地對表達(dá)中世紀(jì)歐洲歷史有重要意義，提出決議草案修訂，并得到日本、塞爾維亞、波蘭等多數(shù)委員國的支持。決議修改為要求重報(bào)，要求締約國“進(jìn)一步研究瑙姆堡大教堂和周邊景觀的關(guān)系”[36]世界遺產(chǎn)委員會.決議Decision:39 COM 8B.26.WHC.15/39.COM/19[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/39COM.。

經(jīng)過兩年修訂，締約國[17]于2017年以文化景觀和系列遺產(chǎn)兩種類型再次申報(bào)。主要的變化在于，遺產(chǎn)區(qū)面積擴(kuò)展，形成3個(gè)片區(qū)[37]遺產(chǎn)構(gòu)成為3個(gè)片區(qū)：瑙姆堡（51.74 hm2）：主要由大教堂及轄區(qū)構(gòu)成；弗賴堡（105.02 hm2）：包括諾伊恩城堡、弗賴堡古城、施衛(wèi)根貝格葡萄園、茲韋普利茲修道院和甕施特魯特河?xùn)|部下游地區(qū)；普法塔（230.58 hm2）：包括普法塔修道院、克萊恩薩勒運(yùn)河和若干葡萄園。，每個(gè)區(qū)域均以具有代表性的歷史遺跡為核心，涵蓋周邊廣大的環(huán)境。在價(jià)值闡述方面，締約國使用了標(biāo)準(zhǔn)i、ii、iv，標(biāo)準(zhǔn)i強(qiáng)調(diào)瑙姆堡大教堂建筑單體和裝飾細(xì)節(jié)具有的價(jià)值[38]瑙姆堡大教堂是羅曼后期至哥特早期過渡時(shí)期樣式,保存有13世紀(jì)上半葉建成的兩處唱詩班屏風(fēng)結(jié)構(gòu),西唱詩班拱券的支撐柱上雕刻有12座真人大小的創(chuàng)辦人雕塑,這一結(jié)構(gòu)與雕塑是當(dāng)?shù)氐袼軒熀蛶熃辰M織“瑙姆堡大師”的作品,在歐洲中世紀(jì)雕塑中具有獨(dú)特性。，以瑙姆堡大教堂為代表的一系列教堂建筑是建筑史上的杰作；標(biāo)準(zhǔn)ii關(guān)注瑙姆堡區(qū)域在中世紀(jì)貿(mào)易路線上的樞紐作用，遺產(chǎn)地是中歐和東歐土地開發(fā)過程及各民族文化融合的縮影；標(biāo)準(zhǔn)iv則仍強(qiáng)調(diào)遺產(chǎn)地是中世紀(jì)盛期景觀的杰出實(shí)例。ICOMOS的評估意見與第一次一致，這類主題的遺產(chǎn)價(jià)值已被列入遺產(chǎn)充分代表了，且3個(gè)片區(qū)獨(dú)立的、片段式的遺存難以構(gòu)成景觀整體，不予列入。評估中，ICOMOS也指出，作為一處系列遺產(chǎn)，標(biāo)準(zhǔn)i的論述不應(yīng)僅集中于教堂建筑，而瑙姆堡大教堂的價(jià)值也不足以符合標(biāo)準(zhǔn)i——《名錄》中已經(jīng)有太多中世紀(jì)宗教建筑了。

ICOMOS的技術(shù)評估意見已與2015年委員會要求重報(bào)的決議存在矛盾。在大會審議[18]中委員會再次在克羅地亞主導(dǎo)下修改了決議草案。克羅地亞代表指出，瑙姆堡大教堂具有潛在OUV，教堂內(nèi)的西唱詩班結(jié)構(gòu)和雕塑見證了中世紀(jì)時(shí)期瑙姆堡大師工匠群體的天才杰作，建議將提名范圍鎖定大教堂及周邊環(huán)境，闡釋其建筑與藝術(shù)價(jià)值。在多數(shù)委員會代表的支持下，決議[39]圖片來源：WHC-17/41.COM/INF.8B1，p.319.修改為要求補(bǔ)報(bào)，要求“著眼于瑙姆堡大教堂的OUV重新組織申報(bào)材料”[40]世界遺產(chǎn)委員會.決議Decision:41 COM 8B.29.文件WHC/17/41.COM/18[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/41COM.p 234.。

聽取了委員會建議，2018年申報(bào)文件[19]聚焦于瑙姆堡大教堂及緊鄰場地(圖9)。遺產(chǎn)以“中世紀(jì)盛期和晚期歐洲西北部基督教紀(jì)念物”為題展開價(jià)值闡述，教堂內(nèi)部裝飾性結(jié)構(gòu)與雕塑成為OUV的重要載體（圖10、圖11）。締約國強(qiáng)調(diào)，大教堂羅曼式建筑風(fēng)格的中殿和兩個(gè)哥特式唱詩班所在是中世紀(jì)藝術(shù)和建筑的獨(dú)特見證，著名的創(chuàng)始人雕像是瑙姆堡大師的代表作品，而建筑、雕塑和玻璃畫相結(jié)合的整體概念則反映出13世紀(jì)宗教和藝術(shù)的轉(zhuǎn)變，符合標(biāo)準(zhǔn)i、ii和iv。ICOMOS的評估第三次在比較研究和價(jià)值闡述方面給予了負(fù)面評價(jià)，堅(jiān)持不予列入。評估強(qiáng)調(diào)歐洲大教堂已在《名錄》中被充分闡釋與代表了，且價(jià)值闡述也不能僅憑借裝飾結(jié)構(gòu)就將認(rèn)定教堂是天才杰作。

圖9 瑙姆堡大教堂遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)范圍（來源：世界遺產(chǎn)中心網(wǎng)站 http://whc.unesco.org）

圖10 瑙姆堡大教堂外觀（來源：世界遺產(chǎn)中心網(wǎng)站 http://whc.unesco.org）

圖11 瑙姆堡大教堂內(nèi)部雕塑（來源：世界遺產(chǎn)中心網(wǎng)站 http://whc.unesco.org）

2018年大會審議[20]，多數(shù)委員國均認(rèn)可締約國根據(jù)決議開展的修訂工作，堅(jiān)稱委員會決議不能前后矛盾，由此不能以咨詢機(jī)構(gòu)建議作為討論基礎(chǔ)而應(yīng)以上屆決議為準(zhǔn)，支持列入。有委員國甚至質(zhì)疑咨詢機(jī)構(gòu)“無視”委員會決議的行為是否正當(dāng)。最終，在絕大多數(shù)委員會支持下，遺產(chǎn)地以標(biāo)準(zhǔn)i、ii列入《名錄》[21]。

這類委員會修訂咨詢機(jī)構(gòu)評估建議的案例顯示出一種悖論，一旦咨詢機(jī)構(gòu)的評估意見被修訂，則這個(gè)項(xiàng)目未來的審議就可能向著不斷擴(kuò)大咨詢機(jī)構(gòu)與委員會意見差異的方向發(fā)展，無法逆轉(zhuǎn)。這種情況也適用于要求重報(bào)的項(xiàng)目。如果委員會總是可以任意地修改咨詢機(jī)構(gòu)的評估意見，那么近期提出的“兩階段”申報(bào)評估模式中初審評估意見想必也不會得到尊重，試圖以初審評估減少締約國在不具備潛在OUV項(xiàng)目上投入的設(shè)想，可能也難以達(dá)成。從這個(gè)角度，就不難理解規(guī)范委員會任期行為的重要性了，這成為保證世界遺產(chǎn)體系專業(yè)性與公平性的重要措施。

2011年《實(shí)施全球戰(zhàn)略外部獨(dú)立評估報(bào)告》就曾要求對《議事程序》進(jìn)行修訂，以“禁止締約國在委員會任期提交申報(bào)項(xiàng)目”“禁止不符合《操作指南》要求的申報(bào)項(xiàng)目”。然而，2011至2014年試圖強(qiáng)制限制委員國任期內(nèi)申報(bào)新項(xiàng)目的努力，最終因多數(shù)委員國的抵制并未通過[41]世界遺產(chǎn)委員會.決議Decision:38 COM 9C.WHC.14/38.COM/16[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/38COM.。此后，為應(yīng)對“委員會決議與咨詢機(jī)構(gòu)建議背離的根本原因”，特設(shè)工作組于2018年建議“引入委員會成員行為準(zhǔn)則”[42]世界遺產(chǎn)中心.文件WHC/18/42.COM/12A[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/42COM/documents.，以更廣泛、更積極地引導(dǎo)委員會行為。2019年1月舉辦的“反思世界遺產(chǎn)申報(bào)程序”會議（突尼斯）也建議，應(yīng)對委員會和其他申報(bào)評估的直接參與者，如咨詢機(jī)構(gòu)、世界遺產(chǎn)中心制定行為準(zhǔn)則。會議還建議，針對咨詢機(jī)構(gòu)建議不予列入而締約國沒有撤回的項(xiàng)目，如果委員會沒有就決議達(dá)成統(tǒng)一意見，應(yīng)由特殊機(jī)制介入予以解決，這類項(xiàng)目可以重新經(jīng)過完整的評估流程再進(jìn)行大會審議，而不應(yīng)當(dāng)屆直接列入，且這類程序應(yīng)明確寫入《議事程序》[22]。究竟何為行為準(zhǔn)則，坦桑尼亞代表在2019年遺產(chǎn)大會上曾詢問法律顧問行為準(zhǔn)則與《操作指南》《議事程序》之間的差異？法律顧問解釋說，行為準(zhǔn)則內(nèi)容可以很寬泛，同時(shí)強(qiáng)調(diào)行為準(zhǔn)則并不能在《公約》限定內(nèi)容之外給締約國增加新的責(zé)任或限制其權(quán)益，這類內(nèi)容需要修訂《公約》。

即便如此，委員會行為準(zhǔn)則的推出亦遭受到一些締約國的抵制，雖然2019年上半年多次特設(shè)工作組會議均“建議進(jìn)一步討論針對委員國、締約國和咨詢機(jī)構(gòu)的行為準(zhǔn)則”[43]世界遺產(chǎn)中心.文件WHC/19/43.COM/12[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/43COM/documents.，但2019年委員會決議仍未采納相關(guān)內(nèi)容，而是把行為準(zhǔn)則的討論留到2019年締約國大會[44]見Decision:43 COM 12.。

5 文化遺產(chǎn)OUV的認(rèn)定

在委員會與咨詢機(jī)構(gòu)意見背離之外，還需注意另外一種現(xiàn)象，ICOMOS也存在將以往評估為不予列入項(xiàng)目修訂為建議列入的案例，雖然這樣的情況并不多見，自2012年至今僅有3項(xiàng)：印度拉賈斯坦邦的山地城堡[45]Hill Forts of Rajasthan.（2012、2013年）、俄羅斯博爾加歷史和考古綜合體[46]Bolgar Historical and Archaeological Complex.（2013、2014年）和意大利科內(nèi)利亞諾和瓦爾多比亞德內(nèi)的普羅賽柯產(chǎn)地[47]Le Colline del Prosecco di Conegliano a Valdobbiadene.（2018、2019年）。這些案例引發(fā)我們對于文化遺產(chǎn)OUV認(rèn)定問題的思考，咨詢機(jī)構(gòu)評估為不予列入的項(xiàng)目究竟意味著不具有OUV，或僅僅是一項(xiàng)低質(zhì)量的或價(jià)值闡釋層面失敗的項(xiàng)目？正如上文瑙姆堡大教堂評估過程所展示的，不予列入的項(xiàng)目應(yīng)意味著項(xiàng)目價(jià)值突出性或代表性的不足，即難以達(dá)到OUV的要求，那么這類評估結(jié)果應(yīng)不能輕易被修訂，除非項(xiàng)目遺產(chǎn)構(gòu)成要素或?qū)z產(chǎn)價(jià)值認(rèn)識的角度發(fā)生了本質(zhì)性的變化。如果不予列入項(xiàng)目的評估是可以短期改變的，僅僅意味著價(jià)值闡釋層面的失敗，那么委員會修改評估意見的行為似乎也就不那么負(fù)面了。正如后文普羅賽柯產(chǎn)地所揭示的，無論對于委員會抑或咨詢機(jī)構(gòu)，不予列入的評估意見都應(yīng)是慎重的，一旦修訂則可能從根本上動搖評估機(jī)制的可信度與權(quán)威性。

科內(nèi)利亞諾和瓦爾多比亞德內(nèi)的普羅賽柯產(chǎn)地（圖12）于2018年首次申報(bào)，遺產(chǎn)區(qū)涵蓋15個(gè)市，以威尼托特雷維索省北部DOCG級別普羅賽柯酒的產(chǎn)區(qū)劃定。締約國強(qiáng)調(diào)遺產(chǎn)地是一處活態(tài)文化景觀，依托拱背山地形，形成了葡萄園與森林、鄉(xiāng)鎮(zhèn)住區(qū)交替的獨(dú)特景觀，展現(xiàn)出地方社區(qū)在脆弱、貧瘠的物質(zhì)條件下不斷努力，通過產(chǎn)品技術(shù)探索和改進(jìn)，形成具有獨(dú)特特征的地貌系統(tǒng)與景觀，而這種生業(yè)方式又因威尼托移民在世界各地的實(shí)踐而產(chǎn)生了全球性影響，符合標(biāo)準(zhǔn)iv、v[48]ICOMOS.文件WHC-18/42.COM/INF.8B1[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/42COM/documents.p232.。

圖12 普羅賽柯產(chǎn)地地形景觀（來源：世界遺產(chǎn)中心網(wǎng)站 http://whc.unesco.org/en/list/1571/gallery）

ICOMOS的評估強(qiáng)調(diào)主要問題在于價(jià)值闡釋，而邊界的劃定、保護(hù)管理狀況和監(jiān)測系統(tǒng)則被認(rèn)為是滿足要求的。在價(jià)值層面，比較研究沒有充分證明遺產(chǎn)地的獨(dú)特性和杰出性，與之類似的處于極端艱苦環(huán)境或山區(qū)的歐洲葡萄園已有很多列入《名錄》，因而遺產(chǎn)地不符合任何一條價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。在保護(hù)管理方面，雖然已有大量媒體報(bào)道[49]Prosecco:A story of not a sparkling wine,but a local resistance against pesticides[EB/OL].[2020-04-03]. https://www.paneurope.info/blog/prosecco-story-not-sparkling-wine-local-resistance-against-pesticides.，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)反對普羅賽柯酒產(chǎn)地使用有毒農(nóng)藥，并組織多次游行反對申遺，農(nóng)藥影響到當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，威脅居民身體健康。ICOMOS的評估則注意到遺產(chǎn)地面臨著高強(qiáng)度農(nóng)業(yè)耕種方式和農(nóng)田轉(zhuǎn)變的威脅[50]ICOMOS.文件WHC-18/42.COM/INF.8B1[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/42COM/documents.p240.，但認(rèn)為其保護(hù)狀況是符合要求的，并強(qiáng)調(diào)使用農(nóng)藥并未對評估結(jié)果產(chǎn)生影響[51]世界遺產(chǎn)中心.文件WHC/18/42 COM/INF.18[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/42COM.p506-540；。項(xiàng)目在2018年遺產(chǎn)大會的審議中，因各方意見相差很大，難以達(dá)成共識，最終經(jīng)過秘密投票和長時(shí)間的討論決議修改為要求補(bǔ)報(bào)[52]世界遺產(chǎn)中心.Decision:42 COM 8B.31.文件WHC/18/42.COM/18[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/42COM.，且決議言明“注意到遺產(chǎn)地具有符合標(biāo)準(zhǔn)iv和標(biāo)準(zhǔn)v的潛力”，要求締約國“重新劃定遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)”。

經(jīng)過一年的修訂，締約國于2019年再次提交申報(bào)，而ICOMOS的評估意見竟發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，認(rèn)為遺產(chǎn)地各方面均達(dá)到要求，建議列入[23]。顛覆性的態(tài)度轉(zhuǎn)變令人好奇一年中締約國究竟做出了哪些改善？梳理起來，締約國申報(bào)文件的修訂主要集中以下在3點(diǎn)：①縮小邊界范圍，將遺產(chǎn)區(qū)集中于拱背山區(qū)域具有較高真實(shí)性與較強(qiáng)景觀特征的葡萄園（圖13、圖14）。②價(jià)值論述聚焦標(biāo)準(zhǔn)v，強(qiáng)調(diào)景觀特征，遺產(chǎn)地是自17世紀(jì)不斷演進(jìn)延續(xù)至今的土地使用和生態(tài)過程的結(jié)果。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)堅(jiān)持以手工方式管理脆弱的草地梯田（ciglioni），克服陡峭的地形，并自1880年開始當(dāng)?shù)仄咸言耘嗉夹g(shù)的探索，這些土地使用方式塑造出強(qiáng)烈的景觀特征，如小規(guī)模葡萄園、鄉(xiāng)村住區(qū)、森林和小樹叢共同形成馬賽克式的圖樣。據(jù)此，締約國將價(jià)值載體修訂為3大類特征，地形特征；耕地管理和釀酒發(fā)酵技術(shù)的創(chuàng)造性；馬賽克式景觀。③比較研究根據(jù)價(jià)值載體制定了更加有針對性的比較內(nèi)容，比較的結(jié)果展示遺產(chǎn)地的獨(dú)特性在于，地形地貌、森林和水資源管理等土地使用方式和景觀特征。

ICOMOS認(rèn)為，締約國對OUV的闡述和價(jià)值載體的認(rèn)定做了較大的修正， 因此結(jié)論認(rèn)為，雖然“歐洲葡萄栽培景觀已有許多方面在《名錄》中得到代表，但仍有一定歷史和物質(zhì)語境和適應(yīng)性存在潛在空白”。評估認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)v的價(jià)值闡釋，并強(qiáng)調(diào)在全球市場的生產(chǎn)壓力下，遺產(chǎn)地可能面臨不可逆轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變而變得脆弱。在保護(hù)管理方面，ICOMOS認(rèn)為工業(yè)化生產(chǎn)主要存在于DOC級別的產(chǎn)區(qū)，而非遺產(chǎn)區(qū)，且由于邊界的縮小加強(qiáng)了遺產(chǎn)構(gòu)成與價(jià)值之間的關(guān)系，遺產(chǎn)地的真實(shí)性和完整性得到加強(qiáng)。在得到咨詢機(jī)構(gòu)的認(rèn)可后，遺產(chǎn)地在大會的審議中順利列入，并得到委員會的贊揚(yáng)，認(rèn)為這是一處締約國和咨詢機(jī)構(gòu)合作的成功實(shí)踐，通過交流對話項(xiàng)目質(zhì)量顯著提高。雖然，就在主席宣布遺產(chǎn)地成功列入后，世界遺產(chǎn)觀察[53]ICOMOS.文件WHC/19/43.COM/INF.8B1.Add[EB/OL].[2020-04-03].http://whc.unesco.org/en/sessions/43COM/documents.p15-16.的代表就發(fā)言懇請委員會不要將遺產(chǎn)地列入，要求國際社會關(guān)注普羅塞克酒生產(chǎn)過程中使用農(nóng)藥，致使區(qū)域土地和居民的健康都受到損害[24]。

圖13 普羅賽柯產(chǎn)地2018年遺產(chǎn)區(qū)范圍（來源：文件WHC-18/42.COM/INF.8B1）

圖14 普羅賽柯產(chǎn)地2019年遺產(chǎn)區(qū)范圍（來源：世界遺產(chǎn)中心網(wǎng)站 http://whc.unesco.org）

不知以上評估過程是否能夠證實(shí)遺產(chǎn)地的價(jià)值認(rèn)識與闡釋發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。不過筆者仍難以理解，為何經(jīng)過1年的時(shí)間，一處曾通過比較研究被認(rèn)定為缺乏獨(dú)特性和杰出性的遺產(chǎn)，能夠在不修改遺產(chǎn)類型和價(jià)值闡述方向的前提下，僅通過縮小遺產(chǎn)區(qū)邊界獲得杰出性和OUV？值得注意的是，決議內(nèi)容對遺產(chǎn)地的后續(xù)工作提出多條要求，其中包括“需要提供遺產(chǎn)地和緩沖區(qū)價(jià)值載體的地圖和清單”“建立對所有OUV價(jià)值載體優(yōu)先性和保存狀況的評估”等[54]World Heritage Watch.。這些后續(xù)要求顯示出締約國對遺產(chǎn)價(jià)值的認(rèn)識和遺產(chǎn)地保護(hù)管理仍有待加強(qiáng)。誠然，遺產(chǎn)地的價(jià)值闡釋與評估是具有主觀性的，存在一處精彩的遺產(chǎn)地被平庸的闡釋方式所埋沒的情況，但咨詢機(jī)構(gòu)是否應(yīng)具備從遺產(chǎn)的物質(zhì)性本質(zhì)中評估其潛在價(jià)值的能力？這類咨詢機(jī)構(gòu)主動修改不予列入評估意見的個(gè)案使我們再次關(guān)注文化遺產(chǎn)價(jià)值評估的問題，雖然2011年《實(shí)施全球戰(zhàn)略外部獨(dú)立評估報(bào)告》也曾建議價(jià)值認(rèn)定工具的創(chuàng)新，然而這項(xiàng)工作在近年中并未得到重視。

近期關(guān)于世界遺產(chǎn)申報(bào)評估機(jī)制的調(diào)整集中于程序?qū)用?，而鮮有理論層面的探討，《操作指南》對于價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、真實(shí)性和完整性的大幅度修訂則要追溯到2005年，甚至更早，這是否可以有效針對主題上不斷創(chuàng)新的文化遺產(chǎn)的評估需求值得關(guān)注。

6 結(jié)束語

《世界遺產(chǎn)公約》旨在以國際公約的形式，依據(jù)遺產(chǎn)保護(hù)專業(yè)技術(shù)方法建立起一種有效的標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)制，保護(hù)全球具有突出普遍價(jià)值的文化和自然遺產(chǎn)?！豆s》的實(shí)施有賴于易于理解且富于客觀性與公正性的專業(yè)技術(shù)框架的支撐，也有賴于締約國、世界遺產(chǎn)委員會、咨詢機(jī)構(gòu)和世界遺產(chǎn)中心等多方搭建的工作機(jī)制的公平性與有效性。以2011年《實(shí)施全球戰(zhàn)略的外部評估報(bào)告》“加強(qiáng)申報(bào)程序的嚴(yán)格性”建議為線索，近年來世界遺產(chǎn)申報(bào)評估機(jī)制建設(shè)已取得一定成果：如加強(qiáng)締約國與咨詢機(jī)構(gòu)之間的交流溝通，以初審評估和成本分享為重要手段，改善評估機(jī)制的經(jīng)濟(jì)性與效率。然而，如果試圖尋找保證《名錄》可信度和避免沖突的根本性途徑，現(xiàn)有申報(bào)評估的理論體系建設(shè)與創(chuàng)新依舊是需要深入思考的基礎(chǔ)課題，而在機(jī)制層面，如何更加積極地應(yīng)對沖突性話題、規(guī)范委員會行為、平衡大會主席、執(zhí)行局、委員會和處于觀察員席位的締約國等多方參與者的話語權(quán)無疑是當(dāng)前的重點(diǎn)議題。